Правовое регулирование государственных закупок
![Дипломная: Правовое регулирование государственных закупок](https://westud.ru/work/287522/cover.png)
С ростом количества государственных закупок стали все в большей степени проявляться коррупционные факторы: имели место сговоры участников между собой, сговоры с членами конкурсной комиссии, в массовом количестве не выполнялись принятые обязательства. Поэтому позже, в 1721 году издается указ, который предназначался для борьбы с коррупцией. Данным указом были установлены меры ответственности для… Читать ещё >
Правовое регулирование государственных закупок (реферат, курсовая, диплом, контрольная)
- ВВЕДЕНИЕ
- ГЛАВА 1. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПОСТАВКИ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД
- 1.1 История государственных закупок в России
- 1.2 Понятие государственных закупок для государственных и муниципальных нужд
- 1.3 Структура нормативно-правового регулирования поставки для государственных и муниципальных нужд
- ГЛАВА 2. СПОСОБЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ПОСТАВЩИКА ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД
- 2.1 Определение поставщика путем проведения торгов
- 2.2 Определение поставщика без проведения торгов
- ГЛАВА 3. ИСПОЛНЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРАКТА НА ПОСТАВКУ ТОВАРОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД. ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
- 3.1 Исполнение государственного контракта
- 3.2 Актуальные проблемы правового регулирования поставки для государственных и муниципальных нужд
- ЗАКЛЮЧЕНИЕ
- СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
Актуальность темы исследования. В настоящее время партнерские отношения между бизнесом и государством реализуются посредством заключения государственного контракта. Государственным контрактом принято называть договор на поставку товаров, услуг или работ для обеспечения государственных либо муниципальных нужд, которые предусматривает бюджетное законодательство. Посредством осуществления закупок государство оказывает воздействие на сектора экономики, способствует их развитию. Рынок государственных закупок, таким образом, является мощным рычагом регулирования экономических отношений.
Организация государственных закупок сейчас оказывает влияние на уровень цен, доходы частных предпринимателей, которые становятся заинтересованными в увеличении объемов производства и количества продаж. Посредство осуществления государственных закупок к решению социальных и экономических задач привлекается и сектор частного предпринимательства.
В последнее время проблемы формирования эффективно функционирующей и конкурентоспособной системы государственных закупок становится весьма актуальной, поскольку государство стало занимать все более активную позицию в российской экономике и появилась необходимость развивать механизмы рынка государственных закупок для их соответствия развивающейся экономике России.
Актуальность выбранной темы исследования обуславливается следующим.
Во-первых, правовое регулирование государственных закупок важно как в теоретическом, так и в практическом плане, поскольку государственный заказ обеспечивает не только государственные нужды, реализацию целевых программ, формирование резервного фонда, но так же обеспечивает экономическое, социальное, правовое развитие всей страны.
Во-вторых, важность изучения данной темы обусловлена современным состоянием правового регулирования размещения государственных закупок для государственных и муниципальных нужд.
В течение всего периода развития российского государства институт государственных закупок в целом подвергался изменениям и дополнениям, утрачивали силу и издавались нормативные акты, регулирующие данную сферу государственной деятельности. В настоящее время данная тенденция так же присутствует, что свидетельствует о несовершенстве действующего законодательства и необходимости его совершенствования.
Таким образом, анализ механизмов правового регулирования поставки для государственных нужд позволит определить основные направления совершенствования данного института и максимально учесть государственные и частные интересы.
Целью настоящего исследования является изучение сущности и механизма правового регулирования договора поставки для государственных и муниципальных нужд.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
— изучить историю развития государственных закупок в России;
— рассмотреть понятие государственных закупок для государственных и муниципальных нужд;
— описать структуру нормативно-правового регулирования поставки для государственных и муниципальных нужд;
— рассмотреть способы определения поставщика путем проведения торгов;
— рассмотреть способы определения поставщика без проведения торгов;
— описать процесс особенности исполнения государственного контракта;
— выделить и описать актуальные проблемы правового регулирования поставки для государственных и муниципальных нужд.
Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации договора поставки для государственных и муниципальных нужд.
Предметом исследования являются нормы законодательства Россйской Федерации, регулирующие договор поставки для государственых и муниципальных нужд, а так же научные и практические исследования.
Нормативной основой исследования являются: Конституция Российской Федерации, нормативно-правовые акты международного законодательства, Конституция Российской Федерации, федеральные и региональные нормативно-правовые акты, а так же иные нормативные правовые акты. Тк же в данной работе использован материал типового закона ЮНСИТРАЛ.
Теоретической базой данного исследования стали научные статьи, монографические издания, диссертационные исследования зарубежных и российских ученых — специалистов в области административного, финансового бюджетного права, в том числе в области регулирования договора поставки для государственных и муниципальных нужд.
Методологическая основа исследования. Основой дипломного исследования являются общенаучные методы познания. С учетом сложности объекта исследования автором использовался сравнительно-правовой метод и системно-структурный метод научного исследования. Вместе с тем, в работе применяются и специальные методы познания: логический, исторический, формально-юридический и др.
Структура работы соответствует поставленным целям и задачам и включает в себя: введение, три главы, заключение и список использованных источников.
