Правовое регулирование охраны и использования памятников истории и культуры

Введение

Культурные ценности являются достоянием государства и его народа. Конституция Российской Федерации закрепляет право каждого гражданина на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям (ст. 44 Конституции РФ). Обязанность государства состоит в обеспечении данного права гражданина.

Россия является государством с многовековой историей, и за это время было накоплено огромное количество произведений искусства, предметов, связанных с важнейшими историческими событиями как в российском, так и в общемировом масштабе. Данные предметы являются объектом неподдельного интереса со стороны зарубежных коллекционеров, которые временами готовы заплатить большие деньги за обладание культурными ценностями русских мастеров.

Изменившиеся в начале 90-х годов XX в. экономические отношения и вызванный проводимыми экономическими реформами кризис, растянувшийся на длительный период, усилили отток капитала из России. Среди вывозимых из страны в этот период ценностей не последнее место занимали картины известных мастеров, произведения знаменитых скульпторов, иконы. Часто данные произведения покидали пределы нашей страны незаконно.

Актуальность данной темы, обоснована, прежде всего, особой значимостью анализа законодательства направленного на охрану памятников истории и культуры. Сохранение культурных ценностей является важным аспектом и с точки зрения поддержания престижа государства, поскольку страна, не способная позаботиться о сохранности своего культурного достояния, обычно воспринимается международным сообществом как несамодостаточное или «падающее» государство. Также проблема сохранения культурных ценностей имеет значение и для имиджа государства на международном уровне, так как именно культурные произведения зачастую являются связующим звеном между народами разных стран. Важное значение для сохранения культурных ценностей имеет идеологическое и нравственное воспитание гражданина, поскольку знакомство с произведениями великих художников, скульпторов, писателей не просто обогащает духовный мир человека, но и позволяет ему проникнуться подлинным уважением к своему государству.

Забота о сохранении исторического и культурного наследия и бережное отношение к памятникам истории и культуры — обязанность, закрепленная той же статьей российской Конституции.

В связи с этим, выбранная тема исследования представляет несомненный теоретический и практический интерес, в частности для органов государственной и муниципальной власти.

Степень научной разработанности проблемы. Вопрос о правовом регулировании охраны и использования памятников истории и культуры в современной городской интересует современное общество достаточно давно.

В то же время анализ действующих норм законодательства и научной литературы показывает, что многие вопросы в отношении правового регулирования охраны и использования памятников истории и культуры остаются не разрешенными. В частности, в научной литературе недостаточно освещена проблема унификации легальных определений понятий, используемых в нормативных правовых актах, регулирующих отношения в области охраны и сохранения объектов культурного наследия, ввоза и вывоза культурных ценностей. Сегодня вопрос терминологического единства в сфере культуры приобрел особое значение. Это связано как с совершенствованием федерального законодательства (разработкой нового закона о культуре, внесением изменений в законодательство об объектах культурного наследия), так и с трудностями в правоприменительной практике.

Следует отметить, что отдельные аспекты данной темы частично затрагивались такими авторами как М. А. Александрова, Т. Акель, И. В. Богомяков, Е. В. Ваганова, В. В. Гапоненко, М.В., С. П. Гришаев. Однако вопросам становления и совершенствования законодательства посвященного охране памятников истории и культуры в этих работах уделено мало внимания.

В современной литературе, множество работ посвящено изучению понятия памятников истории и культуры. Среди авторов посвятивших свои работы определению правовой природы памятников истории и культуры в частности можно назвать исследования таких авторов как К. А. Диканов, М. В. Васильева, И. В. Савельева. Е. Ф. Евсеев, А. А. Копсергенова, А. А. Мазенкова, Е. В. Медведев, С. И. Носов, И. В. Степанова, А. Н. Панфилов и др.

Однако современное состояние и тенденции развития законодательства регулирующего вопросы охраны и использования памятников истории и культуры побуждают к дальнейшему обстоятельному научному осмыслению и комплексному подходу в решении пробелов и коллизий в действующих нормативно-правовых актах, как международно-правовых, так и федеральных и региональных.

Целью исследования является анализ правового регулирования охраны и использования памятников истории и культуры в современной городской среде, выявление проблем, разработка предложений по совершенствованию законодательства.

Для достижения цели определены следующие задачи:

— проанализировать источники правового регулирования охраны и использования памятников истории и культуры;

— рассмотреть особенности деятельности органов уполномоченных обеспечивать охрану памятников истории и культуры;

— определить проблемные вопросы правоприменительной практики охраны и использования памятников истории и культуры в современной городской среде.

Объектом исследования является общественные отношения возникающие в сфере охраны и использования памятников истории и культуры Предмет исследования — памятники истории и культуры, как национальное достояние мировой цивилизации.

В ходе исследования были использованы фундаментальные общенаучные методы познания применительно к проблемам правового регулирования охраны и использования памятников истории и культуры с применением междисциплинарного подхода, и методов: статистических, социологических, историко-правового, структурно-функционального анализа, экспертных оценок и др.

Эмпирическую базу исследования составили: Конституция РФ, международно-правовые акты, федеральные и региональные законы, нормативно-правовые акты органов федерального, регионального и муниципального управления по вопросам деятельности призванных обеспечить охрану памятников истории и культуры, публикации СМИ и другие источники, позволяющие раскрыть тему исследования.

