Органы местного самоуправления: анализ

КУРСОВАЯ РАБОТА

НА ТЕМУ

" Органы местного самоуправления: анализ"

Крестьянская реформа 1861 г. открыла ряд буржуазных преобразований в России во второй половине Х1Х в правительством Александра 11 был взят курс на капиталистическое развитие страны.

Закономерным шагом на этом пути была реорганизация местного управления Земская реформа 1864 г. вводила самоуправление новообразованных земских учреждений в губерниях и уездах, которое строилось на основных принципах буржуазного общества: всесословность, выборности всех гласных (членов земского собрания), зависимость избирательного права от имущественного ценза, формальное равенство и сменяемость гласных, демократизм и открытость. Инициатором реформы выступила самодержавная власть, опираясь на поддержку влиятельной либерально-чиновничей группировки, интересы которой были завязаны на развитии капиталистического общества. При проведении реформы одной из главных целей правительства было переложить бремя содержания местного управления на население. Принцип самоуправления наиболее подходил для этого: по установившейся практике средства для существования аппарата управления выделяет тот, кто его назначил (или выбрал) этим объясняется и ограничение компетенции земств хозяйственными делами.

С самого начала земства претендовали на расширение круга своих полномочий и имели тенденцию к вторжению в область политики. Вызванная такими попытками ответная реакция власти выразилась в ряде ограничительных мер (например, установление административной и уголовной ответственности для руководителей земств за выход из рамок своей компетенции), а в конечном счете в Контрреформу 1890 г., целью которой было усиление административного контроля над земствами. В таком виде местное земское самоуправление просуществовало до весны 1917 г., когда Временное правительство начало реорганизацию системы власти.

В дореволюционной, советской и отчасти современной историографии положительная оценка существования и деятельности земств была вызвана общим взглядом на историю России второй половины Х1Х — начала ХХ вв. Как на период прогрессивного капиталистического развития страны. Каково же было реальное значение земского самоуправления? Отношение крестьянства, составлявшее основную массу населения, к земствам во многом определило их судьбу в дальнем, так как именно взаимоотношение с ним составляли одну из важнейших сторон деятельности земских учреждений. В этой связи необходимо отметить, что проведенная реформа отвергла выработанный веками опыт самоуправления крестьянских общин, охватывающего огромную часть населения даже в годы расцвета крепостничества: она переносила чуждые элементы западного общества на российскую почву. Крестьянскому менталитету противоречили основные принципы реформы, поэтому в деревне реформу встретили с настороженностью. Может быть, предполагая недовольство крестьянских масс, правительство и не решилось ввести низшую единицу земств — волостное земство.

Необходимо помнить, что Россия — это страна с такими природно-климатическими условиями, которые позволяют производить очень небольшой прибавочный продукт. Этот прибавочный продукт, произведенный всем обществом, всегда был (и будет) меньше нежели в других странах. Следовательно, государство располагало меньшими средствами для выполнения своих функций. Этим объясняется двойственность власти в России: сильная, централизованная власть на высшем уровне сочетается с началами самоуправления на низших ступенях. В таких условиях самоуправляющийся организм не может быть отделен от организма производящего. Земства же предполагали самоуправление буржуазного типа, когда управляющая структура оторвана от общества, «надстроена» над ним, а значит нуждается в дополнительных средствах для своей деятельности. Основная тяжесть земских сборов ложилась на крестьян, чье положение и так было тяжелым.

После Февральской революции Временное правительство провело в мае 1917 года новую Земскую реформу. Правительство, выражавшее интересы буржуазии, считало земства самой приемлемой формой организации власти. Процедура выборов стала более демократичной, также было введено волостное земство — низшее звено системы управления в стране. Однако последнее упраздняло крестьянское мирское самоуправление, что вызвало естественное противодействие сельского трудового населения. Огромные средства для организации работы учреждений волостных земств опять же ложилось на плечи крестьян. Это в условиях затяжного экономического кризиса, вызванного мировой войной.

Неприязненное отношение крестьян к земствам привело к саботированию выборов и препятствую их деятельности, которые приобрели широкий размах задолго до октября 1917 г. Закономерна и быстрая замена земств советами, где нетрудовые слои общества не имели представительства, а это было важным условием поддержки крестьянством Советской власти. Они приняли активное участие в ликвидации в первой половине 1918 г. Буржуазных земств, которые не обладали широкой социальной поддержкой. Победа советского строя была предрешена тем, что на местном уровне земское самоуправление в России не прижилось и не могло прижиться не смотря на все усилия правительства. Именно буржуазный характер и привел земства к гибели.

Данная тема достаточно актуальна и хорошо изучена в литературе. Основными источниками являются нормативные акты о местном самоуправлении рассматриваемого периода, то есть Х1Х века. Кроме того, эта тема освещена в учебных пособиях, например «Основы государства и права» под редакцией О. Г. Кутафина, а также в монографиях (Ясюнас В.А., Тихомиров Ю. А. и др.).

Таким образом, предметом исследования в данной работе является земское самоуправления в России в 1Х в.

Целью курсовой работы является анализ процесса самоуправления, выявление его значения для развития страны.

1. Общее понятие об органах местного самоуправления

Большинство терминов «самоуправление» (имеется в виду в социальных науках) и единого научного значения и разными авторами понимается различно. Русский юрист Свешников М. И. определил «самоуправление, как новую форму администрации, заключающуюся в свободном участии народа в заведывании делами, вверенными местным административным органом, т. е. свободное участие народа в местной администрации». ! Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М.: 1996.с.13.