ГЛАВА 1. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПОСТАВКИ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД
1.1 История государственных закупок в России
В первом параграфе данной главы рассматривались исторические аспекты развития законодательства о размещении государственных закупок. Рассматривая нормы различных исторических эпох, можно констатировать, что имеется связь между действующим в настоящее время законодательством и историческим опытом в сфере правового регулирования государственных закупок. Потому представляется актуальным исследование развития истории государственных закупок и определение возможности применения исторического опыта на современном этапе.
Как указывалось ранее, единого мнение о времени происхождения сделок для обеспечения нужд государства нет. Большинство авторов относит момент зарождения данных отношений к 18 веку ко времени правления царя Алексея Михайловича. Но, противоречит данной точке зрения существование Наказа от 1595 года «О заготовлении материалов для строения Смоленской крепости» Акты, собранные в библиотеках и архивах Российской империи Археологической экспедицией Императорской Академии наук. — Соб. 1836. Т. 1. — С. 430. Его можно отнести к тем законодательным актам, которые регулируют вопросы поставок для нужд государства. Яруллин С. М. История возникновения и развития государственного заказа в России // История государства и права. — 2010. — № 20. — С. 26—29.
В этом вопросе стоит согласиться с мнением А. В. Атамась. Данный автор считает, что потребности государства Российского появились на более ранних этапах его развития. Автор указывает, что институт государственных закупок появился еще задолго до 18 века. С середины 8 века до принятия Соборного уложения в 1649 году данный институт являлся составной частью личного найма, положения о котором содержала еще «Русская правда». Атамась А. В. Государственный контракт на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук.- М., 2009. -С. 17.
Как отмечает В. И. Кузнецов, следует обратить внимание на упоминание в исторических документах о так называемых заказниках, дружинниках, распоряжавшихся в соответствии с данными им князем полномочиями княжеским имуществом, в том числе и заключавшие соглашения от имени казны. Первое свидетельство об их существовании встречается в списке с Переяславской летописи, сделанном в 1346 г., в записи под 6504 (996 г.) годом Кузнецов В. И. Правовое регулирование института государственного заказа: дис. … канд. юрид. наук. -М., 2005. -С. 24.
Основателем правового регулирования государственных закупок является Петр Первый, поскольку в результате своей военной активности он вынужден был искать способы снабжения армии. Единственным государственным заказчиком в то время являлся сам Петр I и его двор.
Для отбора подрядчиков и поставщиков применялся публичный конкурс. Объявления о нем вывешивались на всех воротах города для ознакомления. Так же подрядчики и поставщики оповещались о предоставляемых льготах и лицах, которые уже работают по государственному заказу. Гончаров Е. Государевы нужды в допетровскую эпоху // Конкурсные торги. -2000. -№ 5. С. 28−31.
С ростом количества государственных закупок стали все в большей степени проявляться коррупционные факторы: имели место сговоры участников между собой, сговоры с членами конкурсной комиссии, в массовом количестве не выполнялись принятые обязательства. Поэтому позже, в 1721 году издается указ, который предназначался для борьбы с коррупцией. Данным указом были установлены меры ответственности для поставщиков и должностных лиц. Такими мерами являлся штраф и возврат «передаточных денег». В этом же году издается «Регламент Адмиралтейства и верфи», который устанавливал процедуру проведения торгов при размещении государственных закупок. Со времени его принятия при объявлении торгов в обязательном порядке должны были быть указаны условия сделки, время начала подачи заявок и время окончания, место проведения торгов. Данные условия довольно схожи с современными, поскольку без объявления таковых невозможно как таковое извещение о размещении государственного заказа. Гончаров Е. История торгов в России // Конкурсные торги. -1998. -№ 8. -С. 39−44.
Данным регламентом разрешалось отдать государственный заказ иному подрядчику, если тот, с кем был заключен договор, по каким-либо причинам не может его выполнить. В таком случае допускалось даже увеличение цены работ или товаров.
В 1730-х годах существовал запрет на допуск к участию в торгах тех лиц, которые имели долги перед государством, долги по векселям и пр. Данное правило применяется и в настоящее время как обязательное условие участия в торгах.
Стоит отметить такой правовой документ, как Регламент Камер-коллегии, принятый во времена правления Анны Иоанновны. Данный документ предусматривал выплату неустойки при задержке работ, которая налагалась на казну. Данный опыт необходимо применить и в действующем законодательстве, поскольку в настоящее время неустойку уплачивает только исполнитель контракта при нарушении им условий договора, тогда как большинство случаев задержки исполнения контракта связано, как раз, с виной заказчика. Яруллин С. М. История возникновения и развития государственного заказа в России // История государства и права. — 2010. — № 20. — С. 26—29.
В 1758 году во время правления Екатерины Петровны был утвержден «Регул провиантского правления». В нем большое внимание уделялось принципу эффективности. Государственные закупки рекомендовалось производить по твердым ценам. В настоящее время данное условие является одним из наиболее важных в договоре подряда на оказание услуг для нужд государства.
