Правовые вопросы разграничения полномочий между уровнями власти

Введение

Вопрос об организации исполнительной власти в Российской Федерации, основополагающими принципами построения которой являются единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ (ч.3 ст. 5 Конституции РФ) является принципиальным. Конституция РФ, устанавливая предметы ведения Российской Федерации (ст. 71), совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 72), порядок формирования предметов ведения субъектов РФ (ст. 73), основные направления деятельности органов местного самоуправления (ст. 132), заложила не только фундамент разделения государственных дел в Российском государстве, но и обеспечила основы разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и исполнительными органами местного самоуправления.

Исполнительная власть, как это следует из сопоставления ч. 3 ст. 5 и ст. 10, ст. 12, ст. 132 Конституции РФ, является составной частью единой системы государственной власти, проходящей сквозь уровни государственного (федерального и субъектов РФ) и муниципального управления. Наличие в Российской Федерации трехуровневой системы публичного управления предполагает не разделение исполнительной власти как таковой, а лишь разграничение полномочий между органами исполнительной власти по ее реализации. Поэтому, с одной стороны, требуется определить объем властного воздействия органов исполнительной власти на общественные отношения в рамках конституционно установленных предметов ведения, с другой стороны, через единство исполнительной власти стремиться к обеспечению единства государственной власти в Российской Федерации.

Конституционные положения о разграничении предметов ведения и полномочий являются исходным материалом для дальнейшей нормотворческой работы по установлению компетенционного пространства органов исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и исполнительных органов местного самоуправления. Однако действующим законодательством единый подход к разграничению полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и исполнительными органами местного самоуправления в конституционно установленных предметах ведения не выдерживается.

Во-первых, не вполне учитывается сама сущность исполнительной власти, выражаемая в ее целях, задачах, функциях, формах и методах их осуществления.

Во-вторых, отсутствует единый подход к употреблению понятий «предмет ведения», «компетенция», «полномочия», а в некоторых случаях происходит смешение данных понятий. В-третьих, Конституция РФ оставляет открытыми вопросы: а) о границах государственной власти субъектов РФ вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, в пределах которых органы исполнительной власти субъектов РФ обладают всей полнотой исполнительно-распорядительной деятельности; б) что следует понимать под совместным ведением Российской Федерации и субъектов РФ, в рамках которых должны формироваться полномочия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. В-четвертых, Конституция РФ не разграничивает компетенцию законодательных и исполнительных органов в установленных предметах ведения.

Наиболее существенной проблемой является разграничение полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ в предметах совместного ведения.

1. Основные положения разграничения полномочий Сегодня происходит усиление роли исполнительной власти «в укреплении отношений доверия и взаимопонимания между государством и гражданами, между государственными органами исполнительной власти и гражданами и всеми общественными структурами» Лапина М. А. Административная реформа: анализ первых итогов и проблем, стоящих перед субъектами исполнительной власти // Право и политика. 2005. № 10. С. 4.

Для обоснования необходимости учета сущности исполнительной власти в процессе разграничения полномочий исследуются функции исполнительной власти, формы и методы их осуществления. На основе проведенного анализа делается вывод, что исполнительная власть по своей сути обладает особым набором объектов управленческого воздействия и свойств, которые не позволяют их использовать в равной степени всеми субъектами исполнительной вертикали. На основе анализа законодательных актов, регулирующих функциональное пространство органов исполнительной власти, сфера деятельности исполнительной власти условно подразделяется на три группы. Последовательно рассматривается каждая группа общественных отношений, составляющих сферу деятельности исполнительной власти. Показывается, каким образом, исходя из свойств исполнительной власти, необходимо осуществлять разделение предмета труда и методов труда между органами исполнительной Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления.

Политический аспект разграничения полномочий обусловлен, по мнению автора, наличием в системе исполнительной власти федерального и регионального компонентов, самостоятельности местного самоуправления как уровня публичной власти, что создает благоприятные основы для столкновения федеральных, региональных и муниципальных интересов при попытке концентрации органами исполнительной власти того или иного уровня публичного управления как можно большего объема полномочий.

Можно рассмотреть группы проблем, создающие предпосылки политических конфликтов в системе исполнительной власти:

1. Проблемы отношений органов исполнительной власти Российской Федерации с органами исполнительной власти субъектов РФ, связанные с разграничением полномочий и установлением сотрудничества.

2. Проблемы отношений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, обусловленные распределением финансовых ресурсов.