Самоуправление как один из видов распределения властей определял А. Д. Градский: «Самоуправление есть результат разнообразных интересов, которые не могут быть удовлетворены деятельностью центрального правительства».

В Европейской хартии местного самоуправления «под местным самоуправлением понимаются право и эффективная способность местных органов власти регулировать и управлять в рамках закона и под собственную ответственность важной частью публичных дел в интересах своего населения.

Также самоуправление понималось как: самостоятельное осуществление социальными группами задач внутреннего государственного управления в пределах объективного права, где гарантией самостоятельности является создание руководящего центра выборным путем и автономность деятельности органов самоуправления (Евтихеев И.И.), форма осуществления государственных функций при помощи независимых — в той или иной мере — лиц и учреждений (Нольде Б.Е.); перенесение начал представительства и ответственности на местное управление (Б.Н. Чичерин). Ясюнас В. А. Местное самоуправление: Комментарии. Разъяснения.М.1997.с.37.

Анализируя выше приведенные точки зрения, можно сделать вывод, что понятие местного самоуправления тесным образом связано с политико-правовой природой этого явления.

Как отмечает В. И. Фадеев Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М., 1996.с.13. теоретические основы учения о местном самоуправлении разрабатываются в первой половине прошлого века. Значительный вклад в разработку местного самоуправления внесла германская юридическая школа в лице таких ее выдающихся ученых Х1Х века, как Гнейст, Штейн, Лобанд и др. Первоначально немецкие ученые, обосновывая природу и сущность местного самоуправления, выдвинуло теорию свободной общины, основные начала которой они заимствовали из французского и бельгийского права. Ее представители считали, что право общины на заведование своими делами является таким же естественным и неотчужденным, как права человека, что община является первичной по отношению к государству, поэтому последнее должно уважать свободу общинного управления.

Отсюда в понятие самоуправления включили следующие элементы: управление собственными делами общины; общины являются субъектами принадлежащих им прав; должностные лица общинного управления органы не государства, а общины. В рамках этой теории наряду с исполнительной, законодательной, судебной властью признавалась и местная власть.

На смену теории свободной общины приходит общественная теория самоуправления, которая так же как и прежняя теория исходила из противопоставления государства и общества, из признания свободы осуществления своих задач местными сообществами и союзами. Общественная теория выдвигала в качестве характерных признаков местного самоуправления негосударственный и преимущественно хозяйственный характер деятельности органов местного самоуправления Фадеев В. И. Муниципальное право России.М.:1994.с.17−21. Однако практика показывала, что органы самоуправления осуществляли функции, носящие не только частно-правовой, но и публичный характер, свойственные органам публичной власти, получил свои полномочия от государства. Кроме того, оказалось, что нельзя дать точного разграничения дел собственно общинных (местных) и дел государственных, поручения для исполнения органам. В России эта теория с ее разновидностями была наиболее популярна в 60-е годы Х1Х столетия.

Одновременно появилась государственная теория самоуправления, основные положения которой были сформулированы Л. Штейном, Р. Гнейстом и более подробно развиты в России Н. Лазаревым, Б. Безобразовым. Сторонники этой теории рассматривали местное самоуправление как часть государства. Сущность самоуправления сформулировал Н. И. Лазаревский. Согласно его взглядам, она должна определяться четырьмя пунктами: «самоуправление есть осуществление правительственных прав по поручению от государства; самоуправление есть деятельность. Состоящая в исполнении местных задач государственного управления; самоуправление есть исполнение задач государственного управления самим государством; органы самоуправления являются органами и представителями самого государства» Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М.1996.с.15.

Рассматривая различные теории нужно отметить, что любое государство для эффективного осуществления своих функций нуждается в местном самоуправлении, без чего нет надежного управления в целом. Это положение особенно очевидно в условиях современного социального пространства, когда мире произошли информационная и управленческая революции, раскрепостившие внутренние силы саморазвития сложных социальных систем.

Мы знаем, что полное самоуправление означает отсутствие подчинения организации в решении своих задач кому-либо (чему-либо) из вне, кроме закона. Ограниченное самоуправление может быть и при свободном выполнении определенных функций, и при решении своих задач. С этой точки зрения любой человек и любая организация осуществляют определенное самоуправление.

Заметим, что Б. И. Чичериным выделялись основные выгоды и преимущества местного самоуправления:

— Во-первых, местные нужды лучше всего знакомы и ближе всего местным жителям, участвующим в избрании местного самоуправления и непосредственно заинтересованным в успешной деятельности последних.

— Во-вторых, местное самоуправление развивает в гражданах самодеятельность, энергию, предприимчивость и ведет к высокому развитию общественных сил. Люди перестают ожидать всех благ от правительства, привыкая полагаться на самих себя.

— В-третьих, общественная жизнь при наличии местного самоуправления, равномернее распределяется по всему государству, не стягивается искусственно к центру, оставляя провинцию бессильной.

— В-четвертых, местное самоуправление связывает администрацию с народом… Наряду с частными интересами у гражданина появляются общественные. Принимая участие в управлении, гражданин готов содействовать ему всеми силами, как своему собственному делу.

— В-пятых, местное самоуправление дает гражданам ближайшее практическое знакомство с общественными делами.

— Наконец, в-шестых, местное самоуправление является подготовительной школой для государственных деятелей высшей категории.

В связи с вышеизложенным можно выделить несколько местного самоуправления:

— правовая оформленность, система местного самоуправления, компетенция, границы осуществления определенного законом. Но самоуправление, в отличие от государственной власти, власть подзаконная и действующая в пределах и на основании законов, принимаемых органами государственной власти.