Научная новизна исследования обусловлена, прежде всего, самим фактом обращения к теме, в которой рассмотрен и проанализирован вопрос охраны и использования памятников истории и культуры. В исследовании:

— анализируются нормы законодательства посвященные вопросам правового регулирования охраны и использования памятников истории и культуры;

— выработаны тенденции по совершенствованию действующего законодательства и деятельности органов охраны памятников культуры и истории.

Практическая значимость исследования состоит в привлечении внимания к проблемам деятельности органов охраны и использования памятников истории и культуры. Исследование выявляет степень эффективности деятельности данных органов.

Обобщенный и систематизированный в исследовании материал может быть востребован для дальнейших исследований, по вопросам совершенствования и развития законодательства регулирующего вопросы охраны и использования памятников истории и культуры.

Структура работы состоит из реферата, введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы.

Глава 1. Источники правового регулирования охраны и использования памятников истории и культуры в современной городской среде

1.1 Система источников правого регулирования охраны и использования памятников истории и культуры в современной городской среде. Конституция Российской Федерации В последнее время чрезвычайно остро стоят вопросы охраны и использования памятников истории и культуры. Отношение к культурному наследию приобретает все более идеологический, общественно-политический характер. Острота постановки проблемы обусловлена тем, что развитие культуры рассматривается в контексте тех изменений, которые происходят в политической жизни государства. На сегодняшний день накоплен существенный опыт по возрождению и сохранению культурно-исторического наследия, расширен диапазон работ различных учреждений и организаций по выявлению, восстановлению и использованию памятников истории и культуры. Все большее значение приобретает включение в эту деятельность широких слоев населения.

В настоящее время вопросам правового регулирования охраны и использования памятников истории и культуры посвящено достаточно много источников правового регулирования. При этом важно отметить, что законодательство об охране и использовании памятников истории и культуры имеет свою историю, которая оказало существенное влияние на формирование современной законодательной базы по данному направлению.

Следует указать, что история формирования законодательства об охране и использовании памятников истории и культуры отражает развитие общественного правосознания, начиная с первых указов Петра I о сборе коллекции «диковинных вещей» и создания Кунсткамеры до принятия в 1976 г. Закона СССР «Об охране и использовании памятников истории и культуры» (далее — Закон СССР) Ведомости ВС СССР. 1976. N 44. Ст. 628.

Закон СССР включал всю систему правовых норм, устанавливающих функции и полномочия государственных органов власти, общественных организаций и граждан по охране и использованию памятников истории и культуры, а также по государственному контролю над охраной памятников, в чьей бы собственности они ни находились. Так же как в Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия (1972 г.) Международные акты ЮНЕСКО. М.: Логос, 1993. С. 290 — 302., в нем были перечислены виды памятников, которые представляли культурную ценность с точки зрения истории, науки, литературы, искусства, архитектуры, градостроительства, археологии. Относительно классификации Законом СССР были выделены правовые отношения, связанные с охраной недвижимых памятников, что дало возможность остальные памятники условно подразделить на «движимые».

Законом СССР была установлена система градации недвижимых памятников истории и культуры по уровням их культурной значимости. Для осуществления охраны недвижимых памятников истории, археологии, градостроительства и архитектуры, монументального искусства были установлены три зоны охраны: охранные зоны, зоны регулирования застройки и зоны охраняемого природного ландшафта.

В целом как совершенно справедливо заметила С. М. Шестова, закон СССР дал представление о том, что под государственной охраной памятников истории и культуры следует понимать комплекс мероприятий, направленных на их выявление, учет, сохранение, восстановление и рациональное использование Шестова С. М. Развитие российского законодательства об охране памятников истории и культуры//Культура: управление, экономика, право. 2009. N 2. С. 87.

По сути, до 1991 г. в России действовал только названный закон в сфере культуры. В последующем указанный закон послужил основой для принятия широкого комплекса правовых источников посвященных охране памятников истории и культуры.

Структура современного российского законодательства о культуре отличается рядом особенностей. Прежде всего, необходимо отметить повышение роли закона в правовом регулировании культурной деятельности. Только в период с 1991 г. по 2002 г. было принято девять законодательных актов, непосредственно посвященных вопросам создания, сохранения, распространения и освоения культурных ценностей.

Центральное место занимали Основы законодательства о культуре. В соответствии с Законом Российской Федерации от 09.10.1992 N 3612−1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 46. Ст. 2615 в систему законодательства о культуре входят:

— данные Основы;

— законы Российской Федерации;

— законы субъектов Российской Федерации о культуре;

— нормативные правовые акты Российской Федерации в сфере культуры.

Все принятые нормативные правовые акты на федеральном, региональном и муниципальном уровне должны быть основаны на положениях Конституции Российской Федерации.

Как указывалось ранее Конституция в ст. 44 закрепляет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям.

Кроме того, Конституция РФ определяет компетенцию органов государственной власти в области культуры. Это выражается в выделении предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в данной области (ст. 71 и ст. 72), что представляется необходимым в реалиях федеративного государства. Конституция РФ 1993 г Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (в ред. от 30.12.2008 N 7-ФКЗ). указывает также место Правительства РФ (ст. 114) — обеспечение проведения единой политики в области культуры.

