Организация размещения государственных заказов на лекарственные средства и медицинское оборудование на материалах ГЛПУЗ "Челябинской областной детской клин

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ ФГУ ВПО «Уральская академия государственной службы»

Челябинский институт (филиал) Организация размещения государственных заказов на лекарственные средства и медицинское оборудование на материалах ГЛПУЗ «Челябинской областной детской клинической больницы»

Курсовая работа по системе государственного управления Челябинск 2011 г.

Введение

Система государственных заказов и закупок является важнейшим элементом государственного финансового хозяйства. Консолидированные бюджетные закупки федеральных органов власти РФ, субъектов РФ и муниципальных образований на протяжении последних лет неуклонно возрастают. В 2008 году их объем составил около 2,0 трлн руб., или практически 30% расходов консолидированного бюджета Российской Федерации.

Организация размещения заказов для государственных и муниципальных нужд в настоящее время является для Российской Федерации достаточно новым явлением и пока не получила должной теоретической и практической базы.

Не смотря на то, что проблемам размещения заказов уделяется достаточно большое внимание, так вышло много статей Э. В. Мухтарова и В. Р. Исхакова, Н. А. Айдаровой по вопросам формирования эффективной системы государственных заказов; К. В. Волковинского об анализе институциональных условий проведения конкурсных торгов, работы значительной части авторов, посвященные специфике организации размещения государственных заказов в различных регионах (Геллер Я.В., Олзоева Е. К., Хакимовой О. А. и др.), однако публикации, посвященные лекарственному обеспечению учреждений здравоохранения лечебными средствами, практически отсутствуют, либо носят характер узкопрофессиональных исследований См: Киселева Л. Г. Солонинина А.В. Изучение рекламно-информационных потребностей работников в сфере лекарственного обеспечения//Сб. тезисов докладов на практ. конференции Башкирского мед. Инст. «Новые методические подходы к подготовке провизорских кадров». — Уфа, 1995. — С. 28−29.

Поскольку государственные закупки занимают столь значительное место в затратной части бюджета страны, то вопросы оптимизации бюджетных расходов системы государственных заказов и закупок крайне актуальны. При этом целями оптимизации бюджетных расходов являются повышение эффективности (результативности) расходования средств бюджетов всех уровней, повышение управляемости финансовыми потоками, предотвращение неконтролируемого нарастания затрат и сокращение расходов бюджета.

Все это обуславливает актуальность исследуемой темы и определяет объект, предмет, цель и задачи исследования.

Объект исследования — ГЛПУЗ «Челябинская областная детская клиническая больница».

Предмет исследования — организация размещения заказов на лекарственные средства и медицинское оборудование для нужд ГЛПУЗ «Челябинская областная детская клиническая больница».

Цель курсовой работы — анализ процесса организации размещения заказа на лекарственные средства и медицинское оборудование для нужд ГЛПУЗ «Челябинская областная детская клиническая больница», выявление актуальных проблем и выработка практических рекомендаций по их разрешению.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

1. Изучить зарубежный и российский опыт организации размещения государственных заказов.

2. Исследовать нормативно-правовое регулирование размещения государственных заказов в Российской Федерации

3. Выявить специфику размещения государственных заказов на лекарственные средства и медицинское оборудование

4. Проанализировать организацию размещения государственных заказов для нужд ГЛПУЗ «Челябинская областная детская клиническая больница»

5. Выявить актуальные проблемы и сформулировать практические рекомендации по совершенствованию организации размещения государственных заказов для нужд ГЛПУЗ «Челябинская областная детская клиническая больница».

Теоретической основой курсовой работы являются труды Абдрахимова Д., Дашкова С. Б., Нестеровича Н. В., Смирнова В. И., Репина А., Рябухина С. К., Шевченко М., Ошуркова А.

Курсовая работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка используемых источников и литературы.

Во введении обосновывается актуальность проведенного исследования, формулируются объект, предмет, цель и задачи работы.

В первой главе исследуется зарубежный и российский опыт организации государственных закупок, а также нормативно-правовые основы регулирования государственных закупок.

Во второй главе выявляется специфика государственных закупок лекарственных средств и медицинского оборудования, а также проводиться анализ процесса организации размещения заказа на лекарственные средства и медицинское оборудование для нужд ГЛПУЗ «Челябинская областная детская клиническая больница», выявляются актуальные проблемы и формулируются рекомендаций по их разрешению.

В заключении формулируются основные выводы курсовой работы.