3. Проблемы отношений государственных органов исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления, обусловленные положениями ст. 12 Конституции РФ, регламентирующими местное самоуправление как обособленный от государственного управления самостоятельный уровень публичной власти.

4. Конфликты в сфере разграничения полномочий, связанные с этническим фактором.

Рассмотрев содержание данных групп проблем в сфере исполнительной власти, автор приходит к выводу, что в политическом аспекте конфликтный подход к разграничению предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органами местного самоуправления требует проведения мониторинга конфликтных ситуаций в сфере разграничения предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти, разработки модельных конфликтных ситуаций в этой сфере и алгоритма их разрешения. Это позволит управлять конфликтами в сфере разграничения полномочий, оперативно реагировать на их проявления и принимать адекватные форме конфликта меры.

Конституционный аспект, по мнению автора, связан с конституционным закреплением различных форм разграничения предметов ведения и полномочий. Отмечается, что система конституционных принципов, отражающая с достаточной полнотой основы разграничения предметов ведения и полномочий в федеративном государстве, «концептуально не выдержана» Умнова И. А. Федерализм и конституционное правосудие в России / РАН ИНИОН. Центр социальных науч.- информ. исслед. М., 1999. С. 5. На основе рассмотрения конституционных аспектов разграничения полномочий делается вывод, что в силу содержания в Основном Законе страны лишь общих положений о порядке разграничения полномочий, сложившаяся практика разграничения полномочий имеет явные расхождения.

Административный аспект разграничения полномочий рассматривается исходя из принципов государственного управления: централизации и децентрализации, отраслевого и межотраслевого управления и др. Основываясь на принципах федерализма, закрепленных в ч.3 ст. 5 Конституции РФ, практике деятельности органов исполнительной власти, приводится и обосновывается схема распределения сфер управленческого воздействия и полномочий органов исполнительной власти между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления.

На основе анализа имеющихся в юридической литературе точек зрения на соотношение государственной власти и местного самоуправления делается вывод о нерешенности в науке проблем относительно природы местного самоуправления. Показывается, каким образом решение вопроса о природе местного самоуправления отражается на процессе разграничения полномочий между государственными органами исполнительной власти и исполнительными органами местного самоуправления.

Опираясь на законодательный подход к регулированию статуса местного самоуправления, выраженный в нормах Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 3 декабря 2008 г.), формулируется вывод об усилении роли государства в организации местного самоуправления. На основе анализа Федеральных законов, закрепляющих полномочия органов местного самоуправления в различных отраслях государственного управления, вопросов местного значения, установленных в ст. 14−16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», обосновывается, что позиция государства направлена не на обособление местного самоуправления от решения государственных задач, а на сближение государства и местного самоуправления.

2. Теоретико-методологические основы разграничения полномочий Эволюция компетенции органов исполнительной власти рассмотрена в аспекте деятельности органов управления в исполнительной сфере. Проанализированы лишь те моменты исторического развития, которые наиболее ярко отражают предмет исследования.

Изучение компетенционной составляющей органов исполнительной власти от древних русских княжеств до принятия Конституции РФ 1993 г. позволило обосновать следующие положения:

1) на каждой стадии общественного развития соотношение централизации и децентрализации меняется в зависимости от совокупности внутренних и внешних факторов, но не исчезает бесследно, а органично эволюционизирует в практике;

2) основным вопросом любого исторического периода независимо от внутренних и внешних противоречий является вопрос разумного распределения государственных дел;

3) усложнение общественных отношений, вызванное ростом экономического потенциала, сменой политических установок, повышением инициативы различных институтов гражданского общества, требует переосмысления соотношения централизации децентрализации;

4) распределение предметов ведения в масштабах государства требует определения принципов построения управленческой структуры: территориального, производственного, производственно-территориального и т. д.;

5) по мере развития общественных отношений в соответствующих отраслях и сферах жизнедеятельности происходит изменение количественного и содержательного состава предметов ведения соответствующего территориального уровня и полномочий органов государственного управления.

На основе изучения юридической литературы систематизированы имеющиеся на сегодняшний день в юридической науке познания о компетенции. Опираясь на анализ действующего федерального законодательства, законодательства субъектов РФ автор констатирует отсутствие единообразного законодательного подхода к употреблению указанных понятий.

Отмечается, что отсутствие единого научного понимания и законодательного употребления терминологии связано с непоследовательностью методологического подхода к формированию понятийного аппарата.