Основы законодательства о культуре продолжают играть роль активного центра отрасли законодательства, хотя в современной российской правовой системе их приоритет перед иными законодательными актами не предусмотрен.

По мнению авторов монографии «Социальное законодательство: Научно-практическое пособие», Основы можно рассматривать в качестве своеобразной общей части законодательства о культуре, принципы и нормы которой конкретизируются и развиваются в законах, посвященных отдельным направлениям культурной деятельности Социальное законодательство: Научно-практическое пособие / Е. Г. Азарова, В. Н. Зенков, В. В. Лапаева и др.; Под ред. Ю. А. Тихомирова, В. Н. Зенкова. М.: Юрид. фирма «КОНТРАКТ»; ИНФРА-М, 2005. С. 144.

Таким образом, как совершенно справедливо заметили А. И. Алешкин и А. А. Ильина Основы законодательства о культуре можно рассматривать в качестве своеобразной общей части законодательства о культуре, принципы и нормы которой конкретизируются и развиваются в законах, посвященных отдельным направлениям культурной деятельности Алешкин А. И., Ильина А. А. Законодательное регулирование и государственная поддержка культуры//Культура: управление, экономика, право. 2009. N 1. С. 76.

Закон Российской Федерации «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» был полностью переработан и внесен в новой редакции. Законопроект принят в первом чтении в октябре 2001 г. К июню 2003 г. законопроект был подготовлен к рассмотрению во втором чтении, однако не внесен из-за имеющихся разногласий с Правительством Российской Федерации. В настоящее время Комитетом Государственной Думы Российской Федерации по культуре разрабатывается концепция федерального закона о культуре, в целях приведения в соответствие с федеральными законами и нормативно-правовыми актами.

В частности, в 2008 г. распоряжением Правительства Российской Федерации утвержден План мероприятий по реализации Концепции развития образования в области культуры и искусства в Российской Федерации на 2008 — 2015 гг., согласно которому планируется в том числе внесение изменений в Основы законодательства о культуре.

Кроме Основ законодательства о культуре, культурная деятельность как специфический объект правового регулирования получила закрепление и в иных законодательных актах федерального уровня, посвященных непосредственно деятельности по сохранению, созданию, распространению и освоению культурных ценностей.

Правовое регулирование отношений в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) кроме того основывается на положениях Федерального закона ФЗ от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ (ред. от 18.11.2010) «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» СЗ РФ. 2002. N 26. Ст. 2519. и принимаемыми в соответствии с ним другими федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними, в пределах компетенции субъектов Российской Федерации, законами субъектов РФ в области государственной охраны объектов культурного наследия.

Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» регулирует отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) и направлен на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, а также на реализацию прав народов и иных этнических общностей в Российской Федерации на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры.

Принятие этого документа стало большим событием в сфере охраны культурного наследия. Закон создан с учетом новейшего европейского опыта и реальной экономической и социокультурной ситуации в стране. В нем подчеркивается ценность объектов культурного наследия России, как символа национально-культурной самобытности, важнейших элементов историко-культурной среды обитания и информативных исторических источников.

За последние годы было принято достаточно много законов, регулирующих различные аспекты правовой охраны памятников истории и культуры. Среди которых, можно назвать следующие: Федеральный закон 4804−1 от 15.04.93 г. «О вывозе и ввозе культурных ценностей» (в ред. от 06.12.2011 N 409-ФЗ) Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 20. Ст. 718., Федеральный закон 77-ФЗ от. 29.12.1994 (ред. от 11.07.2011) «Об обязательном экземпляре документов» СЗ РФ. 1995. N 1. Ст. 1., Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. N 78-ФЗ (в ред. от 24.12.2009) «О библиотечном деле» СЗ РФ. 1995. N 1. Ст. 2., Федеральный закон от 26.05.1996 N 54-ФЗ (ред. от 23.02.2011) «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2591., Федеральный закон от 17.06.96 N 74-ФЗ (ред. от 09.02.2009) «О национально-культурной автономии» СЗ РФ. 1996. № 4. Ст. 876, Федеральный закон от 06.01.1999 N 7-ФЗ (ред. от 23.07.2008) «О народных художественных промыслах» СЗ РФ. 1999. N 2. Ст. 234., Федеральный закон от 22 октября 2004 г. N 125-ФЗ (ред. от 27.07.2010) «Об архивном деле в Российской Федерации» СЗ РФ. 2004. N 43. Ст. 4169. и др.

Следует особо подчеркнуть, что для полноценной реализации положений Федерального закона № 73-ФЗ в нем были предусмотрено принятие Правительством Российской Федерации отдельных подзаконных актов, раскрывающих те или иные базовые положения закона.

Среди таких актов можно назвать, например: Указ Президента РФ от 05.05.1997 N 452 «Об уточнении состава объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения» СПП РФ 1994. № 3. Ст. 982, Указ Президента РФ от 26.11.1994 N 2121 (ред. от 20.01.1997) «О приватизации в Российской Федерации недвижимых памятников истории и культуры местного значения» СПП РФ. 1997. № 5. Ст. 675, Постановление Правительства Москвы от 18.11.1997 N 806 «О мерах по дальнейшему совершенствованию управления зданиями — памятниками истории и культуры в г. Москве» СПП РФ. 1997. № 24. Ст. 675 и ряд других актов.