Глава 1. Теоретические основы размещения государственных заказов в Российской Федерации

1.1 Государственные заказы: международный и отечественны опыт

Мировая практика выработала достаточно надежный аппарат решения задачи оптимизации государственных закупок и борьбы с коррупцией — законодательно закрепленное проведение открытых торгов (конкурсов). Необходимо, чтобы государственный чиновник был жестко ограничен в выборе механизма приобретения товаров и услуг. Так, в США правила федеральных закупок представляют собой документ объемом несколько тысяч страниц. Правила оговаривают, в частности, что любая закупка объемом свыше 50 000 долларов производится исключительно на конкурсной основе.

Общепринятые в мировой практике принципы осуществления закупок и размещения заказов сформулированы в законодательствах отдельных стран, и зафиксированы в ряде международных документов, таких как Директивы ЕС, Многостороннее соглашение о государственных закупках в рамках ВТО, документы Организации Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества и других.

Различия в законодательстве отдельных стран определяются приоритетами экономической политики государства. Существенное влияние оказывает степень централизации экономики в стране.

Современное международное законодательство о государственных закупках базируется на Типовом законе Комиссии Организации Объединенных Наций по праву международной торговле (ЮНСИТРАЛ), а также на руководстве по принятию типового закона ЮНСИТРАЛ.

ЮНСИТРАЛ, в состав которой входят государства из самых различных регионов и с самыми различными уровнями экономического развития, осуществляла свой мандат путем разработки международных конвенций. Разработаны международные конвенции Организации Объединенных Наций о договорах международной купли-продажи товаров, об исковой давности в международной купле-продаже товаров, о морской перевозке грузов («Гамбургские правила»), об ответственности операторов транспортных терминалов в международной торговле и о международных переводных векселях и международных простых векселях, Типовой закон ЮНСИТРАЛ о закупках товаров (работ) и услуг, типовые законы ЮНСИТРАЛ о международном торговом арбитраже и о международных кредитовых переводах, Арбитражный регламент ЮНСИТРАЛ, Согласительный регламент ЮНСИТРАЛ и правовые руководства (по составлению международных контрактов на строительство, встречным торговым сделкам и электронному переводу средств).

Типовой закон ЮНСИТРАЛ «О закупках товаров (работ) и услуг» содержит 57 статей, сгруппированных в шесть глав: общие положения; методы закупок и условия их использования; процедуры торгов; основной метод закупок; процедуры, применяемые при закупках альтернативными методами; обжалование. См.: Дашков С. Б. Бартер и торги на поставку продукции для госнужд — одно другому не помеха. // Конкурсные торги. 2006. 25 января.

Типовой закон предназначен для тех стран (правительств), которые считают желательным регламентировать закупки товаров (работ) и услуг в целях:

— обеспечения максимальной экономичности и эффективности закупок;

— расширения и стимулирования участия в закупках поставщиков (подрядчиков), независимо от государственной принадлежности, содействуя тем самым международной торговле;

— развития конкуренции между поставщиками (подрядчиками) в отношении закупаемых товаров (работ) или услуг;

— обеспечения справедливого и беспристрастного отношения ко всем поставщикам (подрядчикам);

— содействия объективности и беспристрастности процесса закупок и общественному доверию к нему;

— обеспечения открытости процедур закупок.

Основой государственного строительства и всего законодательства США является обеспечение свободы добросовестной конкуренции. Соответственно законы, правила, регулирующие организацию и проведение конкурсных отборов, направлены, в первую очередь, на обеспечение равных прав всех участников торгов, защиту от монополизации рынка. С 1792 г., когда был принят первый закон США по регулированию федеральных государственных закупок, американское законодательство непрерывно развивалось и совершенствовалось. Механизм осуществления государственных закупок в США базируется на своде законодательных и подзаконных актов, в совокупности именуемый «Правила закупок для федеральных нужд» (FAR). В этом Своде Правил определяются принципы политики в области закупок, а также устанавливаются и подробно излагаются многочисленные требования в отношении порядка и процедур, которым должны следовать все федеральные органы при осуществлении закупок и размещении заказов.

