Административно-правовые основы аттестации государственных служащих

Актуальность темы

исследования. С принятием Конституции 1993 года Российская Федерация находится на этапе становления демократического правового федеративного государства с республиканской формой правления (ст. I)1. Логично, что в ней идет формирование государственной службы как самого публичного социально-правового института. Несмотря на разную интерпретацию государственной службы, несовершенство ее правового регулирования, множество практических упущений в организации и другие недоработки, процесс ее формирования идет и приобретает нужную динамику. Сама жизнь, потребности укрепления государственного аппарата заставляют и ученых, и законодателей, и представителей исполнительной власти заниматься осмыслением сущности государственной службы, ее элементов и взаимосвязей и искать пути совершенствования данного института.

В системе элементов государственной службы очень важное значение имеет аттестация государственных служащих (далееаттестация), которая, составляя набор определенных материальных и процессуальных правовых норм, непосредственно связывает государственную службу с ее кадровым потенциалом, позволяет анализировать, оценивать и развивать личности государственных служащих. Именно использование ее инструментария ведет к тому, что в государственном аппарате создается атмосфера дисциплины, ответственности, профессионального роста, упорядочения механизмов прохождения государственной службы.

Между тем, хотя хронологически документы по аттестации были приняты раньше Федерального закона «Об основах государственной Конституция Российской Федерации. М., 1993. Гл. 1. службы Российской Федерации» (1995г.), проблема остается недостаточно исследованной, тем более в вопросе практической реализации установленных здесь правовых норм. Все это, в свою очередь, ведет к тому, что аттестация слабо влияет на развитие потенциала государственных служащих и совершенствование государственной службы. В практике управления сложилось реальное противоречие между возможностями, которыми располагает институт аттестации в процессе совершенствования государственной службы, и реальным состоянием ее организационно-правового механизма. Названные обстоятельства обусловили выбор темы исследования, ее структуру и содержание рассмотренных в ней вопросов.

Степень исследования данной проблемы. В силу сложности и специфичности проблемы ее исследование характеризуется значительным разнообразием взглядов, подходов ученых в изучении многих аспектов. К тому же, исследования в области кадрового обеспечения государственной службы, как правило, носят междисциплинарный характер, где присутствует не только правовой аспект, но и социологический, социально-психологический, исторический и др. Теория государственного управления, опирающаяся на базовое понятие «аппарат и кадры управления», исследуется не только с юридической стороны, но и с точки зрения общей теории управления, в том числе и управления персоналом. В таком широком аспекте проблематика кадров государственного управления и государственных служащих рассмотрена в работах Г. В. Атаманчука, В. З. Веселого, Л. М. Колодкина, Б. П. Курашвили, П. Н. Лебедева, А. Р. Роша, Д. М. Овсянко и ряда других исследователей.

Большое внимание в научных работах посвящено правовому регулированию государственной службы (А.П.Алехин, М. Г. Анохин, Е. Г. Азарова, Д. Н. Бахрах, Ю. М. Забродин, Н. М. Казанцев, М. А. Мунтян,

A.Ф.Ноздрачев, Л. А. Окуньков, Ю. А. Тихомиров, Г. А. Туманов, Б. А. Шеломов, В. И. Шкатула и др.).

Государственной кадровой политике, разработке ее концепции уделено внимание в работах С. В. Пирогова, В. А. Сулемова и др.

В связи с тем, что прежний стиль управленческой деятельности исчерпал свои ресурсы, возникла потребность в формировании новой модели управленца, чему посвятили свои исследования такие ученые, как

B.А.Мальцев, И. П. Литвинов, В. М. Соколов, Л. А. Чиканова, А. И. Турчинов, Т. Г. Калачева, И. В. Бизюкова, В. Л. Романов, В. С. Карпичев, В. С. Комаровский, Б. Т. Пономаренко, В. И. Никонов, В. С. Нечипоренко,

A.А.Деркач,

Появились труды по истории государственной службы и государственных учреждений (Ю.П.Титов, В. П. Мельников, М. А. Исаев, Н.И.Глазунова) — публикации, освещающие мировой опыт работы с кадрами (А.Лоутон, Э. Роуз, А. Ф. Ноздрачев, Н. В. Загладин, Н. А. Волгин,

B.И.Лафитский, А. Н. Пилипенко, И. Г. Тимошенко, Б. В. Лытов и др.). Социальные технологии в государственном управлении исследованы в работах В. Н. Иванова, В. И. Патрушева, Н. С. Слепцова, В. В. Богдана. Имеются отдельные разработки по управлению персоналом в системе государственной службы и оценкам деловых и личностных качеств служащих.