— осуществление управления в интересах населения, для населения. Фактически речь идет о совпадении источника власти и носителя власти.

— решение местных дел, удовлетворение потребностей, которые преимущественно необходимы в повседневной жизни. Причем самоуправление возможно лишь тогда, когда строго определенная часть общественных дел, которыми оно занимается, или его предметом ведения.

— баланс государственных и местных интересов на уровне местного самоуправления обеспечивается законом. Наиболее действенные рычаги обеспечения этого равновесия представляются в виде закрепления нормативной компетенции местного самоуправления, разумном сочетании форм непосредственной и представительной демократии, а также особого порядка назначения и смешения главы исполнительной власти.

Под собственные предметы ведения самоуправления должно иметь собственные ресурсы в виде самостоятельного местного бюджета и муниципальной собственности.

1. Реальные возможности принимать участие в управлении делами общества.

2. Одна из целей местного самоуправления — развитие у граждан чувства принадлежности к одному сообществу. Поэтому следующий критерий — учет своей национальной, исторической и прочей специфики и особенностей. Речь идет о самостоятельности определения, например, организационно-правовых форм самоуправления.

3. Сознательное участие граждан в управлении. Имеется в виду такой аспект термина «сознательность», как готовность лично действовать в соответствии с интересами местного сообщества, подчинять при необходимости свои интересы с групповым интересом. Эта власть требует обязательного наличия представительства населения. Другими словами, она выборна по своей природе.

4. Необходимый уровень правосознания граждан. Наличие системы негосударственных институтов, принимающих участие в управлении делами общества.

5. Наличие способности к активной корректирующей деятельности. Каждый отдельный гражданин и все местное сообщество в целом должны не только понимать что такое ответственность, но и быть готовым и способным взять на себя в случае неадекватного использования власти теми, кому оно доверено.

6. Преобладание методов убеждения над методами принуждения.

7. Совпадение объекта и субъекта управления Тихомиров Ю. А. Управление делами общества. М.: 1984. с. 11. Для государственного же управления характерно несовпадения, а иногда и противопоставление субъекта и объекта управления являются не государственные органы или должностные лица, назначенные сверху, а выборные представители местных сообществ Коваленко А. И. Конституционное право РФ. М.:1988. с.176ю

8. Превращение местного сообщества из участников управления в его первичных субъектов. Как известно, под управлением понимается всякое целенаправленное воздействие управляющей системы на управляемую. Но если речь идет о самоуправлении, следовательно, налицо воздействие управляющей системы самой на себя. Таким образом, есть не две системы — управляющая и управляемая, а одна — самоуправляемая.

9.Местное самоуправление, несмотря на значительные отличия от других институтов самоуправления (самоуправление народа, постоянных и временных объединений граждан, принципа самоуправления в деятельности всех властных органов) тем не менее имеет с ними целый ряд общих черт. Поэтому можно говорить о местном самоуправлении как части демократической организации цивилизованного общества и как части единой структуры организации власти в стране.

2. История формирования и развития органов местного самоуправления в России до середины ХIХ века

местный самоуправление орган реформа Земская реформа Ивана IV, призванная уничтожить опустошавшую страну систему кормлений, предоставила широкие полномочия «земскими» и «губным» старостам, избираемым населением. В задачу земских и губных властей входило преимущественно выполнение поручений центрального правительства по управлению, прежде всего сбор налогов. Решение ими местных проблем считалось второстепенным делом. Однако несомненным прогрессивным элементом реформы было внедрение выборного начала во всех сферах управления.

XVII век объявил войну реформам XVI столетия, сведя на нет идею местной самостоятельности и выборных должностей. «Коронные» чиновники — воеводы вытеснили выборных людей XVI века и фактически сделались бесконтрольными начальниками областей и уездов.

В 1708 году Петром 1 было создано восемь губерний, а в конце царствования число их дошло до двенадцати. Все управление губернией находилось в руках коронных чиновников — местное общество не принимало в нем никакого участия. Таким образом, петровская губерния являлась не местной самоуправляющей единицей, а лишь частью административного механизма, главной функцией которого была организация армии и отыскание финансов на ее содержание. Для обеспечения эффективности и стабильности финансовых поступлений в казну в каждой губернии выбирался совет ландратов (ландратские коллегии были перенесены Петром из Отзейских провинций), которые вместе с губернатором обсуждали и решали также и губернские дела. То или другое решение принималось большинством голосов, причем должен был подчиняться этому большинству и губернатор.

На практике петровский указ о выборности ландратов остался реформой на бумаге, оставаясь выборными по закону, ландраты фактически превратились в собрания чиновников, назначенных губернатором и подчиненных ему.

С 1719 г. Петр предпринял новую реформу, которая привела к еще большей бюрократии страны и централизации административной системы. Ландратские коллегии были упразднены, а вместо них в центре введены центральные коллегии. Губернии разделены на провинции, провинции на дистрикты. Во главе провинций и дистриктов поставлены коронные чиновники, назначаемые из центра и подчиненные только центру. Таким образом Петром был осуществлен тип полицейского государства и перед бюрократией поставлены самые широкие задачи: не только правосудие и безопасность жителей, но и образование, благотворительность, медицина, поощрение торговли и промышленности — все это возлагалось на администрацию. Такая задача ввиду ее сложности и разнообразия оказалась не по плечу полицейско-приказной структуре управления. Попытки Петра регламентировать и упорядочить русскую жизнь, подчинив окраины крепкой центральной власти, потерпели крушение. Не будучи в состоянии дисциплинировать администрацию и справиться с многочисленными правонарушениями, допускаемыми чиновниками на каждом шагу. Петр обращается к местному самоуправлению, но и тут его реформы терпят неудачу. С 1714 года он учреждает выборную должность земского комиссара для сбора нового налога — подушной подати. Земской комиссар выбирался местным дворянским обществом сроком на 1 год и был ответственен перед своими избирателями и даже подлежал суду за упущения по службе. Но скоро и эта должность утратила свою независимость от коренной администрации и всецело подчинилась ее влиянию.