Законодательство Германии предписывает, что государство, выступая в роли хозяйствующего субъекта, обязано соблюдать те же юридические и экономические принципы, которые являются обязательными и для представителей частного сектора экономики, т. е. обязано действовать в рыночных условиях, в конкурентной среде. Государство изначально не имеет никаких особых полномочий и привилегий, и конкурирует с представителями частного сектора, вместе с ними отслеживает изменения на рынке, а также информирует рынок о своих потребностях, объявляя конкурсы на закупку товаров (услуг). Основой урегулирования споров при этом служит гражданское право. Федеральные, региональные и местные органы власти, а также подчиненные им учреждения и организации руководствуются в своей деятельности бюджетным правом. Основными принципами бюджетного управления являются принципы экономного расходования средств и сбалансированности бюджета. Соблюдение этих правил ежегодно проверяется счетными палатами федерации и регионов. См.: Дашков С. Б. Бартер и торги на поставку продукции для госнужд — одно другому не помеха. // Конкурсные торги. 2006. 25 января.

Действующая во Франции и Бельгии схема организации госзакупок предусматривает контроль государственных расходов на всех этапах (принятие решения, расчет сметы расходов, анализ соответствия планируемых расходов возможностям бюджета, визирование расходных документов, контроль оплаты контрактов).

В странах Восточной Европы, не имеющих длительных традиций организации конкурсных закупок, в середине 90-х годов приняли законы и другие нормативные акты, соответствующие требованиям Типового закона ЮНСИТРАЛ.

Следует отметить, что в Объединенной Европе все большую роль начинают играть интеграционные требования Европейского Союза. Так, Европейский союз за последние десять лет принял несколько десятков различных директив по вопросам закупочной деятельности для унификации правил осуществления закупок. Большинство стран Европы постепенно корректируют свое законодательство на базе директив ЕС.

В Типовом законе ЮНСИТРАЛ методам закупок и условиям их использования уделяется большое внимание. Рассматривается внеконкурсное размещение заказов, конкурсное размещение заказов с ограничением числа участников, с использованием котировок, особенности закупок товаров у единственного источника и т. д. Приведены типовые требования к организации привлечения конкурсных заявок и заявок на предквалификационный отбор. Рассмотрен порядок предоставления (сроки действия, порядок обеспечения, ответов на вопросы и т. д.) и типовые требования к составу конкурсной документации. Закон регламентирует порядок и критерии для оценки предложений претендентов. Закупающая организация устанавливает критерии для оценки предложений и определяет относительное значение каждого такого критерия и порядок их применения при оценке предложений.

Отдельная глава Закона посвящена процедурам, применяемым при закупках альтернативными методами. В ней рассматриваются двухэтапные торги, торги с ограниченным участием, запросы предложений, котировок, организация конкурентных переговоров.

Для всех этапов подготовки, организации и проведения конкурсов предусмотрены процедуры обжалования действий закупающей организации.

В целом действующее законодательство в наиболее развитых странах унифицировано и отвечает основным требованиям международных организаций. Результатом интеграционных процессов является расширение доступа фирм стран-участниц на общие рынки государственных заказов на взаимовыгодной основе.

Практически все развитые страны уже сделали определенные шаги в направлении перехода к электронным госзакупкам. В частности, извещения о проводимых конкурсах госзакупок и конкурсная документация сейчас, как правило, публикуются в интернете. В то же время, говоря об электронной поддержке последующих стадий проведения конкурса, нельзя не отметить, что достигнутые здесь результаты пока имеют весьма широкий разброс. Так, в Мексике в 2005 г. около пятидесяти процентов госзакупок полностью реализовано по электронным каналам, в Германии — лишь менее пяти процентов. Дальше других в области электронных конкурсных торгов для государственных нужд ушли Австралия (www.apcc.gov.au), Канада (contractscanada.gc.ca), Мексика, Дания, США.

Для примера, охарактеризуем кратко состояние дел в Австралии. Здесь воплощается в жизнь национальная стратегическая программа автоматизации всех технологических этапов проведения конкурса по поставкам товаров для государственных нужд. Для публикации информации о торгах издается специализированный электронный бюллетень, где каждый может бесплатно ознакомиться с полными комплектами конкурсной документации. На том же сайте организован прием от поставщиков электронных заявок на участие в конкурсе. Функционирует информационно-справочная система, ведется реестр поставщиков, публикуются в интернете законодательные и другие документы, касающиеся электронных торгов. Имеются средства электронного оформления, регистрации, сопровождения и оплаты контрактов.

В Российской Федерации с переходом экономики на рыночные механизмы стала создаваться и совершенствоваться система конкурсного распределения государственных заказов.

Так в конце 90-х годов В России был принят ряд законов и руководящих документов, регулирующих механизм государственных закупок, в том числе

* Указ Президента от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» и

* Федеральный закон Российской Федерации от 5 мая 1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд».