Обязательным требованием так же являлось предоставление участниками торгов сведений о имеющемся у ни капитале. Так же запрещалось брать государственный заказ на сумму, которая превышает стоимость имущества подрядчика или поставщика. В настоящее время данное положение в действующем законодательстве не применяется, поскольку оно ограничивает конкуренцию при проведении торгов. Но, по нашему мнению, можно было бы в действующем законодательстве предусмотреть положение об обязательном минимуме средств и имущества, который должен иметь подрядчик при заключении государственного контракта. Это в какой-то мере позволит предотвратить случаи невыполнения государственного заказа, поскольку в таком случае подрядчик несет ответственность всем имеющимся имуществом. Веденеев Г. М., Гончаров Е. Ю., Кобзев Г. Н. Конкурсные торги в России: исторический опыт. -М.: Изд-во МЭН, 2005. С. 13−30.
Екатериной II в 1775 году был подписан акт «Учреждение о губерниях». После этого Казенной палате было поручено проводить торги и заключать договора на сумму не более десяти тысяч рублей. Более дорогие контракты рассматривала и подписывала сама императрица. Между тем указанным актом на членов палаты была возложена ответственность за заключение убыточных для казны контрактов: все убытки, полученные казной, взыскивались с членов палаты.
Данное положение имеет смысл применить и к современным отношениям в сфере государственных закупок. Это позволит свести к минимуму возможность сговора при проведении торгов и более внимательному отношению уполномоченных лиц к предлагаемым условиям поставщиков и правильной оценке их экономической целесообразности и эффективности для государства.
Следующим нормативным актом о государственных закупках, который следует отметить, является Положение «Об обязательствах, заключаемых казною и частными людьми по подрядам и поставкам», подписанное в 1830 году Николаем I. Данное положение действовало вплоть до 1917 года и претерпевало незначительные изменения. Победоносцев К. П. Курс гражданского права. Т. I. — СПб.: Синодальная типография, 1896.
С принятием Николаем I в 1845 году «Уложения о наказаниях уголовных и исправительных» в данный нормативный акт были включены нормы об ответственности за нарушения в сфере проведения торгов и исполнения обязательств подрядчиками или поставщиками по уже заключенным контрактам. Данный нормативный акт так же предусматривал привлечение к ответственности и должностных лиц в сфере государственных закупок.
К концу 19 века стали появляться торги, в которых могли участвовать только специально приглашенные лица, известные своим опытом и надежностью Торосян Д. С. Гражданско-правовые основы регулирования подрядных работ для государственных и муниципальных нужд: дис. … канд. юрид. наук. — Краснодар, 2009. — С. 19. Такое правило ограничивало конкуренцию, но позволило обратить внимание на качество работ, а не на их низкую цену. Данный опыт был бы полезен и в настоящее время в определенных отраслях, например при формировании оборонного заказа, заказа на выполнение строительных работ и прочих случаев, когда качество поставляемых товаров и услуг должно быть приоритетней их ценовых свойств.
Как видим в результате проведенного анализа, ранее действующее законодательство было направлено как на привлечение потенциальных участников торгов, так и на обеспечение государственных интересов. Для привлечения к участию в торгах применялись льготы, пособия для более мелких предпринимателей, что помогало им создавать более сильную конкуренции крупным промысловикам.
В советский период договорные отношения регулировались, как правило, административным правом. Экономика регулировалась административно-командным способом, готовая продукция распределялась централизованно.
В 1921 году СНК РСФСР утвердил Положение «О государственных подрядах и поставках», которое обязывало проводить торги, если сумма контракта превышала установленные размеры. Этот принцип был унаследован из дореволюционного законодательства. Смирнов В. И., Нестерович Н. В., Гончаров Б. Ю. Становление рыночной системы государственных закупок в России. -Казань: НПО «БзнесИнфоСервис», 2000. -С. 320.
7 августа 1923 г. Была издана Инструкция «О производстве публичных торгов на государственные подряды и поставки». Большинство ее норм содержало положения дореволюционного законодательства и устанавливала уже известные способы проведения торгов: устного объявления условий, объявление условий в запечатанных конвертах и смешанный способ проведения торгов. В этот время частные предприниматели были вытеснены из экономики и поэтому фактически прекратились все договорные отношения. Им на замену пришли плановые договора.
В соответствии с Указом Президента РСФР от 15 октября 1991 г. № 143 «О хозяйственных связях и поставках продукции и товаров в 1992 году» Указ Президента РСФСР от 15.10.1991 N 143 «О хозяйственных связях и поставках продукции и товаров в 1992 году» //" Ведомости СНД и ВС РСФСР", 24.10.1991, N 43, ст. 1392 централизованное распределение материальных ресурсов, обязательный государственный заказ были ликвидированы, и принудительное формирование хозяйственных связей были упразднены.
Начиная с 1987 г., до союзных и автономных республик, краев и областей вместо плана закупок доводились планы поставок в общесоюзный и республиканский фонды продукции, которые устанавливались по нормативам, утвержденным Госпланом СССР и Госагропромом СССР, учетом особенностей каждого региона, баланса производства и потребления продуктов питания и тенденций изменения их в плановом периоде.
Та продукции, которая была произведена сверх плана, могла использоваться предприятием по собственному усмотрению или быть реализованной по реальным рыночным ценам. Предприятия имели право реализовывать до 30% установленного планом объема. При этом проданная продукция засчитывалась в план.