Для обоснования авторского подхода к формированию понятийного аппарата, последовательно разрешаются вопросы о применимости понятий «предметы ведения», «компетенция» к территориальным образованиям или о их рассмотрении как части правового статуса органа власти, о содержании понятия «предметы ведения», являются ли они составной частью компетенции.

На основе анализа Конституции РФ, отраслевого законодательства, доказывается, что предметы ведения в компетенцию не включаются. Указывается, что предметы ведения характеризуют статус Российской Федерации и субъектов РФ. Под предметами ведения Российской Федерации, субъектов РФ, по мнению автора, следует понимать конституционно установленные вопросы Российской Федерации, субъектов РФ, вопросы совместного ведения РФ и ее субъектов в соответствующих сферах общественной жизни. Под предметами ведения муниципального образования следует понимать вопросы местного значения, установленные для данного вида муниципального образования Федеральным законом.

Подробно обосновывается, что если предметы ведения указывают на конкретный вопрос сферы жизнедеятельности, то объем деятельности органов государства и местного самоуправления в пределах предмета ведения соответственно Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления будет характеризоваться понятием «компетенция».

Рассмотрев взаимосвязь целей, задач органов исполнительной власти, осуществляемых ими функций, возложенных прав и обязанностей, форм и методов деятельности, автор приходит к выводу, что компетенция органа исполнительной власти — это полномочия органа по осуществлению возложенных на него функций для достижения стоящих перед ним задач и целей в установленных организационных и правовых формах с применением определенных методов воздействия на участников правовых отношений.

Сложное переплетение между собой сфер общественной жизни требует присутствие логики в организации управления и построения системы исполнительной власти. Наличие федерального и регионального интересов в данных сферах указывает на необходимость постоянной гармонизации процессов, связанных с распределением государственных дел по уровням публичной власти. В качестве инструмента выражения разноуровневых государственных интересов выступает система официальных публичных институтов.

Стремление к сосредоточению как можно большего объема полномочий у органов по принятию государственных решений в отведенном предмете ведения побуждает, как считает автор, к поиску разумного соотношения федерального и регионального присутствия в конкретной сфере жизнедеятельности. На основе изучения интересов Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления в различных сферах общественной жизни формулируются исходные посылки для соотношения федерального, регионального и муниципального интересов в процессе установления предметов ведения и разграничения полномочий.

Отмечается отсутствие разработанности в науке и в нормотворческой практике понятия «совместное ведение». Опираясь на авторский подход к разработке понятий «установление предметов ведения» и «разграничение полномочий», положения Конституции о предметах ведения, делается попытка сформулировать понятие «совместное ведение» в сфере исполнительной власти в функциональном и правовом отношении.

В функциональном отношении под совместным ведением Российской Федерации и субъектов РФ в сфере исполнительной власти следует понимать установление вопросов Российской Федерации и субъектов РФ в конкретных областях жизнедеятельности, в пределах которых органы исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ осуществляют полномочия в объеме, определяемом федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ним законами и иными нормативными актами субъектов РФ, а также соглашениями о передаче полномочий.

В правовом отношении под совместным ведением Российской Федерации и субъектов РФ в сфере исполнительной власти следует понимать совокупность конституционно-правовых и административно-правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения по установлению общих для Российской Федерации и субъектов РФ вопросов жизнедеятельности и разграничению полномочий между органами исполнительной власти РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ по решению данных вопросов.

Отмечается, что институт совместного ведения определяет, каким образом происходит установление общих для Российской Федерации предметов ведения и каким образом происходит разграничение полномочий по решению данных вопросов между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ.

На основе рассмотрения федерального законодательства, законодательства субъектов РФ, принятого в рамках ст. 72 Конституции РФ, анализируется понятие «разграничение полномочий». Обосновывается необходимость рассмотрения разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ как процесс определения объема самостоятельности органа исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ по решению задач и осуществлению функций в установленном предмете ведения.

3. Теоретические проблемы установления предметов ведения и разграничения полномочий в системе исполнительной власти На основе изучения действующего федерального законодательства обосновывается, что правовым основанием формирования компетенции органа исполнительной власти служит конкретная правовая норма, закрепляющая предметное поле ведения исполнительной власти федерального, регионального или муниципального уровней. Основанием реализации компетенции органа служит норма права, закрепляющая полномочия и функции органа исполнительной власти в данном предмете ведения. Указывается, что в некоторых случаях для реализации компетенции органа исполнительной власти необходимы определенные условия, то есть фактические обстоятельства, с наступлением которых орган исполнительной власти обязан осуществить возложенные на него полномочия и функции. В качестве условий реализации компетенции органа исполнительной власти, как считает автор, можно рассматривать наступление чрезвычайных обстоятельств, объявление военного положения, совершение правонарушения, получение информации о готовящемся правонарушении, возложение обязательств на орган исполнительной власти и др.