К Петру же восходят и первые попытки устройства на новый лад по западноевропейскому образцу городской жизни. В 1699 году им были изданы Указы об учреждении Бурмистерской Палаты в Москве и об открытии Земских изб в остальных городах, а в 1718—1724 гг. они были заменены магистратами. Эти меры имели своей целью устранение местных приказных властей от вмешательства в дела посадских общин. Как и земские избы, магистраты являются почти исключительно учреждениями судебными и административно-финансовыми. На них возлагалась обязанность наблюдения как за раскладкой государственных сборов и пошлин, так и за их сбором. Кроме того, на магистраты предполагалось возложить наблюдение за внутренним порядком и благоустройством в городе, однако, в действительности это осуществлено не было.

Что касается прав, предоставленных магистратам, то они были очень скромны. Главным из них было право раскладки податей и повинностей, осуществляемое через старост и старшин с согласия всех граждан. Но права самообложения и самостоятельного расходования собранных сумм магистраты не получили. Число членов магистрата зависело от того, к какому разряду принадлежал данный город. В городах первого разряда магистраты состояли из четырех бурмистров и одного президента, стоявшего во главе их, а в городах последнего (пятого) разряда коллегиальное учреждение заменялось единичной должностью бурмистра. Выбираемые населением члены коллегиальных присутствий поступали в распоряжение центральной правительственной власти, и все значение выборов сводилось лишь к тому, что население должно было поставлять для правительства из своей среды исполнительных агентов и ручаться за их исполнительность.

Новая коренная реформа в области земского и городского управления последовала затем в конце XVIII века при Екатерине II; эта реформа оставила гораздо более глубокие следы, чем попытки Петра 1, как в российском законодательстве, так и в последующей деятельности городских и земских учреждений.

Обратить внимание на эту сторону русской общественной жизни Екатерину II заставили бесчисленные злоупотребления администрации и широко распространившееся недовольство населения. В 1766 г. Екатерина издает манифест об избрании в комиссию депутатов от всех местностей и должностей для обсуждения местных нужд. Дворяне высылали от каждого уезда по депутату; городские обыватели по одному от города; прочие сословия и звания по одному от своей провинции.

Выборы депутатов и вручение им наказов происходили под руководством выборного предводителя для дворянских обществ и выборного головы для городских. Во всех наказах высказывалась вполне определенная мысль о необходимости образования местного самоуправления с участием общественных сил и об ограничении широких полномочий коронных чиновников. Результатом такого социального заказа стало появление наиболее значительных до второй половины Х1Х века законодательных актов, определяющих и закрепляющих отдельные принципы местного самоуправления на территории Российской Империи: Учреждение о губерниях (1775−1780) и Жалованная Грамота на права и выгоды городам Российской Империи (Городовое Положение, 1785 г.).

Наиболее важные реформы нашли свое отражение в первой части «Учреждения для управления Губерний Всероссийской Империи», изданной 7 ноября 1775 г. Империя делится Учреждением о губерниях на крупные местные единицы, а те в свою очередь, на более мелкие — уезды. Учреждение касается также городов и посадов. Екатерина хотела дать особый устав и крестьянству, но не успела этого сделать, так что волости и сельские общества не затрагиваются ее законодательством. Для заведования местным благоустройством законодательство Екатерины создало всесословный «Приказ общественного призрения». Дворянство было признано местным обществом — корпорацией, причем территориальными пределами этого общества были границы губернии. Оно получило право периодических собраний, выбирало из своей среды: губернского и уездного предводителей дворянства, секретаря дворянства, десять заседателей верхнего земского суда, уездного судью и заседателей, земского исправника и заседателей нижнего земского суда. Подобным образом Екатерина 11 стремилась создать из всех сословий ряд местных организаций (сословных обществ), предоставив им известные права «по внутреннему управлению сих обществ», а также возложив на эти организации осуществление большинства задач местного управления Фадеев В. И. Муниципальное право России. 1994 .с.28ю. Разделив империю на губернии и уезды, поставив во главе губерний наместников и создав органы местного самоуправления, где заседали наряду с коренными чиновниками и местные выборные люди, Екатерина стремилась провести принцип децентрализации власти и создать отдельные самоуправляющиеся единицы на местах. В статьях Жалованной Грамоты городам впервые устанавливалось в русском городе всесословное «общество градское», которое должно было включить в себя всю совокупность постоянного населения города, и принадлежность к которому обуславливалась не сословным положением, а известным имущественным цензом. «Общество градское» должно было избирать из своего состава всесословную думу, которой вверялось заведование городским хозяйством. Общая дума избирала затем из своей среды так называемую шестигласную думу, на долю которой выпадала наиболее интенсивная деятельность по заведованию текущими городскими делами. В состав этого учреждения входили городской голова и шесть гласных, по одному от каждого из шести разрядов городского общества. Ведению шестигласной думы подлежал тот же круг дел, что и для общей думы; разница состояла лишь в том, что последняя собиралась для рассмотрения более сложных и трудных вопросов, а первая учреждалась для повседневного отравления текущих дел.