В процессе перехода к рыночной экономике принципы, концепция и механизм размещения государственных закупок существенно изменился. В переходный период отношения в сфере государственных закупок регулировались двумя Федеральными законами: ФЗ от 28.05.1992 г. № 2859−1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» Закон РФ от 28.05.1992 N 2859−1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» (утратил силу)// «Российская газета», N 148, 30.06.1992 и Федеральным Законом от 13.12.1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» Федеральный закон от 13.12.1994 N 60-ФЗ (ред. от 19.07.2011) «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» //" Собрание законодательства РФ", 19.12.1994, N 34, ст. 3540. Эти законодательные акту устанавливали правила взаимоотношений сторон при заключении и реализации договора поставки или подряда для государственных нужд.
В данных Законах официально закреплялись такие понятия, как «государственные нужды» и «государственный контракт», а так же введена система конкурсного размещения государственных заказов. Между тем, данные законодательные акты не обеспечивали выполнения таких принципов, как конкурсность и конкурентность.
В период 1994;1995 гг. было принято несколько специальных законов, которые регулировали отношения в сфере государственных закупок. Эти законы можно назвать основой российского государственного заказа. Они действуют и по сей день в части, которая не противоречит новому законодательству России в данной области. Веденеев Г. М., Гончаров Е. Ю., Кобзев Г. Н. Конкурсные торги в России: исторический опыт. -М.: Изд-во МЭН, 2005.
Выполнение подрядных работ для государственных нужд в то время было малоэффективным, поскольку оно очень слабо финансировалось государством.
Указ Президента РФ от 8.04.1997г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» Указ Президента РФ от 08.04.1997 N 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» (вместе с «Положением об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд»)//" Собрание законодательства РФ", 14.04.1997, N 15, ст. 1756 устанавливал конкурсную систему осуществления государственных закупок для нужд государства и технологию осуществления государственных закупок. Для этого были приняты соответствующие нормативные акты. Указанные нормативные акты достаточно сильно сузили сферу применения государственных закупок, практически сделали их необязательными.
Законодательство о государственных закупках того времени не было систематичным. Оно состояло из множества отдельных нормативных актов как федеральных, так и подзаконных. Зачастую в данных актах содержались противоречащие нормы, законы субъектов РФ могли различаться между собой, отличаться от федерального законодательства. Результатом этого стало формирование коррупционных проявлений в сфере государственных закупок, которые негативно воздействовали на развитие данного института, на формирование необходимой экономической среды для взаимодействия государства и подрядчиков. Торосян Д. С. Гражданско-правовые основы регулирования подрядных работ для государственных и муниципальных нужд: дис. … канд. юрид. наук. — Краснодар, 2009. — с. 21.
Для борьбы с появившейся коррупцией в 1999 году был принят ФЗ от 6 мая 1999 г. N 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» Федеральный закон от 06.05.1999 N 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» (утратил силу)// «Собрание законодательства РФ», 10.05.1999, N 19, ст. 2302. Данный нормативный акт был достаточно низкого качества, за время своего существования достаточно часто изменялся, а в итоге был совсем отменен.
В целом, в законодательстве конца 90-х годов содержались нормы о государственных закупках, которые дублировали друг друга, находясь в разных нормативных актах, но и одновременно они противоречили друг другу, чем ставили под сомнение систему организации государственных закупок. Кикавец В. Развитие и становление государственного заказа в Российской Федерации // Право и жизнь.- 2010. -№ 1. -С. 25−32.
С принятием ФЗ от 21.07.2005 N 94-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» была фактически сформирована новая система государственных закупок в России, которая учитывала опыт зарубежных стран и исторический опыт регулирования государственных закупок в России.
Принятие данного закона являлось одной из наиболее важных реформ того времени. Законодательство впервые закрепляло единый для всех порядок размещения заказов для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Таким образом, Закона № 94-ФЗ стал важной отправной точкой развития системы осуществления государственного и муниципального заказа, заложил базовые принципы и регламентировал основные процедуры, необходимые для его эффективного исполнения.
Но, следует отметить, что данный закон в некоторой степени противоречит действующему Гражданскому кодексу, нарушая тем самым целостность всего гражданского законодательства. Несмотря на это данный закон очень широко применяется.
Изначально данный нормативный акт был необходим для раскрытия и регулирования процедуры размещения государственных закупок, но вышел за пределы своей компетенции и довольно далеко. В результате правотворчества в данный акт вошли так же и положения об условиях государственного контракта, содержании контрактов, порядке их изменения и пр.
Таким образом, исторический опыт нормотворчества неоднозначно повлиял на современное законодательство. Ряд положений получил развитие в соответствии с новыми экономическими условиями. Однако некоторые полезные наработки не были использованы современным законодателем, что в какой-то степени является упущением, поскольку накопившийся богатейший опыт в области управления правоотношений, связанных с государственными закупками должен был рационально использован на благо современного общества в Российской Федерации.
1.2 Понятие государственных закупок для государственных и муниципальных нужд
Основной задачей национальной системы государственных закупок является обеспечение приобретения работ, услуг и товаров для государственных и муниципальных нужд. При этом должны наиболее экономно и эффективно расходоваться государственные средства.
В научной литературе понятию государственных закупок уделено достаточно большое внимание.