Однако остаются недостаточно исследованными проблемы административно-правового регулирования аттестационного процесса, средствами которого и происходит развитие кадрового потенциала в государственном управлении. Справедливости ради необходимо отметить, что число публикаций по сущности аттестационной работы, ее составляющих непрерывно нарастает. Это можно оценить как признание значимости данной проблемы.

При тщательном анализе литературы, в том числе и через Интернет, автору не удалось найти ни одной публикации, непосредственно посвященной обозначенной теме.

В отечественной научной литературе практически отсутствуют монографические исследования по этому вопросу.

Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе междисциплинарного подхода к проблеме правового регулирования аттестации комплексно изучить природу и содержание административно-правовых норм, обеспечивающих эффективную аттестационную деятельностьпредложить в рамках административного права меры совершенствования профессионального государственного аппарата средствами аттестации.

Достижение поставленной цели предполагает решение ряда исследовательских задач! выявить природу аттестации государственных служащихраскрыть принципы и предпосылки аттестацииустановить взаимосвязь и соотношение института аттестации с конституционными нормами о правах и свободах человека и гражданинапровести сравнительно-правовой анализ аттестации, исходя из отечественной и зарубежной практикиисследовать административно-правовые механизмы института аттестации в Российской Федерации и предложить практические меры и рекомендации, направленные на совершенствование его организационно — правового обеспечения.

Объектом диссертационного исследования выбраны административно-правовые основы аттестации, которые вычленяются из всего многообразия аттестационных механизмов и исследуются как специфические в процессе рационализации этого государственного института, занимающего центральное место в реализации государственной кадровой политики.

Предмет исследования составили административно-правовые нормы, процедуры их практической реализации и приоритетные направления повышения их эффективности и рационализации разными субъектами управления, прежде всего на региональном уровне.

Теоретическую, методологическую и нормативную основу исследования составили идеи, положения и выводы, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных ученых, посвященных проблемам государственного управления, кадровой политики, рационального использования кадрового потенциала, законотворчества: Конституции Российской Федерации, нормативно-правовых актах Российской Федерации и ее субъектов, международно-правовых документах, в других статистических и правовых документах, отражающих различные аспекты аттестационной работы в государственном управлении, а также материалы научных и практических конференций по различным аспектам государственной службы.

Для достижения поставленных задач использовались современные способы познания правовой регламентации в области прохождения государственной службы.

В качестве методов исследования применялись общенаучные и специально-правовые, в том числе проблемный, системного анализа, сравнительно-правовой, нормативно-логический, структурно-функциональный, аналитического толкования взаимодействия правовых норм и другие.

Научная новизна исследования обеспечена тем, что в результате изучения названной темы сформулированы следующие положения: аттестация является субинститутом государственной службы, выполняющим функции: а) определения рациональности и эффективности исполнения занимаемой государственной должности за определенный промежуток времениб) фиксации качества профессиональной деятельности, которое воплощает в себе знания, опыт и мастерствов) формирования резерва на прохождение государственной службы, замещения вакантных и новообразуемых государственных должностейг) разработки мер по совершенствованию персонала государственной службы и улучшению программ соответствующих научно-учебных заведенийаттестация — это административно-правовой институт, связанный с практическим исполнением конституционных и законодательных норм в области государственной службы, в частности под углом зрения соблюдения здесь конституционных прав и свобод граждан Российской Федерациичерез аттестацию часто решаются судьбы людей, что требует ее надлежащей правовой регуляциипо правовой природе аттестация представляет собой процессуальное явление, использование форм и процедур которого * позволяет объективно, с общественной пользой анализировать, оценивать и развивать общекультурные, деловые (профессиональные) и личностные качества государственных служащихпоэтому необходимо, чтобы аттестация была выражена как устойчивая публичная технология, каждый элемент которой известен обеим сторонам данного процессааттестация одновременно должна рассматриваться как механизм кадровой работы, посредством которого осуществляются выявление, отбор и продвижение лучших государственных служащихв принципе через аттестацию должно происходить замещение вышестоящих государственных должностейв российском законодательстве и управленческой практике возможности аттестации государственных служащих явно недооцениваются, из-за чего нет полноты правового регулирования данного субинститута, во многом не разработаны и сами технологии аттестации, обеспечивающие ее достоверность и справедливость, не прописаны правовые последствия результатов аттестации и гарантии их исполнения, в аттестационной работе много формализмапри осуществлении аттестации государственных служащих многое не реализуется по причине отсутствия квалификационных характеристик большинства государственных должностейнет «шкалы координат», по которой можно было бы измерять эффективность исполнения государственных должностейчасто превалирует субъективное мнение руководителей, которые через аттестацию проводят свою личную кадровую политикув системе государственной службы не проработаны вопросы управления аттестационной работой и контроля за ее целенаправленностью и эффективностьюпрактически все в ней решается в рамках конкретных государственных органов, часто без привлечения каких-либо третьих сторон.