В начале 1786 г. новые учреждения были введены в Москве и Петербурге, а затем — и в остальных городах Империи. Однако в большинстве уездных городов вскоре было введено упрошенное самоуправление: непосредственное собрание всех членов градского общества и при нем небольшой выборный совет из представителей разных групп городского населения для отравления текущих дел. В небольших городских поселениях коллегиальное начало совсем уничтожалось, и все самоуправление было представлено в лице так называемых «городовых старост».

При первом знакомстве с Жалованной Грамотой городам — она производит впечатление широко задуманной реформы, однако в действительности результаты ее, как и реформы, заложенной в Учреждении о губерниях, оказались довольно жалкими. Местное самоуправление времен Екатерины постигла та же участь, какой подвергались петровские ландраты и земские комиссары. Вместо того, чтобы подчинить администрацию контролю местных выборных органов, Учреждение о губерниях, наоборот, предоставляет привыкшей к власти и произволу бюрократии право контроля и руководства над молодыми, вновь созданными учреждениями, в связи с чем роль новых органов самоуправления оставалась крайне незначительной вплоть до реформы 1864 года, когда были введены земские и новые городские учреждения.

Но, несмотря на это, значение реформ Екатерины трудно переоценить: если реформы Петра, при отдельных попытках вызвать общество к проявлению самодеятельности, в общем сводились к централизации и насаждению бюрократизма, то законодательные акты Екатерины были направлены на децентрализацию власти и создание местного общественного управления, с которым приходилось разделять свою власть коронным чиновникам: «Учреждение о губерниях Екатерины II нельзя не назвать основным законодательством по нашему местному управлению», — отмечал А. Д. Градовский. Градовский А. Д. Переустройство нашего местного управления. Собр.соч. в 9 т. СПб.: 1903, Т.8, с. 546.

Именно законодательство Екатерины II можно считать первой попыткой формирования российского муниципального права.

3. Земская и городская реформы XIX века

Сразу же после отмены крепостного права, крестьянское общественное устройство в сельской местности (по Положению 1861 г.) представляло из себя сословные волости. Волостное управление составляли волостной сход, волостной старшина с волостным правлением и волостной крестьянский суд. Должности крестьянского общественного управления замещались по выбору на три года. Сельский сход и сельский староста составляли сельское общественное управление. Сход выбирал сельских должностных лиц, решал дела о пользовании общинной землей, вопросы общественных нужд, благоустройства, призрения, обучения грамоте членов сельского общества, осуществлял раскладку казенных податей, земских и мирских денежных сборов и т. п. Сельский староста наделялся обширными полномочиями как по делам общественным, в пределах компетенции сельского общественного управления, так и административно-полицейским (охрана общественного порядка, безопасность лиц и имуществ, паспортный контроль). В отсутствие сельского старосты решения сельского схода считались незаконными.

«Положением о губернских и уездных по крестьянским делам учреждениях» для контроля крестьянского управления и разрешения возможных недоразумений между крестьянами и помещиками учреждались должности мировых посредников, уездные мировые съезды и губернские по крестьянским делам присутствия. На должность мировых посредников избирались местные потомственные дворяне-помещики, удовлетворяющие определенным имущественным условиям. Мировые посредники в дальнейшем приобрели немалое влияние в земских учреждениях. Этому способствовало то, что они выступали и земскими гласными, и начальниками крестьянского самоуправления, имеющими возможность оказывать давление на выборы гласных из крестьян.

Волостное и сельское самоуправление при таких условиях развития не получило. Основным недостатком крестьянского самоуправления было сохранение сословного принципа в его формировании. Органы крестьянского общественного управления находились под двойным контролем как со стороны местных учреждений по крестьянским делам, основной состав которых формировался из помещиков, так и со стороны судебно-административных органов, представители которых одновременно замещали должности по крестьянскому управлению. Массовое недовольство крестьян своим положением, осознание местным дворянством бедственного состояния дел в губерниях привело к всплеску политической и общественной активности, ответн6ым репрессиям административного аппарата, открытой борьбе противостоянию на всех уровнях власти, включая правительство и императорский двор. Результатом явилось утверждение Александром II компромиссного Положения о земских учреждениях, которое, после опубликования 1 января 1864 года, в течение нескольких лет было распространено на тридцать четыре губернии Европейской России. Собственно введение земских учреждений началось с февраля 1865 г. и в большинстве губерний закончилось к 1867 г.

Введение

в действие Положения о земских учреждениях было возложено на временные уездные комиссии, состоявшие из предводителя дворянства, исправника, городского головы и чиновников от палаты государственных имуществ и от конторы удельных крестьян. Комиссии эти составляли избирательные списки и предположительно назначали сроки созыва избирательных съездов. И то, и другое окончательно утверждалось губернской временной комиссией, под предводительством губернатора. На первом земском собрании выбиралась управа, которая должна была к первому очередному собранию представить свои соображения по различным сторонам хозяйства и вступить в заведование капиталами, принадлежавшими дореформенным учреждениям.

Положение 1864 г. делило избирателей на 3 курии:

1. землевладельцев всех сословий,

2. горожан — собственников недвижимого имущества в городе,

3. сельских обществ.