Кроме того, в состав законодательства о культурных ценностях включаются специальные подзаконные нормативные акты: Положение о Едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ; Приказ Министерства культуры РФ от 27 февраля 2009 г. N 37; Положение о государственной историко-культурной экспертизе, утв. Постановлением Правительства РФ от 15 июля 2009 г. N 569; Приказ Министерства культуры РФ от 27 февраля 2009 г. N 38 «Об утверждении формы паспорта объекта культурного наследия».

Вышеизложенное позволяет прийти к выводу о том, что в настоящее время в России принято огромное количество нормативно-правовых актов основной целью, принятия которых послужила необходимость охраны памятников истории и культуры.

1.2 Международные договоры Развитие национального законодательства о культуре определяется помимо прочего обязательствами Российской Федерации, принятыми ею в рамках ЮНЕСКО, Совета Европы и других международных организаций. Международным правом затрагиваются вопросы сохранения различных категорий культурных ценностей, и сотрудничества государств в предотвращении соответствующих нарушений, обеспечения культурного сотрудничества между странами. ЮНЕСКО принимались также документы, определяющие правовой статус субъектов культурной деятельности. Участие России во многих международных договорах в области охраны культурных ценностей обусловлено ее положением правопреемника СССР. Кроме того, проводится работа по присоединению к тем соглашениям, которые были проигнорированы в советский период. Во многих случаях это предполагает внесение определенных изменений в отечественное законодательство.

Существенное значение среди международных актов направленных на охрану памятников истории и культуры имеет такой международный акт как Всеобщая декларация прав человека принятая Генеральной Ассамблеей ООН в 1948 г Бюллетень международных договоров, июль 1948 г. № 7. Так, во Всеобщей декларации прав человека, в соответствии с п. 1 ст. 27 которой «каждый человек имеет право свободно участвовать в культурной жизни общества, наслаждаться искусством, участвовать в научном прогрессе и пользоваться его благами». Это право корреспондирует с правом каждого человека как члена общества на свободное развитие его личности в экономической, социальной и культурной областях, через посредство национальных усилий и международного сотрудничества, в соответствии со структурой и ресурсами каждого государства, которое закреплено в ст. 22 названной Декларации.

Дальнейшее развитие этих прав нашло отражение в ст. 15 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.) Ведомости Верховного Совета СССР. 28 апреля 1976 г. N 17. Ст. 291., Резолюции 8.1 Генеральной конференции ЮНЕСКО от 4 ноября 1966 г. «Декларация принципов международного культурного сотрудничества» (ст. IV).

При этом как совершенно справедливо заметила Т. А. Зыкина, пользоваться благами культуры и принимать активное участие во всей культурной жизни и процессе развития культуры можно, если созданы необходимые экономические и социальные условия Зыкина Т. А. Права и свободы работника в сфере культуры и особенности их реализации//Культура: управление, экономика, право. 2009. N 1. С. 87. Тем не менее, право играет важную роль в реализации культурных прав и свобод всех людей.

В настоящее время международным правом затрагиваются вопросы сохранения различных категорий культурных ценностей, авторского права, ввоза и вывоза культурных ценностей и сотрудничества государств в предотвращении соответствующих нарушений, обеспечения культурного сотрудничества между странами.

Придание культурным ценностям такого качества, как доступность, рассматривается фактически как одно из средств реализации указанного права и закрепляется путем возложения соответствующих обязанностей на государства. Например, согласно Европейской культурной конвенции ETS N 18 (Париж, 19 декабря 1954 г.) Бюллетень международных договоров. 2000. N 1. (для России имеет обязательную силу) государства обязуются рассматривать передаваемые под их контроль предметы, имеющие культурную ценность для Европы, в качестве неотъемлемой части общего культурного достояния Европы, принимать надлежащие меры для их защиты и обеспечивать разумный доступ к ним (ст. 5).

Обращаясь к Европейской культурной конвенции 1954 г. К. Е. Рыбак отметил, что в этом договоре изменяется содержание принципа защиты культурных ценностей. Новое заключается в том, что культурная ценность должна находиться на территории своего происхождения или исторического бытования. В этой фразе, по мнению автора, обнаруживаются скрытые тенденции примата территории происхождения над волей собственника по свободному распоряжению культурной ценностью (сохранение ценностей in situ) Рыбак К. Е. Принципы музейного права (историко-правовые аспекты//Культура: управление, экономика, право. 2006. N 2. С. 98. Становится очевидным, что с середины XX в. принцип защиты культурных ценностей стал развиваться в направлении сдерживания действий, направленных на свободный вывоз собственником принадлежащих ему культурных ценностей. «Защита» уступает место «удержанию» культурных ценностей на территории государств — потенциальных экспортеров. Посредством включения в название принципа слов «сохранение и поощрение многообразия культуры» снимается многозначность термина «защита культурных ценностей». Принцип защиты культурных ценностей сводится к тому, что в процессе нормотворчества в области культуры нужно учитывать необходимость охранять и уважать культурные ценности. «Сохранение и поощрение многообразия культуры» означает, что для сохранения мира необходимо предпринимать действия, уменьшающие энтропийные тенденции.