По каждому из направлений и элементов аттестации государственных служащих высказаны автором суждения и предложения, суть которых сведена к тому, что аттестация как комплексный субинститут государственной службы, административного права и процесса, а также кадровой работы требует тщательной проработки во всех аспектах, умелого и последовательного использования на практике. Объективная оценка сложившейся ситуации в области аттестационной работы с точки зрения ее организационно-правовой обеспеченности позволяет не только определить нерешенные вопросы в этой области, но и выделить приоритеты в решении наиболее значимых вопросов.

Кроме того в диссертации: предложены меры нормативно-правового обеспечения института аттестации в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 15, 18,55п.2,3, ст.71) — сформулировано предложение по принятию федерального закона об аттестации, который должен урегулировать единообразно аттестационный процесс института государственной службы в Российской Федерации, обеспечить преемственность на разных уровнях управления и тем самым способствовать укреплению института государственной службы, единства исполнительной власти и защиты прав и свобод человека и гражданинааргументирована необходимость принятия административно-правовых норм, которые установили бы ответственность членов аттестационной комиссии за даваемые ими персональные оценки аттестуемымвыявлены организационно-правовые меры по итогам аттестации, которые должны носить обязательный характер (стимулирование и поощрение — присвоение квалификационного разряда, надбавки к должностному окладу, зачисление в резерв на продвижение, награды, повышение/понижение в должности и т. д.) — внесены предложения к проектированию единых стандартов государственной службы (паспорт должности, модель должностного лица, требования к современной управленческой деятельности), которые позволят установить критерии оценки тех или иных качеств аттестуемыхизложены меры по совершенствованию не только профессиональных, но и личностных качеств служащих, особенно в рамках «Этического кодекса», «Кодекса чести», где упорядочен свод правил профессиональной моралиобоснована необходимость создания механизма судебной защиты прав государственных служащих в случае нарушения их административно-правовой процедурой оценки деловых и личностных качеств в аттестационном процессе, с учетом возможностей нынешних судебных органов Российской Федерации и институтов российской административной юстиции, которые необходимо еще формироватьа также новых для нашей практики институтов охраны прав государственных служащих, создаваемых в государственных органах.

Научная и практическая значимость диссертационного исследования заключается в изучении административно-правовых норм аттестационной работы, уточнении механизма их реализации, что способствует совершенствованию государственной службы в области кадровой работы. Материалы диссертации широко используются в лекционной деятельности в Кубанском государственном университете на юридическом факультете, при подготовке учебных пособий и методических разработок, организации и проведении деловых игр и непосредственной аттестационной деятельности в крае.

Апробация результатов исследовании. Автор много лет проработал помощником руководителя аппарата администрации Краснодарского края и использовал свои разработки в практической аттестационной работе. Многие разработки легли в основу тех аттестационных документов, которые и сегодня используются не только в аппарате администрации края, но и в других субъектах Российской Федерации. Положения и выводы диссертанта представлены научной общественности публикациями, нормативными документами, разработанными с участием автора, что нашло отражение в списке, который приложен к автореферату.