Выборы производились раздельно: от первых двух курий проводились на съездах их представителей. На съезде представителей первой курии могли присутствовать крупные и средние помещики. Мелкие землевладельцы выбирали из своей среды уполномоченных. На съезде представителей второй курии присутствовали домовладельцы, фабриканты, заводчики, купцы и другие состоятельные горожане. В выборах не могли принимать участия: а) лица моложе 25 лет; б) судившиеся и не оправданные судом; в) отрешенные от должности; г) состоящие под судом и следствием; д) признанные несостоятельными; е) исключенные из духовного ведомства.

Выборы гласных от крестьян были многоступенчатыми: сначала сельские общества посылали своих представителей на волостной сход, на волостных сходах избирали выборщиков, а затем из их среды выбирали установленное количество гласных уездного земского собрания.

Из статистических таблиц, приведенных в книге М. И. Свешникова «Основы и пределы самоуправления», видно, что число гласных в разных уездах было не одинаково. Даже в пределах одной губернии разница могла составлять 4−5 раз. Так, в Воронежской губернии земское собрание Бирючинского уезда состояло из 61 гласного, а Коротоякского уезда — из 12 гласных. Свешников М. И. Основы и пределы самоуправления. СПб.: 1892, приложение.

Если на съезде количество избирателей не превышало число лиц, которых надо было избирать, то все съехавшиеся на съезд признавались гласными земского собрания без проведения выборов. Избирались гласные на три года.

После избрания гласных, чаще всего осенью, собирались уездные земские собрания, на которых обычно председательствовали уездные предводители дворянства. На первом заседании уездные гласные избирали из своей среды губернских гласных: от 6 у.е.здов — 1 губернский гласный. В состав губернских земских собраний входили предводители дворянства, председатели управ всех уездов, 2−3 чиновника от казенных и удельных имений. Т.о., более высокое звено земского самоуправления формировалось на основе непрямых выборов и представительства чинов.

Земские собрания могли быть очередными и чрезвычайными или экстренными. Очередные уездные собрания созывались ежегодно не позднее октября месяца на 10 дней, губернские — на 20 дней. Чрезвычайные назначались с разрешения министра внутренних дел в том случае, если возникали вопросы, не терпящие отлагательства. Так, 12 мая 1890 года экстренное земское собрание 1 Царевококшайского уезда рассматривало два вопроса: об обеспечении бесплатными лекарствами из городской аптеки и аптечек в фельдшерских пунктах различных слоев населения и об избрании участковою мирового судьи. 20 января 1900 года чрезвычайное земское собрание принимало решение об аренде пристани в Кокшанске у пароходства М. К. Калининой. Чрезвычайное земское собрание Козьмодемьянского уезда 23 января 1913 года рассматривало проект школьной сети уезда для введения всеобщего начального обучения, вопрос постройки здания Еласовской больницы Исполнительными органами земского самоуправления были управы — уездные и губернские. Управы состояли из председателя и 2 членов, обязанности между которыми были строго распределены. Председатель, постоянно присутствовавший в управе, исполнял все обязанности по текущим делам и заведовал казначейской частью. Один из членов управы при отлучках председателя занимал ею место, кроме того, постоянно заведовал земской больницей и медицинской частью в уезде, наблюдал и контролировал содержание помещении для арестованных, следил за своевременным исправлением земских дорог и стоящих на них сооружений, за исправностью переправ и перевозов через реки. На другом сотруднике управы лежало ведение страховых дел, надзор за хранением, сбором и правильным расходованием хлебных запасов, распоряжения по отводу квартир и поставке лошадей для войск, заведование всем имуществом, принадлежащим земству и наблюдение за исправным содержанием лошадей на земских станциях.

Все решения уездной земской управы контролировались уездным земским собранием, которое, в свою очередь, было подотчетно и контролировалось губернским земским собранием и непосредственно губернаторами. Для управления земским имуществом и заведениями, выполнения некоторых обязанностей, требующих специальной подготовки, земские управы могли приглашать посторонних лиц, специалистов в той или иной области.

Губернские собрания проводились 1 раз в год, но могли созываться и чрезвычайные собрания. На заседаниях председательствовал губернский предводитель дворянства. Для текущей работы и уездные, и губернские собрания избирали Управы в составе 3-х человек: председателя и двух членов (число членов земских управ могло быть увеличено до 4-х — в уездах, до 6−8 — в губерниях).

В основу Положения 1864 г. был положен принцип имущественного ценза, причем на первый план выдвигались интересы дворян-землевладельцев, с интересами же промышленников и крестьян считались мало. Преобладающее влияние на местные дела было предоставлено дворянству.

Когда в Государственном Совете был выдвинут вопрос о земстве, министр внутренних дел и одновременно председатель земской комиссии П. А. Валуев, как бы извиняясь за половинчатость реформы, заявил, что «первый шаг не должен считаться последним, что учреждение земства — есть лишь создание формы, которая, засим, по указанию опыта, будет наполняться соответствующим содержанием».

Результатом работы комиссии стало законодательное определение функций земств. Земские собрания получали в свое ведение по преимуществу дела местного хозяйства, являясь, по определению Валуевской комиссии, местными хозяйственными общественными союзами.

Положением о земских учреждениях устанавливалось, что ведению земских учреждений подлежит распоряжение местными сборами губернии и уезда. При этом по Земскому Положению все местные повинности и некоторые государственные должны были относиться к ведению земства. Но и без того небольшие финансовые средства земства были еще более урезаны при составлении Временных правил о разверстании земского сбора между казною и земством. На основании временных правил все государственные повинности были изъяты из компетенции земства. Из общих губернских повинностей в ведении земских учреждений находились: а) устройство и содержание дорог, мостов, перевозов и верстовых столбов; б) наем домов для рекрутских присутствий, становых приставов и судебных следователей; в) содержание подвод при полицейских управлениях и становых квартирах; г) содержание посредников по специальному межеванию и канцелярий посреднических комиссий; д) содержание местных по крестьянским делам учреждений; е) содержание статистических комитетов.