В целом, обращение к международным правовым актам, которые содержат определения понятия «культурные ценности» и которые в силу статьи 15 Конституции РФ являются составной частью правовой системы Российской Федерации, не решает проблему единообразного понимания культурных ценностей как правовой категории.

В статье 1 Конвенции «О защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта» (Гаага, 14.05.1954) Свод нормативных актов ЮНЕСКО. М., 1991. С. 258., ратифицированной Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 декабря 1956 года, дается весьма объемное определение рассматриваемого понятия.

В частности в указанной Конвенции — культурными ценностями считаются независимо от их происхождения и владельца:

— ценности, движимые или недвижимые, которые имеют большое значение для культурного наследия каждого народа, такие как памятники архитектуры, искусства или истории, религиозные или светские, археологические месторасположения, архитектурные ансамбли, которые в качестве таковых представляют исторический или художественный интерес, произведения искусства, рукописи, книги, другие предметы художественного, исторического или археологического значения, а также научные коллекции или важные коллекции книг, архивных материалов или репродукций ценностей, указанных выше;

— здания, главным и действительным назначением которых является сохранение или экспонирование движимых культурных ценностей, такие как музеи, крупные библиотеки, хранилища архивов, а также укрытия, предназначенные для сохранения в случае вооруженного конфликта движимых культурных ценностей;

— центры, в которых имеется значительное количество культурных ценностей, так называемые «центры сосредоточения культурных ценностей» .

Защита культурных ценностей включает охрану и уважение этих ценностей.

Участники Конвенции обязуются уважать культурные ценности, расположенные на их собственной территории, а также на территории других Сторон, запрещая использование этих ценностей, сооружений для их защиты и непосредственно прилегающих к ним участков в целях, которые могут привести к разрушению или повреждению этих ценностей в случае вооруженного конфликта, и воздерживаясь от какого-либо враждебного акта, направленного против этих ценностей. Эти обязательства могут быть нарушены только в случае, если военная необходимость настоятельно потребует такого нарушения.

Они обязуются, кроме того, запрещать, предупреждать и, если необходимо, пресекать любые акты кражи, грабежа или незаконного присвоения культурных ценностей в какой бы то ни было форме, а также любые акты вандализма в отношении указанных ценностей, запрещают реквизицию движимых культурных ценностей, расположенных на территории другой Стороны.

Они должны воздерживаться от принятия любых репрессивных мер, направленных против культурных ценностей.

Культурные ценности, чтобы облегчить их идентификацию, могут быть обозначены отличительным знаком, который представляет собой щит, заостренный снизу, разделенный на четыре части синего и белого цвета (щит состоит из квадрата синего цвета, один из углов которого вписан в заостренную часть щита, и синего треугольника над квадратом; квадрат и треугольник разграничиваются с обеих сторон треугольниками белого цвета).

Отличительный знак применяется троекратно для идентификации только:

— недвижимых культурных ценностей, находящихся под специальной защитой;

— транспортов с культурными ценностями;

— импровизированных укрытий.

Отличительный знак может применяться однократно для идентификации только:

— культурных ценностей, не находящихся под специальной защитой;

— лиц, на которых возложены функции по контролю;

— персонала, предназначенного для охраны культурных ценностей;

— удостоверений личности.

Под специальную защиту может быть взято ограниченное число укрытий, предназначенных для сохранения движимых культурных ценностей в случае вооруженного конфликта, центров сосредоточения культурных ценностей и других недвижимых культурных ценностей, имеющих очень большое значение, при условии что они:

— находятся на достаточном расстоянии от крупного индустриального центра или любого важного военного объекта, представляющего собой уязвимый пункт, например, аэродрома, радиостанции, предприятия, работающего на национальную оборону, порта, значительной железнодорожной станции или важной линии коммуникаций;

— не используются в военных целях.

Анализируя понимание культурных ценностей по данной Конвенции, С. П. Кочешев пришел к выводу о том, что хотя государства и не обязаны воспроизводить это определение в своем внутреннем законодательстве, оно все же может помочь им в понимании объема понятия «культурная ценность», поскольку в нем даются типичные примеры культурных ценностей, заслуживающих защиты. Например, в категорию культурных ценностей можно было бы включить документы, в том числе и аудиовизуальные, по истории трех последних десятилетий Кочешев С. П. Защита культурных ценностей в случае вооруженного конфликта//Культура: управление, экономика, право. 2010. N 1. С. 76.