Диссертация обсуждена и одобрена на заседании кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы РАГС при Президенте РФ.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Результатом проведенных исследований административно-процессуального института аттестации государственных служащих стали выводы, подтверждающие некачественность правовых норм, регулирующих данный институт в настоящее времяа также их недостаточность и неисполнение имеющихся. Основанием подобного заключения послужили выявленные положения:

Во-первых, регулируется аттестация федеральных государственных служащих Указом Президента, который рекомендован органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления руководствоваться его положениями при проведении аттестации государственных служащих органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных служащих органов местного самоуправления1. Приписка в п. З данного Указа, чтоб сами субъекты федерации от себя урегулировали аттестацию, дала основание субъектам именно это и сделать, хотя именно это и противоречит Конституции Российской Федерации и ставит под сомнение возможность реализации ст. 77, ч.2 Конституции РФ, которая устанавливает единую систему исполнительной власти. Тем самым не создан единый порядок прохождения государственной службы в Российской Федерации на всех его уровнях и всех видах. Возникает проблема приемственности в государственной, в том числе и муниципальной, службах, что дает основания говорить не о единой службе в Российской Федерации, а о разных, в каждом субъекте Федерации, в каждом отдельном государственном органе.

1 Государственная служба: Сб. нормативных документов. — 2-е изд. — М.: Дело, 2000. — С. 124.

Во-вторых, аттестация как институт, затрагивает права и свободы человека и гражданина у лиц особого статуса — государственных служащих. По Конституции РФ регулировать права и свободы человека может только федеральная власть законом и не могут регулировать субъекты Российской Федерации из-за отсутствия у них таких полномочий. Это ключевые вопросы развития Российской Федерации как целостного государства, где человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита их — обязанность государства (ст.2). Поэтому субъекты Российской Федерации, собственными нормаустановлениями урегулировав аттестацию государственных служащих, нарушили положения ряда статей Конституции РФ, в частности: 15, 18, 55, 71, 72.

Указом Президента не может осуществляться регулирование правовых институтов, затрагивающих права и свободы человека и гражданина, каким является административно-процессуальный институт аттестации государственных служащих. Следовательно, должен быть принят федеральный закон, который исчерпывающим образом урегулировал бы аттестационную процедуру.

В-третьих, в Российской Федерации не должны издаваться законы и иные нормативные акты, умаляющие права и свободы человека и гражданина. Наши исследования приводят к выводу, что Указ Президента об атестации федеральных госслужащих ухудшил положение госслужащих по сравнению с предшествующим актом и может быть оспорен, потому что до этого действовало Постановление Минтруда РФ от 12.10.1992 № 23, где была установлена норма, по которой аттестуемых знакомили с представленной на них характеристикой за две недели до аттестации, а здесь — только за неделю. Это противоречит конвенции МОТ, не должны приниматься такие акты, которые ухудшают правовое положение работников по сравнению с предшествующим состоянием.

В-четвертых, настоящее Положение об аттестации федеральных государственных служащих ограничило количество участников аттестационных отношений по сравнению с предыдущим, где в аттестационных комиссиях принимали участие депутаты. Публично-правовая природа аттестации государственных служащих обязывает расширить представительство гражданского общества в процедуре оценки профессионализма исполняемых публичных (государственных) дел. Поэтому недопустимо, когда аттестация госслужащих какого-то государственного органа федерального или в субъекте Федерации, выполняются только под председательством руководителя этого органа, а члены комиссии формируются из лиц системы исполнительной власти данного уровня, это противоречит принципу единства исполнительной власти Российской Федерации, делает аттестацию персонофицированным институтомискажает суть общенационального публично-правового института, то есть института, учреждённого всем обществом, народом.

По нашему убеждению укреплению единой системы исполнительной власти может способствовать иной порядок формирования аттестационных комиссий. На каком бы уровне ни проводили аттестацию — комиссии должны создаваться из членовпредставителей различных инстанций государственной власти. Если говорить о субъектах Федерации, значит это не только должна быть комиссия какого-то данного органа субъекта федерации, скажем департамент экономики и прогнозирования края, а это должны быть обязательно представители и федеральных государственных органов как в отношении функций данного органа, так и из государственного органа, который занимается делами государственной службы в целом. Если такого нет, как в настоящее время, значит должен быть его замещающий — может это будет институт, выполняющий функции в отношении федеральной государственной службы. Совет по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации не является государственным органом, он не может быть субъектом аттестационных отношений. Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации может выступать экспертом в аттестационных процедурах. Представители контрольного управления Администрации Президента могут быть субъектами аттестационных отношений, поэтому есть возможность наделения их таковыми функциями.