Значительное внимание уделяется сущности формирования компетенции органов исполнительной власти на различных уровнях публичного управления. Акцентируется внимание на следующих вопросах:

1) кто принимает решение о формировании компетенции органов исполнительной власти;

2) в каких актах закрепляется компетенция органов исполнительной власти.

Опираясь на законодательный материал, отмечается, что на каждом уровне публичного управления сложился свой порядок принятия решения о формировании компетенции органов исполнительной власти и своя система нормативных правовых актов, закрепляющих компетенцию органов исполнительной власти.

Обосновывается, что вопрос о формировании компетенции органов исполнительной власти невозможно рассматривать в отрыве от проблем общественного развития, оказывающих непосредственное влияние на формирование сущностных характеристик конкретных сфер государственного и муниципального управления. На этом аргументируется алгоритм формирования компетенции органов исполнительной власти.

4. Конституционный способ разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления Отмечается, что Конституция РФ не только признает принцип разграничения предметов ведения и полномочий в качестве основополагающего принципа федеративного устройства государства, но и непосредственно обеспечивает практическое решение вопроса о распределении предметов ведения в системе исполнительной власти.

На основании Конституции РФ классифицируются полномочия органов исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления, рассматривается схема формирования полномочий органов исполнительной власти на различных уровнях публичного управления, способы разграничения полномочий между органами исполнительной власти. Обосновывается конституционный порядок разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ на основе принципа федеративного устройства:

1) исходя из п. 5 ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ, закрепляющие полномочия органов исполнительной власти, не могут противоречить федеральным законам;

2) по вопросам собственного ведения субъекты РФ самостоятельно регулируют полномочия органов исполнительной власти (п. 6 ст. 76 Конституции РФ);

3) по предметам совместного ведения субъекты регулируют полномочия органов исполнительной власти в соответствии с федеральными законами.

На основе изучения федерального законодательства по предметам совместного ведения рассматриваются различные варианты разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ. Отмечается различная степень детализации полномочий в законодательстве. В одних нормативных актах дается развернутый перечень полномочий и федеральных, и региональных органов государственной власти. В других законодательных актах детализируются полномочия только федеральных органов государственной власти, а перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ ограничивается указанием на какое-либо одно или несколько действий (организует, осуществляет контроль и т. д.).

Обращается внимание, что характерной особенностью законодательства, разграничивающего полномочия по предметам совместного ведения, является и наличие отсылочных норм, создающих предпосылки необоснованного подзаконного регулирования. В нормативных актах, содержащих такие отсылочные нормы, форма правового акта, к которому норма отсылает, как правило, не устанавливается. Лишь в некоторых случаях, когда речь идет о регулировании полномочий федеральных органов, осуществляющих деятельность в конкретной сфере управления, встречается указание на форму нормативного акта.

Особенность современного законодательного подхода к разграничению объема дел органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ на основе конкретных нормативных актов, по мнению автора, состоит в следующем:

1) объем деятельности законодательных и исполнительных органов Законом не разграничивается;

2) в Законе разграничивается компетенция между федеральными органами и органами государственной власти субъекта РФ (без уточнения на разграничение компетенции между законодательными или исполнительными органами);

3) в Законе устанавливаются полномочия органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ;

4) устанавливаются полномочия только одного уровня власти (федерального или субъектов РФ);

5) разграничение полномочий в Законе не проводится.

Делается вывод, что анализ федерального законодательного материала не позволяет сформировать четкие представления о степени и глубине федерального регулирования по тем или иным вопросам совместного ведения.

На основе анализа заключенных, начиная с 1994 г., договоров и соглашений, выявлены и сформулированы следующие негативные черты договорного процесса:

1) в результате договорного процесса одни субъекты РФ необоснованно получали преимущества перед другими в финансовой, налоговой, бюджетной сферах (Республика Татарстан);

2) вопреки положениям ч. 3 ст. 11 Конституции РФ договоры заключались между Российской Федерацией и республиками в ее составе (Республика Татарстан, Республика Башкортостан);

3) исходя из географических, экономических, социальных и иных особенностей субъектов РФ, происходило перераспределение предметов ведения Федерации, предметов совместного ведения, вводились не предусмотренные ст. 72 Конституции РФ предметы совместного ведения.