Понимание культурных ценностей раскрывается в ряде Рекомендаций ЮНЕСКО. Так, согласно Рекомендации о мерах, направленных на запрещение и предупреждение незаконного вывоза, ввоза и передачи права собственности на культурные ценности (Париж, 19 ноября 1964 г.) культурными ценностями «считается движимое и недвижимое имущество, имеющее большое значение для культурного достояния каждой страны, такие предметы, как произведения искусства и архитектуры, рукописи, книги и другие предметы, представляющие интересы с точки зрения искусства, истории или археологии, этнологические документы, типичные образцы флоры и фауны, научные коллекции и важные коллекции книг и архивных документов, в том числе музыкальные архивы». В Рекомендации о сохранении культурных ценностей, подвергающихся опасности в результате проведения общественных или частных работ (Париж, 19 ноября 1968 г.), под термином «культурные ценности» понимаются недвижимые объекты и движимые ценности (перечисление не приводится). Также этот термин распространяется на непосредственно окружающую недвижимые объекты обстановку. К международным документам ЮНЕСКО, содержащим определения понятия «культурные ценности», относятся: Рекомендация о международном обмене культурными ценностями (Найроби, 26 ноября 1976 г.), Рекомендация об охране движимых культурных ценностей (Париж, 28 ноября 1978 г.).

Согласно Конвенции «О мерах, направленных на запрещение и предупреждение незаконного ввоза, вывоза и передачи права собственности на культурные ценности» (Париж, 14.11.1970) См.: Сборник международных договоров СССР. Вып. XLIV. М., 1990. С. 506 — 513, ратифицированной с оговорками Указом Президиума Верховного Совета СССР от 2 февраля 1988 г. N 8423-XI, культурными ценностями считаются «ценности религиозного или светского характера, которые рассматриваются каждым государством как представляющие значение для археологии, доисторического периода, истории, литературы, искусства и науки и которые относятся к перечисляемым ниже категориям…» Конвенции и Рекомендации ЮНЕСКО по вопросам охраны культурного наследия: Сборник. М., 1990. С. 33.

Статья 1 вышеуказанной Конвенции в содержание культурных ценностей помимо предметов художественного, исторического и археологического достояния включает и другие категории ценностей, требующие охраны.

В ст. 2 указанного нормативного правового акта признается, что незаконный ввоз, вывоз культурных ценностей является одной из главных причин обеднения культурного наследия, а значит, борьба с данными преступлениями является приоритетной для международного сообщества. Также важным положением, предусмотренным в данном нормативном правовом акте, является то, что участники его обязуются создать на своей территории одну или несколько служб охраны культурного наследия (ст. 5). Кроме того, в данной Конвенции решается ряд административных вопросов, направленных на защиту культурных ценностей.

В Конвенции «Об охране всемирного культурного и природного наследия» (Париж 1972 г.) — культурное наследие:

— памятники: произведения архитектуры, монументальной скульптуры и живописи, элементы или структуры археологического характера, надписи, пещеры и группы элементов, которые имеют выдающуюся универсальную ценность с точки зрения истории, искусства или науки;

— ансамбли: группы изолированных или объединенных строений, архитектура, единство или связь с пейзажем которых представляют выдающуюся универсальную ценность с точки зрения истории, искусства или науки;

— достопримечательные места: произведения человека или совместные творения человека и природы, а также зоны, включая археологические достопримечательные места, представляющие выдающуюся универсальную ценность с точки зрения истории, эстетики, этнологии или антропологии.

Культурные ценности должны охраняться в любое время. Для этого правительства располагают средствами идентификации и хранения, квалифицированным персоналом, который их классифицирует и сохраняет. Важно, чтобы правительства осуществляли все необходимые подготовительные меры еще в мирное время, чтобы быть в состоянии защитить культурные ценности в случае возникновения вооруженного конфликта. Существует множество организаций, учреждений и центров, призванных поддерживать усилия правительств по сохранению национального наследия. Что касается защиты культурных ценностей во время вооруженного конфликта, речь идет в первую очередь об установлении необходимых контактов между военными и гражданскими ведомствами по вопросам обороны с тем, чтобы обеспечить знание и соблюдение конкретных норм, применяемых во время вооруженных конфликтов.

Не остался в стороне в вопросе охраны культурных ценностей и Совет Европы, которым была принята Европейская конвенция о правонарушениях в отношении культурных ценностей, принятая в г. Дельфы 23 июня 1985 г. Сборник документов Совета Европы в области защиты прав человека и борьбы с преступностью. М., 1998. С. 148 — 160.

Важным, в частности, является положение, предусмотренное ст. 6 Конвенции, согласно которому ее участники обязуются сотрудничать с целью возвращения культурных ценностей, незаконно перемещенных. Кроме того, в данном акте решается ряд процедурных вопросов, связанных с возвращением культурных ценностей, с передачей необходимой информации правоохранительным органам других стран, а также с судебным рассмотрением дел, связанных с правонарушениями в отношении культурных ценностей. Также ст. 12 Конвенции указывает на серьезный характер преступлений в отношении культурных ценностей и говорит о необходимости применения адекватных мер наказания.

На данный момент Конвенция является недействующей, хотя, пожалуй является наиболее удачной в данной области.

Существенное значение придается Европейской конвенции об охране архитектурного наследия Европы, которая была принята 3 октября 1985 г Европейская хартия по охране архитектурного наследия от 26 сентября 1975 г. // Международно-правовые документы по вопросам культуры. С. 240 — 241. Конвенция вступила в силу для СССР 1 марта 1991 г.