В них была закреплена обязательность организации конкурсов при размещении крупных заказов на закупку продукции для государственных нужд за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и подробно определены конкретные процедуры конкурсов госзакупок.

Поскольку во время подготовки указанных актов интернет в России не получил еще достаточного распространения, нормативно-правовое обеспечение госзакупок оказалось жестко ориентированным на «бумажный» документооборот. Этот очевидный недостаток был в какой-то мере компенсирован выходом Постановления Правительства Российской Федерации № 98 от 12 февраля 2003 г. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти». Постановлением № 98 в перечень сведений о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, обязательных для размещения в интернете, были включены, в частности, сведения об открытых конкурсах государственных закупок, проводимых федеральным органом исполнительной власти, его территориальными органами и подведомственными ему учреждениями, в том числе

* условия их проведения,

* порядок участия в них физических и юридических лиц,

* составы конкурсных комиссий,

* протоколы заседаний конкурсных комиссий.

К сожалению, большинство госзаказчиков либо не знало об указанном Постановлении, либо считало возможным игнорировать его требования. Нередко приходилось слышать вопросы типа «А не нарушаем ли мы российское законодательство, обращаясь к услугам интернета при проведении конкурсов госзакупок?». Хотя нарушением являлся именно отказ от интернет-публикации информации о конкурсе. Любопытно, что существенно более результативное решение приняла в феврале 2007 г. Украина, внесшая те же самые положения об обязательности интернет-публикации непосредственно в законодательные акты, регламентирующие госзакупки.

Важнейшим событием в сфере нормативно-правового регулирования отечественных электронных госзакупок стало появление Федерального закона Российской Федерации № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г. «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Первоначально внесенный в Госдуму проект закона носил выраженный антиэлектронный характер и делал весьма заметный шаг назад даже по отношению к действовавшему в то время Постановлению № 98. Однако затем, при подготовке ко второму чтению, в текст были внесены многочисленные поправки, в результате чего наиболее одиозные антиэлектронные положения законопроекта ушли в прошлое. К сожалению, последние стадии прохождения законопроекта были несколько скомканы, в результате чего многие электронные процедуры оказались непроработанными. Тем не менее, летом 2005 г. закон подписал Президент, а 1 января 2006 г. закон вступил в силу.

Трудности формирования законодательного базиса электронных госзакупок носят, по-видимому, объективный характер. Так, Германии для приведения законодательства в соответствие с реалиями электронной торговли для государственных нужд потребовалось более пяти лет. Россия пока находится лишь в начале этого пути, но похоже, что и нам не удастся уложиться в более сжатые сроки.

Таким образом, анализ зарубежного опыта организации государственных закупок может помочь современным специалистам, работающим в сфере, связанной с развитием системы закупок товаров, работ и услуг, необходимых для государственных нужд, избежать ошибки и использовать рациональные решения, которые успешно апробированы в прошлом. Приведенная информация о международных стандартах и особенностях торгов в развитых странах окажут помощь специалистам в принятии решений о своем участии в международных торгах. См.: Абдрахимов Д. Эффективность системы конкурсных закупок // Конкурсные торги. 2006. 3 марта. Зарубежный опыт может многое подсказать при построении системы российских электронных госзакупок.

1.2 Нормативно-правовое регулирование размещения государственных заказов в Российской Федерации

Нормативно-правовое регулирование отношений в сфере реализации государственных нужд является комплексным, содержащим источники и нормы как публичного, так и частного права.

К основным нормативным актам, содержащим публично-правовые нормы, следует отнести: Бюджетный кодекс Российской Федерации, Федеральные законы о федеральном бюджете на соответствующий год.

Основным частноправовым нормативным актом регулирования поставки товаров для федеральных государственных нужд является Гражданский кодекс Российской Федерации.

Гражданский кодекс РФ Гражданский Кодекс Российской Федерации. Часть первая от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ (в ред. 2 февраля 2009 г.) // Собрание Законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3302; 2009. № 7. Ст. 775. регламентирует наиболее важные аспекты отношений по удовлетворению государственных нужд. Поставке товаров для государственных нужд уделяется большее внимание по сравнению с правовым регулированием иных разновидностей отношений по удовлетворению государственных нужд (§ 4, 5 главы 30 ГК РФ, а отношениям подрядных работ для государственных нужд — § 5 главы 37 ГК РФ). При этом некоторые нормы, регламентирующие поставку товаров для государственных нужд, являются общими для всех отношении по удовлетворению государственных нужд, в частности, понятие «государственных нужд» (пункт 1 статьи 525 ГК РФ), основания и порядок заключения государственного контракта (статьи 527, 528, 765 ГК РФ). Также, в нормах § 4 главы 30 ГК РФ отражена специфика правового регулирования поставки товаров для государственных нужд. ГК РФ предусматривает особую структуру договорных связей и дает понятие договорных форм (статьи 526, 529−532 ГК РФ), устанавливает порядок возмещения убытков в связи с выполнением, расторжением государственного контракта или отказом государственного заказчика от товаров, поставленных по госконтракту (статьи 533, 534 ГК РФ).