Рассмотрев положения Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 25 ноября 2008 г.), автор приходит к выводу, что соглашения должны заключаться органами исполнительной власти субъекта РФ относительно тех полномочий, которые перечисляются в п. 2 ст. 26.3 закона, если субъект РФ в силу своих специфических особенностей не может выполнять возложенные данные полномочия. Соглашения должны также заключаться федеральными органами в отношении полномочий, вытекающих из участия органов исполнительной власти субъекта РФ в осуществлении полномочий федеральных органов исполнительной власти по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения в порядке п. 1 ст.26.3.1. Также отмечается, что соглашениями могут передаваться и полномочия субъекта РФ по предмету исключительного ведения субъекта РФ, если субъект РФ в силу своих особенностей не может обеспечить надлежащую реализацию прав граждан по данному вопросу ведения.

На основе изучения имеющихся в юридической литературе позиций ученых на соглашения как источник конституционного права, автор обосновывает позицию о необходимости рассмотрения соглашений как источника и административного права по следующим основаниям:

1. Областью действия административного права является государственное управление как вид государственной деятельности в узком (специальном) его значении.

2. Деятельность по управлению государством, обществом в рассматриваемом выше значении является областью приложения исполнительной власти.

3 Исполнительная власть как деятельность по управлению осуществляется через специально создаваемые органы, наделенные специфическими правами и обязанностями (полномочиями) по исполнению особых функций.

4 Соглашения призваны обеспечить согласованную работу федеральных и региональных звеньев государственных органов исполнительной власти путем распределения полномочий по вопросам ведения Российской Федерации и субъектов РФ, создающего необходимые предпосылки для слаженного функционирования подведомственных исполнительной власти сфер и отраслей государственного управления.

полномочия исполнительная власть

Заключение

Разграничение полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления должно исходить из сущности исполнительной власти, характеризуемой усилением ее роли в системе разделения властей, и установленных Конституцией РФ предметов ведения Российской Федерации, предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, законодательно определенных вопросов местного значения. Между Российской Федерацией, субъектами РФ и местным самоуправлением происходит не разделение исполнительной власти, а разграничение полномочий по ее осуществлению органами публичного управления.

Процесс разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления должен учитывать политические, конституционные и административные (управленческие) аспекты. Разграничение полномочий должно опираться на научно проработанную и законодательно выдержанную конструкцию понятий «компетенция», «предметы ведения», «полномочия», «установление предметов ведения», «разграничение полномочий», «совместное ведение». В действующем законодательстве прослеживается позитивная тенденция усиления государственной модели организации местного самоуправления в Российской Федерации, что создает предпосылки реализации принципа единства системы государственной власти, закрепленного в ч. 3 ст. 5 Конституции РФ, с учетом роли и значимости местного самоуправления в решении единых государственных задач. Компетенция органа исполнительной власти государственного или муниципального уровня формируется и реализуется при наличии правового основания. Правовым основанием формирования компетенции органа исполнительной власти служит конкретная правовая норма, закрепляющая предметное поле ведения исполнительной власти федерального, регионального или муниципального уровней. Основанием реализации компетенции органа служит норма права, закрепляющая полномочия и функции органа исполнительной власти в данном предмете ведения, а в некоторых случаях — условия, то есть фактические обстоятельства, с наступлением которых орган исполнительной власти обязан осуществить возложенные на него полномочия и функции.

1. Сухов М. Н. Разграничение предметов ведения и полномочий в системе исполнительной власти: монография / под ред. Н. М. Конина. Саратов: Издательский центр «Наука», 2007.

2. Попов Ю. М. Формирование компетенции органов исполнительной власти: монография / под ред. Н. М. Конина. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2008.

3. Волкова Л. П., Журик В. В., Колесников А. В., Конин Н. М., Радченков Б. Г. Муниципальное право: Учебно-методический комплекс / под ред. Н. М. Конина. М: НОРМА. 2006.

4. Колесников А. В.,. Максимова Н. А. и др. Муниципальное право России: Учебное пособие. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2008.

5. Блазков А. А. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 25 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации»: комментарий. Кол. авт. М: Волтерс Клувер. 2009.

6. Зуев А. Г. Соотношение государственной власти и местного самоуправления: основные проблемы теории и практики // Современное право. М., 2008. № 7.