В ней определены категории объектов недвижимости, подлежащих охране как архитектурное наследие (памятники, комплексы строений и достопримечательности). Конвенция налагает на государства обязанность проводить определенную политику в области охраны архитектурного наследия, которая должна включать охрану архитектурного наследия в качестве основной задачи планирования в масштабах города и страны; содействовать программам восстановления и содержания архитектурного наследия; делать сохранение, популяризацию и укрепление архитектурного наследия основным элементом политики в области культуры, охраны окружающей среды и планирования и т. п.

С целью обеспечения охраны захоронений и мест, в которых находятся археологические объекты, участники Конвенции обязуются принять такие меры, какие могут быть возможными:

— для определения границ и охраны мест и районов, представляющих интерес с археологической точки зрения;

— для создания заповедных зон с целью сохранения материальных свидетельств, которые будут извлечены в результате раскопок последующими поколениями археологов.

В целях изучения и распространения информации об археологических находках, принимаются все возможные практические меры, необходимые для обеспечения скорейшего и полного распространения в научных публикациях информации о раскопках и открытиях.

Присоединившись к Конвенции об охране архитектурного наследия Европы 1985 г., Россия взяла на себя обязательство запрещать перемещение, полностью или частично, любого находящегося под охраной памятника, за исключением тех случаев, когда материал, обеспечивающий сохранность таких памятников, делает перемещение необходимым. Это положение относится к международным обязательствам Российской Федерации в сфере охраны культурного наследия, подлежащим исполнению.

Еще одним международным актом, направленным на защиту культурных ценностей, является Соглашение о сотрудничестве и взаимной помощи по вопросам задержания и возврата культурных ценностей, незаконно провозимых через государственные границы (Пловдивское соглашение 1986 г.) Соглашение о сотрудничестве и взаимной помощи по вопросам задержания и возврата культурных ценностей, незаконно провозимых через государственные границы (Пловдивское соглашение 1986 г.) // Сборник международных договоров СССР. Вып. XLIII. М., 1989. С. 420 — 423. Данное Соглашение решает в основном процедурные вопросы, практически не останавливаясь на конкретных мерах, направленных на предупреждение преступлений в отношении культурных ценностей. Среди важных аспектов Соглашения необходимо отметить ст. ст. 2 и 3, в которых указывается на то, что культурные ценности могут вывозиться из страны — участника Соглашения только на основании разрешения на вывоз, которое, в свою очередь, выдается соответствующими уполномоченными органами государства вывоза.

Среди документов, направленных на защиту культурных ценностей и заключенных в рамках СНГ, можно отметить Соглашение о сотрудничестве таможенных служб по вопросам задержания и возврата незаконно вывозимых и ввозимых культурных ценностей, принятое в Москве 15 апреля 1994 г. Соглашение о сотрудничестве таможенных служб по вопросам задержания и возврата незаконно вывозимых и ввозимых культурных ценностей // Экономика и жизнь. N 21. 1994. Данное Соглашение также предусматривает перемещение культурных ценностей через границу только на основании разрешительных документов, выдаваемых соответствующими таможенными органами государств-участников (ст. 2 Соглашения). Данный нормативный акт также решает вопросы, связанные с возвращением культурных ценностей на родину в случае их незаконного перемещения на территорию другого государства, предусматривает обмен информацией относительно культурных ценностей, в том числе тех, которые вывозу не подлежат, а также обмен опытом и специалистами в данной области, что является весьма важным фактором в области борьбы с контрабандой культурных ценностей.

Несмотря на многообразие имеющейся международной нормативной базы в области охраны и защиты культурных ценностей, ее нельзя признать в необходимой степени эффективной. Проблема охраны и защиты культурных ценностей, а также возвращения их на родину по-прежнему стоит остро.

По мнению Г. А. Русанова, наиболее эффективными средствами борьбы с правонарушениями в отношении культурных ценностей, особенно применительно к таможенным преступлениям, в частности контрабанде культурных ценностей, должны стать двусторонние международные договоры, которые могут развивать и конкретизировать положения, предусмотренные международными конвенциями и соглашениями, участниками которых является относительно большое количество государств Русанов Г. А. К вопросу о международно-правовой защите культурных ценностей//Культура: управление, экономика, право. 2009. N 3. С. 101.

Н.В. Путило говорит о необходимости провозглашения Декларации прав культуры на уровне ЮНЕСКО как документа, непосредственно посвященного установлению принципов деятельности международного сообщества, отдельных государств и их граждан в отношении культуры, что способствовало бы не только решению собственно «культурологических» вопросов, но и весьма позитивно сказалось бы на решении ряда юридических проблем: унификации, гармонизации, глобализации правового регулирования отношений в области культуры.

Как отмечает автор, декларация прав культуры — документ масштабного характера не только по названию и поставленным в нем целям, но и потому, что его разработчики взяли на себя смелость, во-первых, обратиться к спорным и неоднозначно понимаемым дефинициям (культура, культурно-историческое наследие), а во-вторых, закрепить конкретные и потому требующие активных действий (отнюдь не популистского характера) обязанности государства. Разработчики избрали форму декларации, что смягчает императивность этих обязательств и не исключает разработку в дальнейшем международных договоров, более обязательных для исполнения Путило Н. В. Важный документ для регулирования отношений в области культуры//Журнал российского права. 2006. N 12. С. 81.