Например, по мнению А. А. Демина, понятие «государственные закупки» можно рассматривать в двух значениях. Автор указывает, что в практической деятельности рассматриваемый термин применяется исключительно для характеристики взаимодействия государственного заказчика с подрядчиками и поставщиками. Одновременно, понятие государственных закупок в экономической теории очень схоже с его юридическим толкованием и определяется как «часть произведенных в стране или за рубежом товаров и услуг, закупаемых правительством, государственными органами за счет средств государственного бюджета» Демин А. Государственные контракты (публично*правовой аспект) //Хозяйство и право. 1997. — № 8.
Полагаем, что государственные и муниципальные закупки необходимо рассматривать как инструмент, посредством которого реализуется государственный и муниципальный заказ, поскольку сформированный государственный заказ может быть реализован только при помощи закупок.
Поэтому, по нашему мнению нельзя отождествлять понятия «государственные закупки» и «государственный заказ». Первое из указанных понятий не может являться более узким по отношению ко второму. Между тем, возможно включить государственные закупки в государственный заказ, поскольку государственный заказ может существовать без закупок в случае, если он оформлен, но не реализован, а закупки без заказа существовать не могут.
Как отмечает К. В. Кузнецов, термин «государственные закупки» по-своему понимается в разных странах. В большинстве стран под государственными закупками понимают закупки, совершаемые за счет государственного бюджета, необходимые для обеспечения работы органов государственной власти. При этом из данного понятия исключены закупки, которые осуществляются с целью дальнейшей перепродажи товаров, работ или услуг Кузнецов В. И. Правовое регулирование института государственного заказа: дис. … канд. юрид. наук. — М., 2005. — 226 с.
Интересно мнение А. Е. Зуева, который указывает, что понятие «заказ» необходимо относить к процессу формирования, понятие «закупка» — к процессу размещения, а понятие поставки относить к процессу исполнения государственного заказа.
Мы согласны с мнением данного автора относительно понятия «закупка», поскольку оно непосредственно относится к процессу размещения государственного заказа, который размещается согласно установленному законодательством порядку, названному государственной закупкой.
Полагаем, что определение «государственная закупка» очень схоже с определением «государственный заказ» с юридической точки зрения. Первое употребляется в научной литературе при обозначении процесса размещения государственного заказа.
Аналогичного мнения придерживается В. Е. Белов, который указывает, что процесс закупки товаров и услуг для нужд государства, в первую очередь, сравнивается с размещением заказов на поставки, поэтому способы размещения государственного заказа зачастую именуют способами закупок Белов В. Е. Поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд: правовое регулирование. — М., 2011.
Схожесть терминов «государственный заказ» и «государственная Определение рассматриваемого понятия так же содержится в действующих международных и российских нормативно-правовых актах.
Так, в статье 2 Типового закона ЮНСИТРАЛ «О закупках товаров (работ) и услуг» «Типовой закон ЮНСИТРАЛ о закупках товаров (работ) и услуг» (Принят в г. Нью-Йорке 31.05.1994 — 17.06.1994 на 27-ой сессии ЮНСИТРАЛ)// Генеральная Ассамблея. Официальные отчеты. Сорок девятая сессия. Дополнение N 17 (A/49/17).- Нью-Йорк: Организация Объединенных Наций, 1994. С. 60 — 102. дано определение закупкам. Таковыми в данном законе назван процесс приобретения товаров, работ или услуг любыми способами.
Согласно Федеральному закону от 2.12.1994 г. № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» Федеральный закон от 02.12.1994 N 53-ФЗ (ред. от 19.07.2011) «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» //" Собрание законодательства РФ", 05.12.1994, N 32, ст. 3303. государственной закупкой является форма организованного приобретения государством продовольствия, продукции, сырья у производителей товаров для дальнейшей переработки либо реализации потребителям на выгодных договорных условиях.
О.А. Скутельник считает государственные закупки последним этапом процесса реализации государственного заказа на приобретение товаров, работ и услуг для государственных нужд. Скутельник О. А. Государственные закупки в системе обеспечения национальной размещения заказов на поставки товаров для государственных нужд. URL: http://portal.rea.ru/portal/departments.ns…
Термин «закупка» применяется в статье 69.1 Бюджетного кодекса России. Указанная норма под закупками понимает «Бюджетные ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг», статье 73 БК РФ «Реестры закупок», в статье 301 БК РФ «Осуществление государственных и муниципальных закупок с нарушением установленного порядка» Бюджетного кодекса, однако полностью отсутствует в ст. 6 «Понятие и термины, применяемые в настоящем Кодексе».
По мнению Л. П. Куракова и В. Л. Куракова к государственным закупкам необходимо относить расходы федерального бюджета, бюджетов республик и местных бюджетов, которые осуществляются уполномоченными государственными органами, на продукцию предприятий, на прямые покупки необходимых ресурсов, покупку рабочей силы государством, без включения трансфертных платежей. Кураков Л. П., Кураков В. Л. Большой словарь экономических и юридических терминов. — М.: Вуз и школа, 2001. — С. 138.
А.Б. Барихин закупками называет приобретение товаров и услуг внутри страны или за рубежом в большом количестве, крупными партиями. Закупки, которые проводят государственные органы он называет государственными закупками. Барихин А. Б. Большой юридический энциклопедический словарь. 2-е издание, перераб. и доп. -М.: Книжный мир, 2008. -С. 208.