Участие в аттестации вышестоящей инстанции имеет еще одну положительную сторону: полезно, когда председателем будет вышестоящий руководитель, который будет знакомиться с персоналом данного ведомства и видеть кого взять себе с перспективой роста. К тому же, он видит, где происходят конфликты, принимает меры по их устранению. Таким образом выстраивая аттестационные комиссии, выведенные из непосредственного управления руководителя, где проводится аттестация, она достигает беспрепятственно своей цели и служит одним из факторов, объединяющих государственную службу в единую службу государству, а исполнительную власть в единую систему.

В-пятых, до сих пор не приняты единые стандарты прохождения государственной службы, что затрудняет процедуру оценки государственных служащих. Проблемой остается измерение качества труда служащего по деловым и личностным критериям как этого требует законодатель. Эту проблему решают во всех государственных органах, на всех уровнях государственной службы по разному, в зависимости от того, что определено в собственных положениях об аттестациях. Причем используются различные методики, различные подходы, которые зависят еще и от кадровой политики в конкретном ведомстве, в отдельном государственном органе. Кадровую политику формирует руководитель и от него лично зависит как относиться к аттестационной процедуре, и если ему необходимо избавиться от неугодного ему человека, он это совершает через данную процедуру в усмотрительном порядке, не учитывая публичную природу государственной службы.

Должны быть разработаны и приняты: модель должности, профессиограмма должностного лица, разработан стандарт требований к современной управленческой деятельности и требований к оценкам.

Разработка и принятие единых требований стандартов государственной службы является предметом ведения Российской Федерации, поэтому должны быть установлены единым федеральным законом и именно тем, который регулирует саму аттестацию.

В-шестых, в настоящее время правовой институт аттестации смешан с другими институтами оценки личности человека, что нарушает правовой характер данного института. Происходит подмена аттестации как юридической процедуры различного рода моральными оценками аттестуемых, которые не могут носить решающего значения. Если это институт психодиагностики, то это другое дело, но он не имеет место в государственной службе. Поэтому не должна правовая процедура использовать морально-нравственные критериям именно потому, что это является нарушением прав и свобод человека. Нельзя оценивать его с точки зрения морали и нравственности, если он исполняет функции в государственных органах на должностях публичной службы, потому что судья может опротестовать, что его лишили должности по морально-нравственным оценкам, а у него мораль другая, потому что у него может быть другая национальность, чем у тех, кто его аттестовывает.

Хотя надо оговориться, что морально-нравственные оценки могут даваться служащим и они важны, но строго в рамках установленных требований федеральным законодательством, скажем, в рамках этического кодекса и кодекса чести, которые необходимо принимать.

В-седьмых, так-как мы представляем аттестацию, как юридический институт, то все аттестационные оценки должны быть доказуемы по содержанию так же, как доказывается состав правонарушений в административном процессе. В процедуре аттестации не фиксируются оценки, которые дает каждый член комиссии аттестуемому. Они юридически не закрепляются, к тому же делаются в его отсутствие и не могут быть оспорены его защитником. Не фиксируясь должным образом, они лежат в основе итоговой оценки, которая не может быть оспорена по существу, а может быть оспорена только по процедуре.

Отзыв выступает окончательной оценкой, однако в современных зарубежных процедурах аттестации используется многоинстанционный процесс формирования такого отзыва, т. е. вышестоящий над данным работником руководитель, его коллеги в единых бланках дают и расписываются за характеристики и оценки своей аттестации. Это имеет юридический смысл. Каждый дает оценку, которая фиксируется и каждый расписывается за нее. Поэтому в административно-правовой процедуре аттестации актуальность не столько в том, чтобы изобретать оценки сложности показателей труда, а дело именно в том, чтобы члены аттестационной комиссии, являясь должностными лицами, принимал ответственное каждый индивидуально решение, которое было бы юридически зафиксировано и каждый расписывался бы за это свое решение. Совместно заседание комиссии согласовывало бы основания этих индивидуальных юридически зафиксированных решений. И процедура здесь выше решения и выше каких-то субъективных показателей, которые будут изучать качества.