Национальному законодательству России также была бы весьма полезна легализация Декларации и ее отдельных положений, ориентация на которые, по нашему мнению, способна не только устранить отдельные недостатки действующих нормативных правовых актов в области культуры, но и придать процессу совершенствования этого массива законодательства более системный и последовательный характер.

Более того, для более эффективной охраны культурных ценностей на данный момент необходимо расширить и углубить как многостороннее, так и двустороннее международное сотрудничество государств в области охраны культурных ценностей. Наряду с этим Александров А. А очерчивает ряд проблем, которые являются преградой в развитии двусторонних отношений среди них центральной проблемой остается процесс формирования правового режима культурных ценностей в российском праве. Где речь идет о совокупности норм ряда отраслей российского и международного права, регулирующих общественные отношения, связанные с объектами истории и культуры. Более того Александрову А. А., на мой взгляд, удалось систематизировать по отраслям проблематику в области международного сотрудничества в сфере культурного наследия: от музеев и рынка предметов антиквариата до роли объектов культурного наследия в мировой экономике и борьбы с преступлениями в данной области. Александров А. А. Международное сотрудничество в сфере культурного наследия// Учебное пособие. Отв. Ред. Проф. В. И. Уколова.М.: Проспект, 2009

Как уже было указано, основой двустороннего сотрудничества могут быть международные договоры, которые, как представляется, должны определять следующие основные (базисные) принципы взаимодействия государств:

— должно быть единое понимание предмета, относящегося к культурным ценностям;

— должен быть составлен перечень предметов, относящихся к культурным ценностям;

— должны быть определены принципы межгосударственного взаимодействия по вопросам борьбы с контрабандой культурных ценностей;

— должны быть установлены обязательства по возвращению незаконно перемещенных культурных ценностей;

— должны быть установлены обязательства по предоставлению необходимой информации для проведения расследования соответствующим органам государств, подписавших договор;

— должны быть разработаны механизмы совместной работы следственных органов государств для скорейшего проведения расследований по делам о контрабанде культурных ценностей.

В случае заключения подобных договоров возможно создание более эффективного механизма охраны и защиты культурных ценностей от незаконных на них посягательств.

1.3 Федеральные нормативно-правовые акты Как показано выше среди источников права посвященных правовому регулированию охраны и использования памятников истории и культуры особая роль отводится федеральным нормативно-правовым актам.

Именно в федеральном законодательстве раскрывается содержание правового понимания памятников истории и культуры.

Закон РСФСР от 15 декабря 1978 г. «Об охране и использовании памятников истории и культуры» относил к памятникам истории и культуры и движимые предметы тоже. Так, к документальным памятникам относились акты органов государственной власти и органов государственного управления, другие письменные и графические документы, кинофотодокументы и звукозаписи, а также древние и другие рукописи и архивы, записи фольклора и музыки, редкие печатные издания. Нетрудно заметить, что эти ценности являются движимыми.

В настоящее время, как указывалось ранее особое внимание вопросам правого регулирования охраны и использования памятников истории и культуры посвящен действующий ФЗ от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ (ред. от 18.11.2010) «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» СЗ РФ. 2002. N 26. Ст. 2519.

Данный закон регулирует отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и направлен на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, а также на реализацию прав народов и иных этнических общностей в Российской Федерации на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры.

Согласно нормам закона объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации представляют собой уникальную ценность для всего многонационального народа Российской Федерации и являются неотъемлемой частью всемирного культурного наследия.

Следует заметить, что закон, не исключает однозначно из числа памятников истории и культуры движимые предметы. Согласно ст. 3 указанного Закона под объектами культурного наследия (памятниками истории и культуры) народов Российской Федерации понимаются объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизации, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры. В то же время к объектам археологического наследия этот Закон напрямую относит движимые предметы.

Статья 24 Закона РФ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ» устанавливает, что Правительство РФ может принять решение о признании объекта культурного наследия федерального значения, включенного в Государственный Реестр объектов культурного наследия (далее — Реестр), особо ценным объектом культурного наследия.

Существенное место среди федеральных законов занимает также Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ (ред. от 25.06.2012) «Об охране окружающей среды» СЗ РФ. 2002. № 15. Ст. 6754. Данный закон — определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, и регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.

Немаловажное значение среди федеральных законов, регулирующих вопросы охраны и использования памятников истории и культуры имеет ГК РФ Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 30.11.2011)// СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301., которым регулируется оборот объектов культурного наследия, а именно, порядок приобретения их в государственную, муниципальную или частную собственность, заключения договора аренды объектов культурного наследия, договора безвозмездного пользования объектом культурного наследия и т. д.

Важно обратить внимание, что ГК не содержит определение таких понятий как памятники истории и культуры". Так, согласно ст. 240 ГК РФ объектом принудительного отчуждения являются не любые культурные ценности, но только те из них, которые «в соответствии с законом отнесены к особо ценным и охраняемым государством». Приведенную формулировку, к сожалению, нельзя признать удачной. Так, не совсем четко определен объект отношений. Норма ст. 240 ГК РФ отсылает правоприменителя к специальному законодательству, определяющему понятие «особо ценные охраняемые государством культурные ценности».