По мнению А. В. Пикулик в процесс закупки товаров так же входит выполнение работ и оказание услуг за счет государственного бюджета для обеспечения нужд государства. Пикулик А. В. Управление государственными закупками: Монография. -М.: Издательский дом «Финансовый контроль», 2006. -С. 23.
По мнению Н. В. Нестеровича и В. И. Смирнова закупка — это приобретение заказчиком товаров, работ и услуг за средства, выделяемые из государственного бюджета и иных источников. Нестерович Н. В., Смирнов В. И. Конкурсные торги на закупку продукции для государственных нужд / Под ред. А. Г. Свинаренко. -М.: ИНФРА-М, 2000. -С. 124.
А. А. Демин рассматривает понятие государственной теории с точки зрения макроэкономики. Автор указывает, что закупкой является целенаправленная деятельность, осуществляемая регулярно и направленная на приобретение товаров, работ и услуг на большие суммы в больших объемах для инвестиционных целей или для удовлетворения государственных нужд либо нужд подведомственной организации. Демин А. А. Государственный заказ как фактор развития государственного сектора трансформационной экономики: теоретико-экономические аспекты: Дисс. … канд. экон. наук. Челябинск, 2007. -С. 63, 65.
Некоторые исследователи Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. 5-е изд., перераб. и доп. -М.: ИНФРА-М, 2007. -С. 123. считают, что государственными закупками является часть произведенных за рубежом или в России товаров и услуг, которые закупает Правительство, государственные органы за счет средств, выделяемых из государственного бюджета для обеспечения собственных нужд, а так же для целей резервирования и обеспечения потребления населением. Эффективное управление корпоративными закупками. Опыт РАО «ЕЭС России» / Под общ. ред. Г. А. Сухадольского. -М.: Вершина, 2007. С. 359.
Г. И. Мартыненко, рассматривая содержание Генерального соглашения по тарифам и торговле, указывает, что: «Подп. „а“ п. 8 ст. III данного документа определяет государственные закупки как закупки, проводимые государственными агентствами для нужд государства той продукции, которая не предназначается для перепродажи в целях извлечения прибыли либо использовании ее в производстве тех товаров, которые будут в последствии реализованы в коммерческих целях». Мартыненко Г. И. Размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, антимонопольный контроль // Право и экономика. — 2006. -№ 10.
И.И. Смотрицкая и О. А. Скутельник, В. В. Ильюхин объединяют понятия государственного заказа и государственных закупок. Указанные авторы считают, что государственные закупки — это конечный этап процесса реализации государственного заказа, то есть непосредственно процесс приобретения для нужд государства определенных товаров, работ или услуг. Скутельник О. А. Государственные закупки в системе обеспечения национальной безопасности: понятие и принципы. Доклад по проблемам правового регулирования размещения заказов на поставки товаров для государственных нужд // www.rea.ru — официальный сайт РЭА им. Г. В. Плеханова; Ильюхин В. В. Государственный заказ как форма развития и поддержки малых предприятий сферы услуг: Дисс. … канд. экон. наук. -М.: 2006. — С. 25, 26.
Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», который вступает в силу с 1.01.2014 г., содержит определение закупки для государственных и муниципальных нужд. Так, согласно ч. 3 ст. 3 указанного Закона «закупка товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд — совокупность действий, осуществляемых в установленном настоящим Федеральным законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд. Закупка начинается с определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершается исполнением обязательств сторонами контракта». Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» //" Собрание законодательства РФ", 08.04.2013, N 14, ст. 1652
Таким образом, государственной закупкой необходимо называть процесс приобретения государством в лице уполномоченных органов для обеспечения государственных и муниципальных нужд товаров, работ и услуг любыми способами. При этом важным является факт использования приобретенных благ только для обеспечения потребностей государства, а не в коммерческих целях.
1.3 Структура нормативно-правового регулирования поставки для государственных и муниципальных нужд
Закон № 44-ФЗ от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» регулирует следующие аспекты отношений в сфере государственных закупок:
— планирование закупок для государственных и муниципальных нужд;
— выбор поставщика, подрядчика или исполнителя заказа;
— вопросы заключения гражданско-правовых договоров, или контрактов, предметом которых могут являться только поставки товаров, оказание услуг и выполнение работ определенными лицами;
— особенности исполнения заключенных контрактов;
— вопросы осуществления мониторинга и аудита в сфере государственного заказа;
— вопросы осуществления контроля за исполнением законодательства России в сфере государственных закупок.
Под размещением заказа согласно ст. 5 Закона N 94-ФЗ понимались осуществляемые в порядке, предусмотренном этим Законом, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов, а также гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений (контрактов). Новый закон под процессом «определения контрагентов» понимает «совокупность действий, которые осуществляются заказчиками в порядке, установленном этим Законом, начиная с размещения извещения об осуществлении закупки товара, работы, услуги, либо в установленных этим законом случаях с направления приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершаются заключением контракта».