Земская деятельность охватывала все стороны местной жизни. В их ведении находились: народное просвещение, здравоохранение, пути и средства сообщения, продовольственное дело, ветеринария, статистика, сельское хозяйство, экономические и благотворительные мероприятия.

В области сельскою хозяйства мероприятия земства были направлены на распространение сельскохозяйственных знаний и навыков, организацию кредитной помощи населению, улучшение техники земледелия. Земство открывало и содержало сельскохозяйственные и учебные заведения училища и школы, проводило чтения и беседы, организовывало специальные курсы, помогало работе сельскохозяйственных опытных станций, участков и полей. При ряде училищ Царевококшайского уезда (Вараксинском, Большечигашевском, Ронгинском и др.) были организованы школьные сады и огороды. Преподаватели этих училищ получали специальную подготовку на курсах при Казанском земледельческом училище и путем теоретических бесед и практических занятии знакомили учащихся с основами агрономической культуры. Земство закупало для лих училищ семена и саженцы, выдавало деньги на удобрения, приобретение сельхозинвентаря, журналов и книг по садоводству и огородничеству. Для помощи населения в овладении новыми агрономическими знаниями и методами ведения хозяйства земства приглашали специалистов, инструкторов, которые обучали крестьян.

Земские органы самоуправления организовывали ветеринарно-врачебные участки, следили за их работой, занимались страхованием скота, осуществляли санитарный надзор за бойнями, местами переработки животных продуктов, оказывали помощь в сохранении и улучшении пород скота. Отчеты о деятельности ветеринарных участков Козьмодемьянского и Царевококшайского уездов регулярно заслушивались на заседаниях уездных управ и земских собраниях, в них ветеринарными врачами подробно освещалась деятельность ветеринарных приемных покоев, борьба с эпизоотиями, заразными болезнями животных, профилактика различных заболеваний домашних животных.

Важной стороной деятельности земств был продовольственный вопрос. В период неурожаев они помогали ссудами нуждающемуся населению, определяли размеры бедствия, выясняли продовольственную потребность, сами закупали хлеб, семена, корм для скота, организовывали их раздачу населению. По продовольственному вопросу земства оказались деятельнее и надежнее администрации, что объясняется самой природой земств как органов самоуправления на местах.

Развитию пожарно-страхового дела земства уделяли не меньше внимания, чем агрономии, ветеринарии, продовольственному вопросу. Земства, благодаря налаженной системе страхования, значительно смягчали для населения последствия пожаров, широкая сеть противопожарных мероприятий уменьшила число пожаров и их опустошительность. Так, Царевококшайской земской управой в 1908;1909 гг. проводился целый комплекс мероприятий по предотвращению пожаров, к ним относились: перенос бань, кузниц, горнов в отдаленные от усадеб места, посадка между дворами кустарников и скорорастущих деревьев, снабжение населенных пунктов достаточным количеством пожарных инструментов и машин.

На земства была возложена также забота о путях сообщения (строительство, охрана, поддержание их в нормальном состоянии) и земской почте. В целом весь комплекс хозяйственно-экономических мероприятий был направлен на обеспечение деятельности населения и, прежде всего, на повышение производительности местного хозяйства, приспособление его к нуждам рыночного производства.

Особое внимание земства уделяли развитию народного образования и медицинского обслуживания населения. Именно земствам принадлежит заслуга в создании основ начальной школы в России, открытии летних яслей-приютов для детей, подготовке учительских кадров, развитии библиотечного дела и открытии бесплатных народных библиотек-читален.

Земство располагало очень скудными средствами. Главным источником новых доходов являлось право облагать земских налогоплательщиков новыми налогами. Пря всяком улучшении, которое предпринималось земством, за неимением других источников, приходилось прибегать к повышению налогов. Но и в этой сфере компетенция земства была ограничена: право земства на обложение торгово-промышленных предприятий было значительно урезано Временными Правилами; для новых налогов оставались одни земли, хотя земли и без того несли высокие платежи, которые на крестьянских участках нередко превосходили доходность.

Участие земских учреждений в народном образовании, в создании условий народного здравоохранения было допущено только в хозяйственном отношении, т. е. земство могло ассигновать известные суммы на дело народного образования и на врачебную часть, но распоряжаться этими суммами оно не имело права. К хозяйственным делам, на которые распространялась компетенция земства, относились также дела по взаимному страхованию и по развитию торговли и промыслов.

Но даже в таких узких пределах земства не пользовались свободой и самостоятельностью: многие постановления земств, заключения займов, проекты смет требовали утверждения губернатором или министром внутренних дел. Каждое постановление могло быть опротестовано губернатором. Дела по таким протестам в последней инстанции решались Сенатом. Наконец, оставляя местную полицейскую власть в ведении правительственных учреждений и тем лишая земство исполнительной власти, закон 1864 г. еще более обессилил их. Для взыскания принадлежавших земству сборов оставался лишь один путь — обращение «к содействию» местной полиции, что не всегда обеспечивало проведение в жизнь земских распоряжений.