Настоящая правовая процедура аттестации Указом Президента Российской Федерации установлена не качественно. Ее можно сравнить с средневековой инквизицией, которая имела такую же процедуру, где подсудимый не имел адвоката и не знал в чем его обвиняют, нет конкретных доказательств, они рассматривались в его отсутствие. Современная аттестация устроена по той же процедуре. Она не может оценивать действия человека, просто оценивается «угодность-неугодность». Главное, что лица, принимающие участие в оценке данного аттестуемого, не фиксируют юридически свою оценку. Но это важно, когда человек принимающий решение как должностное лицо, подвергаемое уголовному преследованию, если совершает ошибку, расписывается за свою аттестационную оценку аттестуемому. Задача аттестации состоит в разработке правовых процедур принятия решений и юридической характеристики соответствия должности по процедурам и определенному порядку.

В-восьмых, аттестационная процедура, подвергающая оценке качества личности государственных служащих, как мы убедились, часто нарушает личные права лиц с особым статусом государственных служащих, поэтому должны быть созданы органы, где можно было бы восстанавливать эти права. В настоящее время назрела потребность в общегосударственном масштабе решить вопрос о системе органов административной юстиции. На это ориентирует Конституция РФ (ст. 118), а также Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации».

С учетом традиций российского законодательства в период, когда происходит реформа судебной власти, к проблеме специализации суда целесообразно подойти с позиции интересов человека. Речь идет о создании специальных коллегий (присутствий) по административным делам в рамках судов общей юрисдикции, которые в дальнейшем могли бы перерасти в систему специализированных административных судов.

Практика создания административных судов давно есть в европейских странах.

В-девятых, каждый субъект Российской Федерации имеет свою кадровую службу, что по нашему мнению совершенно не правильно. Кадровые службы в органах государственной власти по-прежнему обслуживают усмотрительный порядок работы с кадрами, установленный руководителем. Сегодня нет единого органа, который управлял бы этой системой, потому и аттестация государственных служащих проводится в режиме партократических времен, как привыкли эти службы работать, аттестациям они придают в большей степени инквизиционный характер, нежели в целях развития персонала, раскрытия их потенциала для наиболее эффективного использования в целях построения профессиональной государственной службы и укрепления единой исполнительной власти Российской Федерации.

К тому же управление трудовыми или служебными отношениями в государственном органе силами кадровой службы не исполняется. Их деятельность состоит в оформлении трудовых отношений, а не управлении ими. Поэтому кадровые службы прежде всего должны перерасти в службы управления персоналом с расширенными функциями по работе с кадрами.

Как это не выгодно каждому руководителю субъекта Федерации, любому министру федеральному, но необходимо прийти к тому, что все кадровые службы, любых государственных органов федеральных, субъектов Федерации, должны относиться к одному федеральному ведомству. Все должны являться служащими этого федерального ведомства, но исполнять свои должности в разных субъектах, на разных уровнях.

К примеру, в ФРГ министерство внутренних дел занимается анализом исполнения должностей всеми федеральными чиновниками. Оно действует независимо от министров и руководителей государственных органов1. Служба безопасности занимается кадровой работой (прием, увольнение, продвижение, денежное содержание и т. д.). Т. е. эти функции обязательно находятся или у специального государственного органа, который мы называем силовым, и всегда у того государственного органа, которое относится к одной федеральной системе, т. е. министерству внутренних дел. Это федеральное ведомство действует на всей территории. Экономическая часть конечно относится к министерству финансов, а конкретноказначейство — это тоже единая федеральная система. В США служба управления персоналом офиса номенклатуру управления этого офиса без согласия ведомства не может снять, без согласия этой службы не происходит и назначение на должность.

Поэтому, мы приходим к убеждению, что придать единство исполнительной власти в Российской Федерации может единая система управления государственной службой Российской Федерации.