При регулировании поставки товаров для федеральных государственных нужд нормы публичного и частного права взаимодействуют между собой. Результатом этой кооперации является Федеральный закон от 21 июля 2005 года «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Общим правилом является размещение заказа именно посредством проведения торгов. Иные способы размещения заказов применяются лишь в ограниченных случаях, которые специально предусмотрены Законом (так, согласно п. 2 ст. 42 Закона размещение заказов путем запроса котировок может осуществляться лишь в случае, если стоимость государственного или муниципального контракта не превышает 500 тыс. руб.).

Закон принципиально изменил систему заказа. Установлена обязательность размещения информации на официальных сайтах, создается единое информационное пространство путем создания общероссийского портала. Установлен исчерпывающий перечень требований к участникам размещения заказа. Вместо произвольных требований к участникам введена экономическая защита заказчика от недобросовестного поставщика (банковская гарантия, страхование ответственности, денежные средства). Введены аукционы как главная форма размещения заказа. При проведении конкурса изначально должны быть установлены критерии определения победителя из закрытого перечня, установленного в законе, содержание и значимость каждого из критериев. Развиваются электронные аукционы.

Ст. 12 Закона устанавливается четко определенный перечень условий допуска к участию в торгах, таких как: требование о наличии исключительных прав на объекты интеллектуальной собственности; требование об отсутствии в государственном реестре недобросовестных поставщиков сведений о лице, претендующем на участие в торгах. Дополнительные требования могут быть также установлены Правительством РФ в отношении участников размещения заказов для нужд обороны страны и безопасности государства.

Предъявление каких-либо иных дополнительных требований, за исключением указанных выше, не допускается, что прямо установлено п. 4 ст. 11 Закона. В этом состоит важное отличие нового Закона от ранее действовавшего законодательства. Так, в соответствии с ранее действовавшим Законом № 97-ФЗ организатор конкурса вправе был установить любые дополнительные требования к участникам конкурса, что неизбежно создавало ситуацию неопределенности, а порой и чиновничьего произвола.

В соответствии с Законом размещение заказа путем проведения торгов может осуществляться в форме аукциона или конкурса, а также без проведения торгов путем запроса котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) или на товарных биржах, исключены 2-х этапные торги.

Конкурсы могут быть открытыми и закрытыми (если предметом государственного или муниципального контракта является поставка товаров (выполнение работ, оказание услуг), информация о которых относится к сведениям, составляющим государственную тайну).

Размещение заказов осуществляется на аукционе в случае, если указанные товары, работы или услуги производятся по конкретным спецификациям заказчика (уполномоченного органа), для которых существует сложившийся рынок и между которыми возможна только ценовая конкуренция. При этом перечни товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставку (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона, устанавливаются Правительством РФ.

Аукционы проводятся в открытой и закрытой форме, а заказчик вправе размещать заказы путем проведения закрытого аукциона исключительно в случае, если предметом государственного или муниципального контракта является поставка товаров (работ, оказание услуг), информация о которых относится к сведениям, составляющим государственную тайну, т. е. закрепляется приоритет аукциона.

Под запросом котировок Закон понимает процедуру размещения заказа, при которой информация о потребностях в товарах, работах, услугах для государственных или муниципальных нужд сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения извещения о проведении запроса котировок на официальном сайте о закупках и выигравшим которую признается лицо, предложившее наименьшую цену товаров (работ, услуг). Кроме того, запрос котировок предусматривается при поставке одноименных товаров (работ, услуг) на сумму, не превышающую 250 тыс. рублей, подлежащую уплате в течение квартала.

Размещение заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) есть процедура размещения заказа, при котором заказчик предлагает заключить государственный или муниципальный контракт только одному участнику процедур размещения заказа.