Как видим, изменилась только терминология. Элемент правового регулирования данных законов остался прежним. Но, можно утверждать, что изменения в терминологии законодательства необходимы для однозначного толкования и утверждения сферы действия нового закона. Примером можно привести неприменение ВАС РФ ч. 8 ст. 9 Закона N 94-ФЗ и указание на то, что «согласно части 1 статьи 1 Закона N 94-ФЗ, он регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, а не вопросы исполнения и расторжения государственных и муниципальных контрактов на выполнение подрядных работ для государственных нужд». Постановление Президиума ВАС РФ от 25.10.2011 N 9382/11 по делу N А56−43 217/2010 //" Вестник ВАС РФ", 2012, N 2.
Как видим, предмет правового регулирования Закона № 94-ФЗ является частью предмета регулирования нового Закона № 44-ФЗ.
В новом законе так же вводится понятие закупки. Она понимается как совокупность действий, осуществляемых в установленном Законом N 44-ФЗ порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд. В понятие закупки, таким образом, включен весь процесс реализации государственного заказа, начиная с определения контрагента и заканчивая исполнением обязательств по заключенным контрактам.
В п. 1 ст. 3 Закона № 44-ФЗ содержится определение контрактной системы, под которой понимается совокупность участников контрактной системы и осуществляемых ими действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд.
В рассмотренных нормах наблюдается некоторая иерархия. Так, размещение заказов является частью закупки, а закупка — есть часть контрактной системы. При этом весь этот процесс должен реализовывать цели государственных закупок, которые определены в статье 13 Закона № 44-ФЗ. Их определения фактически совпадают с данными в ст. 3 Закона N 94-ФЗ определениями государственных и муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений.
Таким образом, законодательство России о размещении государственных закупок прошло довольно длительный путь развития. При этом его этапы можно характеризовать как с положительно, так и отрицательной стороны. По нашему мнению, упадочным периодом в развития законодательства о государственных закупках стал период 1980;1990 гг. когда в России применялась административно-командная система регулирования экономики, которая сводила на нет возможности проведения конкурсов среди поставщиков при размещении государственных заказов. Тем самым, институт государственных закупок того времени нельзя назвать публичным, поскольку планирование осуществлялось центральными органами власти и установленные нормы являлись обязательными к выполнению предприятиями страны. Мы придерживаемся мнения, что принятый в 2005 году ФЗ № 94 является первым специальным нормативно-правовым актом России в сфере регулирования размещения государственных закупок.
Принятие закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» стало важнейшим шагом на пути становления системы государственных закупок. Впервые был полноценно закреплен комплексный и ориентированный на результат подход к публичным закупкам. Однако принятие закона № 44-ФЗ не может рассматриваться как завершение процесса реформирования данной сферы.
ГЛАВА 2. СПОСОБЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ПОСТАВЩИКА ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД
2.1 Определение поставщика путем проведения торгов
С принятием ФЗ № 44 количество способов размещения заказа заметно увеличилось.
Открытый конкурс:
срок подачи заявок — 20 дней до даты вскрытия конвертов;
внесение изменений — не менее чем 5 дней до даты окончания срока подачи заявок;
рассмотрение и оценка заявок — не более 20 дней с даты вскрытия конвертов;
заключение
контракта — не ранее 10 не позднее 20 дней с даты размещения на сайте протокола рассмотрения и оценки заявок. Корпоративные закупки — 2013: практика применения Федерального закона № 223-ФЗ. Сборник докладов. — М.: ИД «Юриспруденция», 2013. — с. 98.
При проведении открытого конкурса после этапа опубликования извещения о проведении такого способа размещения заказа на официальном сайте для размещения информации, заказчик не вправе отменить проведение конкурса, а лишь внести в извещение корректировки.
Необходимо отметить, что, согласно ч. 2 ст. 37 ФЗ № 44, при проведении конкурса или аукциона в случае, когда «начальная (максимальная) цена контракта составляет пятнадцать миллионов рублей и менее и участником закупки, с которым заключается контракт, предложена цена контракта, которая на двадцать пять и более процентов ниже начальной (максимальной) цены контракта, контракт заключается только после предоставления таким участником обеспечения исполнения контракта в размере, превышающем в полтора раза размер обеспечения исполнения контракта, указанный в документации о проведении конкурса или аукциона, но не менее чем в размере аванса, или информации, подтверждающей добросовестность такого участника на дату подачи заявки». Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» //" Собрание законодательства РФ", 08.04.2013, N 14, ст. 1652
Процедура проведения открытого аукциона в электронной форме масштабных изменений не претерпела. Стоит отметить, что в целях борьбы с демпингом заказчик должен будет предоставлять при заключении контракта дополнительную информацию в случае снижения начальной (максимальной) цены контракта на 25 процентов и более.