В начале 60-х годов правительство относилось еще довольно благосклонно к деятельности земских собраний, не смотря на столкновения и шероховатости, которые установились между отдельными земствами, с одной стороны, и местной администрацией — с другой. Но уже в начале 1866 г. появились угрожающие симптомы. В январе 1866 г. министр внутренних дел издал циркуляр, ограничивающий право обложения земствами сплавных лесов. Подготавливалось также ограничение в обложении казенных земель. Все это проводилось правительством достаточно поспешно, причем совершенно игнорировалось мнение земств. Циркуляром от 17 мая 1866 г. разъяснялось, что земства не имеют права «облагать сборами самые изделия и продукты, выделываемые или продаваемые на фабриках и заводах, а равно и других промышленных и торговых заведениях, оплачиваемых акцизом в пользу казны». Циркуляры подготовили почву для появления закона 21 ноября 1866 г., окончательно парализовавшего, по мнению А. А. Головачева, какую-либо полезную деятельность земских собраний. Головачев А. А. Десять лет реформ. СПб.: 1872. Выработка закона 21 ноября совершалась в полной тайне и в печати не было об этом никаких известий; издание закона совпало с проведением очередных губернских заседаний, и управам пришлось спешно переделывать доходные сметы для согласования с новым законом, лишившим земства притока значительных средств.

13 июня 1867 г. был издан закон, еще более стеснивший земскую деятельность, так как земские доклады, журналы и т. д. должны были теперь проходить губернаторскую цензуру. Кроме того, закон 13 июня значительно расширил власть председателя и запретил земствам различных губерний взаимодействовать друг с другом. Отныне печатание постановлений и земских речей допускалось только с разрешения губернатора — для земских изданий была также установлена предварительная цензура. Вскоре последовало новое существенное стеснение для земской деятельности: Высочайше утвержденным положением Комитета министров от 19 сентября 1869 г. земства были лишены права бесплатной пересылки корреспонденции.

Земская медицина была призвана обеспечивать подавляющему большинству населения России возможность получения медицинской помощи, она осуществляла на практике сочетание лечебной и санитарно профилактической деятельности на принципе доступности и бесплатности медицинской помощи. Бесплатными были: амбулаторная помощь с выдачей лекарств, лечение в больницах, хирургическая, специальная помощь и родовспоможение, проведение мероприятий против инфекционных болезней и проведение различных санитарных мер. Основанием для введения бесплатной медицинской помощи были не только общегуманные соображения, но и практические наблюдения земских врачей о том, что установление какой-либо, даже минимальной платы за врачебный совет, лекарства, лечение в больнице снижали обращаемость за медицинской мощью, а это лишало врачей возможности своевременно выявлять инфекционных больных и эффективно бороться с эпидемиями, то есть, подрывало общественно-санитарное значение всей системы земской медицины. В отчетах Козьмодемьянской и Царевококшайской уездных земских управ за разные годы имеются подробные сведения о сети медицинских заведений (больниц, врачебных участков), медицинском персонале, деятельности лечебных учреждений и финансировании их земскими органами самоуправления. Так, в 1912 году в Царевококшайском уезде насчитывалось 5 врачебных участков и 5 земских больниц, в которых работали 5 врачей, 12 фельдшеров, 6 фельдшериц-акушерок. Нужно отметить, что уездные земства постоянно изыскивали средства на повышение квалификации медицинского персонала. Врачи и фельдшера отравлялись для посещения лекций и занятий на специальных курсах в другие города России, проходили практические занятия в клиниках Санкт-Петербурга, Москвы, Казани.

Благотворительная деятельность земств заключалась в учреждении и заведовании различными благотворительными учреждениями, призрении семейств чинов запаса и ратников государственного ополчения, выделении пособии либо полном содержании стипендиатов от земства.

Деятельность земских органов самоуправления строилась на самофинансировании, бюджеты их складывались из сборов, которыми земство облагало население. По земской реформе 1864 года основой финансовой деятельности земских учреждений были определены сметы и раскладки, составленные в соответствии с земскими росписями, учитывающими уездные и губернские потребности и источники их удовлетворения. Земские сметы состояли из сметы денежных доходов и расходов.

Земские доходы по способам их получения делились на окладные и не окладные. Окладные доходы (от налогообложения недвижимого имущества: промысловых свидетельств и патентов на заведения, производящие и реализующие спиртные напитки, заведения трактирного промысла) составляли главную основу земскою бюджета. Неокладные доходы (с недвижимого имущества самого земства; судебная пошлина и сбор с бумаг; пошлины за пользование учреждениями и услугами земства; доходы от земских промышленных предприятий: пособия от казны, обществ и частных лиц, преимущественно с определенным назначением — на медицину, стипендии и т. п.) в земском бюджете занимали второстепенное место, но они последовательно возрастали, что повышало их относительную значимость.

Расходы земства делились на необязательные (медицина, народное образование) и обязательные (содержание местного управления и мировых судей, различные повинности). К земским повинностям относились:

— подводная натуральная и подводная денежная;

— дорожная натуральная (исправление полотна дороги почтовых трактов, охрана стоящих на нем сооружений, колка льда, очистка снега, исправление и уравнивание спусков при мостах, постройка и исправление находящихся на них сооружений, содержание перевозов);

— дорожная денежная (содержание и исправление дорожных сооружений на почтовом факте);

— постройка натуральная (предоставление квартир для воинских команд и арестантских партий с конвойными);

— постойная денежная (назначение платы домохозяевам за размещение в их домах этапных пунктов с освещением, отоплением, охраной);

— содержание местных судебно-мировых учреждений;

— расходы на содержание арестных помещений;

— обеспечение населения семенными и продовольственными средствами в период неурожая, голода.