В итоге можно сказать, что перед государственной службой Российской Федерации возникает ряд проблем, требующих своего разрешения. Чтобы аттестация стала публично-правовой процедурой, способствующей развитию профессионализма государственного управления, она должна быть урегулирована административно-процессуальными нормами, прежде всего федеральным законом. Но пока нет федерального закона об аттестации и не скоро может быть и чтобы не разрушать то лучшее, что институтом заложено, в каждом субъекте Федерации необходимо создавать, принимать именно законодательные решения — закон, который исчерпывающим образом регулировал бы аттестацию любого органа исполнительной власти, любого аппарата. Это значит, что закон должен быть настолько

1 Реферативный сборник «Государственная служба. Правовые аспекты. Зарубежный опыт.» Выпуск пятнадцатый. — Москва. — 1996. * См. тамже. конкретен, что он не должен допускать дополнительного исполнительного приказа по ведомству, в котором бы устанавливались бы нормы проведения аттестации, потому что если руководитель государственного органа, ведомства, которое организует аттестацию будет в своем приказе что-то добавлять в закон, это будет не закон, потому что он будет тогда регулировать отношения, связанные с правами и свободами человека, что допустимо только федеральным законом.

В итоге необходимо сказать, что нужны новые подходы к проведению аттестации. Назовем некоторые из них:

1. Посмотреть на аттестацию глазами аттестуемого. Для рядовых работников слово «аттестация», как правило, ассоциируется со словом «сокращение», по процедуре же он напоминает средневековую «инквизицию». Это создаёт напряженный морально-психологический климат в коллективе, дестабилизирует обстановку. Работники находятся в состоянии «ожидания аттестации», в коллективах возникают конфликтные ситуации, всё это влияет на конечные результаты работы. Чтобы избежать этого, необходимо по-иному подойти к аттестации. Не «карать и миловать», а стимулировать к эффективному труду, повышению профессионализма, продвижению по службе.

2. Посмотреть на аттестацию как на общее дело. Аттестацию рассматривать как отправную точку совершенствования эффективности всего аппарата в целом и каждого сотрудника в отдельности. В управленческом аппарате отсутствие отдельных качеств у одного служащего дополняется наличием этих качеств у других. Под влиянием коллектива у сотрудников могут формироваться и обогащаться необходимые положительные качества. Взятые вместе лучшие качества каждого сотрудника в их органическом сочетании и единстве рождают новую систему качеств коллектива, новое качество дееспособности аппарата. Сплотить людей и мобилизовать их на эффективный совместный труд могут общая цель, общая воля, общая ответственность.

3.Придать аттестации инновационный характер. Все процедуры аттестации проводить на перспективу, с точки зрения повышения эффективности органов государственного управления. Так результатами аттестации должны стать конкретные мероприятия, способствующие улучшению кадрового потенциала:

• создание оперативной и прогностической информационной базы о качественном составе аппарата;

• формирование резерва на выдвижение;

• система профессиональной подготовки и переподготовки кадров;

• конкретные мероприятия по повышению эффективности работы государственной службы.

4.Аттестацию проводить на основе системного, комплексного и в тоже время дифференцированного подхода. Для чиновника, который работает среди людей и во имя интересов людей, принципиально значимы все качества: специальные знания, умения и навыки, опыт, личностно-деловые. Отсутствие одного из этих базовых качеств может на нет свести эффективность других.

В оценке результативности труда чиновника следует учитывать характер и сложность реализуемых задач и полномочий, степень его персональной ответственности, уровень самостоятельности в принятии решений в рамках своей компетенции, что должно быть отражено в профессиограмме должностного лица. При оценке персонала на первый план выдвигать профессионализм и компетентность, степень пригодности, способность служащих удовлетворять потребности государственного управления. У всех должны быть базовые профессиональнозначимые качества.

Необходимо внедрение новых систем аттестации, но задача эта сложная, решать ее необходимо комплексно. Прежде всего, аттестация государственных служащих, как административно-правовая процедура, должна быть обеспечена исчерпывающим образом процессуальными нормами. Для достоверности оценок должны быть приняты стандарты государственной службы. Для действенности аттестации ее итоги должны обязательно влиять на дальнейшее прохождение служащим государственной службы.

Причинами слабого распространения новых систем аттестации работников являются: нечёткая иерархизация целейпутаница в определении объекта оценки (оценка профессиональных качеств, количественных и качественных результатов работы, поведения работников и т. д.), что приводит к смешению объективных и субъективных критериев оценкиотсутствие каких бы то ни было санкций или вознаграждений. Поэтому в последнее время, наряду с оценкой личных качеств работников все большее распространение получают комплексные оценки их труда.

Такие некоторые предложения по совершенствованию института аттестации государственных служащих, которые вытекают из хода исследования и требуют, на наш взгляд, решения в практике управления аттестационным процессом в настоящее время и в обозримом будущем.