Если по окончании срока подачи заявок на участие в конкурсе не подано ни одной заявки, а также если по результатам рассмотрения заявок отклонены все заявки, заказчик вносит изменения в план-график (при необходимости также в план закупок) и осуществляет проведение повторного конкурса. Голованов к.п. Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» — основные преимущества. — URL: http://www.samoupravlenie.ru/55−04.php
Извещение о проведении повторного конкурса размещается в единой информационной системе не менее чем за 10 дней до даты вскрытия конвертов с заявками на участие в этом конкурсе. При этом объект закупки, количество товара, объем работы или услуги, требования, предъявляемые к участникам закупки, объекту закупки, условия контракта, содержащиеся в конкурсной документации и проекте контракта, должны соответствовать требованиям и условиям, которые содержались в конкурсной документации конкурса, признанного несостоявшимся, за исключением срока исполнения контракта, который должен быть продлен на срок не менее чем срок, необходимый для проведения повторного конкурса, и начальной (максимальной) цены контракта, которая может быть увеличена не более чем на 10% начальной (максимальной) цены контракта, предусмотренной конкурсной документацией конкурса, признанного несостоявшимся.
В случае, если повторный конкурс признан несостоявшимся в связи с отсутствием заявок, заказчик вносит изменения в план-график (при необходимости также в план закупок) и осуществляет данную закупку путем проведения запроса предложений (при этом объект закупки не может быть изменен) или иным образом в соответствии с Федеральным законом № 44-ФЗ. Иванова В. О. Государственные закупки как инструмент «принуждения к инновациям» промышленного сектора экономики // Российское предпринимательство. — 2013. — № 15 (237). — c. 77−84.
Конкурс с ограниченным участием проводится в случае, если поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны осуществить только контрагенты, имеющие необходимый уровень квалификации.
Перечень случаев и (или) порядок отнесения товаров, работ и услуг к товарам, работам и услугам высокосложного, инновационного или специализированного характера устанавливаются Правительством Российской Федерации. Ковалева Е. А. Механизмы функционирования института государственных закупок// Вестник Челябинского государственного университета.- 2010. -№ 28 (209). -С. 46−51.
Согласно ч. 1 ст. 56 ФЗ № 44, «под конкурсом с ограниченным участием понимается конкурс, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого конкурса и конкурсной документации, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования и победитель такого конкурса определяется из числа участников закупки, прошедших предквалификационный отбор"Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 28.12.2013) „О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд“ //» Собрание законодательства РФ", 08.04.2013, N 14, ст. 1652.
Данный способ размещения заказа проводится в случае, когда
1. «поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны осуществить только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации»; Настольная книга госзаказчика / А. А. Храмкин, О. М. Воробьева, В. В. Кошелева [и др.]; под ред. А. А. Храмкина. — 9-е издание, дополненное. — М.: ИД «Юриспруденция», 2013. — с. 110
2. выполняются работы по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, реставрации музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав Музейного фонда Российской Федерации, документов Архивного фонда Российской Федерации, особо ценных и редких документов, входящих в состав библиотечных фондов, выполнения работ, оказания услуг, связанных с необходимостью допуска подрядчиков, исполнителей к учетным базам данных музеев, архивов, библиотек, к хранилищам (депозитариям) музея, к системам обеспечения безопасности музейных предметов и музейных коллекций, архивных документов, библиотечного фонда. Перечень таких случаев, а также товаров, работ и услуг, устанавливаются Правительством Российской Федерации"Корпоративные закупки — 2013: практика применения Федерального закона № 223-ФЗ. Сборник докладов. — М.: ИД «Юриспруденция», 2013. — с. 122.
При проведении конкурса с ограниченным участием к участникам конкурса Правительство Российской Федерации может устанавливать дополнительные требования, например наличие необходимого оборудования и квалифицированных сотрудников. Стоит отметить, что дополнительные требования, представленные участниками размещения заказа не могут быть критерием оценки.
Особенностью такого типа конкурса является еще и то, что имеется этап отбора участников на соответствие дополнительным требованиям, именуемый предквалификационным отбором. Матевосян С. С. Принцип эффективности при осуществлении закупок товаров (работ, услуг) для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Финансовое право. -2013. N 8. С. 8 — 11.
Двухэтапный конкурс, подразумевающий предквалификационный отбор, проводимый среди неограниченного круга лиц, заказчик вправе провести при одновременном соблюдении следующих условий:
1) конкурс проводится для заключения контракта на проведение научных исследований, проектных работ (в том числе архитектурно строительного проектирования), экспериментов, изысканий, на поставку инновационной и высокотехнологичной продукции, энергосервисного контракта, а также в целях создания произведения литературы или искусства, исполнения (как результата интеллектуальной деятельности);
2) для уточнения характеристик объекта закупки необходимо провести его обсуждение с участниками закупки. Настольная книга госзаказчика / А. А. Храмкин, О. М. Воробьева, В. В. Кошелева [и др.]; под ред. А. А. Храмкина. — 9-е издание, дополненное. — М.: ИД «Юриспруденция», 2013. — с. 112.
Основным отличием данного типа конкурса от других является возможность заказчика менять объект или критерии оценки заявок.
Данный тип конкурса в соответствии с ч. 2 ст. 57 ФЗ № 44 проводится «для заключения контракта на проведение научных исследований, проектных работ (в том числе архитектурно-строительного проектирования), экспериментов, изысканий, на поставку инновационной и высокотехнологичной продукции, энергосервисного контракта, а также в целях создания произведения литературы или искусства, исполнения (как результата интеллектуальной деятельности)» Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» //" Собрание законодательства РФ", 08.04.2013, N 14, ст. 1652, а также в случае, если заказчику необходимо уточнить те или иные характеристики товаров, услуг или работ.