При этом Законом закрепляется закрытый перечень случаев такого размещения, что является гарантией от возможного произвольного размещения заказа у единственного поставщика и усиливает публичную составляющую при размещении заказов.

Закон неоднократно подвергался кардинальным изменениям. Остановимся на некоторых поправках. Так, включено требование в статью 7 Закона: «Заказчик, уполномоченный орган вправе включать в состав комиссии преимущественно лиц, осуществивших профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере размещения заказов для государственных или муниципальных нужд». С 1 января 2009 года согласно тому же акту в состав комиссии в обязательном порядке будет включаться не менее чем одно лицо, осуществившее профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере размещения заказов.

Кроме того, Федеральным законом от 30 декабря 2008 года № 308-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О размещении заказов…» установлено требование том, что «в состав комиссии должны быть включены не менее чем три лица, прошедшие профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере размещения заказов по образовательной программе», которое вступает в силу с 1 января 2011 года.

Следует отметить, что согласно изменениям, вступившим в действие в 2009 году часть 20 статьи 65 Закона предусматривает, что «с 1 января 2009 года в состав комиссии по размещению заказов должно включаться не менее чем одно лицо…, а с 1 января 2010 года должны включаться не менее чем два таких лица, прошедших профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере размещения заказов по образовательной программе, утвержденной в соответствии с законодательством Российской Федерации в области образования».

Появилось новое основание для отказа заказчика от заключения контракта с победителем — «наличие у участника размещения заказа задолженности по начисленным налогам, сборам и иным обязательным платежам в бюджеты любого уровня или государственные внебюджетные фонды за прошедший календарный год, размер которой превышает двадцать пять процентов балансовой стоимости активов участника размещения заказа по данным бухгалтерской отчетности за последний отчетный период, при условии, что участник размещения заказа не обжалует наличие указанной задолженности» (пункт 5 части 3 статьи 9 Закона).

Причем это основание полностью корреспондирует существующему аналогичному обязательному требованию к участникам размещения заказа (пункт 4 части 1 статьи 11 Закона) и является его логическим продолжением.

В отношении поставки товаров теперь будет действовать правило, согласно которому при заключении государственного контракта заказчик по согласованию с контрагентом вправе увеличить количество поставляемого товара на сумму, не превышающую разницы между ценой контракта, предложенной таким участником, и начальной (максимальной) ценой контракта (ценой лота), если такое право заказчика предусмотрено конкурсной документацией, документацией об аукционе. При этом цена единицы указанного товара не должна превышать цену, определяемую как частное от деления цены контракта, указанной в заявке на участие в конкурсе или предложенной участником аукциона, с которым заключается контракт, на количество товара, указанное в извещении о проведении открытого конкурса или аукциона (часть 6.5 статьи 9 Закона).

Исключено указание на необходимость опубликования в официальном печатном издании всей информации о размещении заказов. Это изменение вступит в силу 1 января 2011 года и будет означать полную замену опубликования информации в печатном издании размещением информации на официальном интернет-сайте.

По-новому изложена статья 17 Закона о контроле за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов. Мерой реагирования уполномоченных органов по результатам проведения плановых и внеплановых проверок, а также в результате рассмотрения жалоб на действия (бездействие) ответственных лиц теперь возможны либо выдача обязательных для исполнения предписаний об устранении допущенных нарушений, либо обращение в суд с иском о признании размещенного заказа недействительным.

В конце декабря 2008 года Законом № 308-ФЗ также были внесены антикризисные поправки. Во-первых, введена преференция отечественным производителям и поставщикам. Во-вторых, предусмотрена возможность изменения цены контракта в сторону снижения во время исполнения контракта.

В целях реализации Федерального закона на територии Челябинской области постановлением Правительства Челябинской области от 17 ноября 2005 года № 208-п Об утверждении перечня товаров, работ, услуг, размещение заказов соответственно на поставки, выполнение, оказание которых осуществляется путем проведения аукциона: Постановление Правительства Челябинской области от 17 ноября 2005 года № 208-п//Южноуральская панорама. № 230. 13.12.2005. был утвержден перечень товаров, работ, услуг, размещение заказов соответственно на поставки, выполнение, оказание которых осуществляется путем проведения аукциона. Определено 18 позиций, по 4 основным критериям.

Постановлением Правительства Челябинской области от 22 февраля 2006 г. № 33-п О порядке взаимодействия государственных заказчиков и уполномоченного органа по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для областных государственных нужд для государственных заказчиков. Постановление Губернатора Челябинской области от 22 февраля 2006 г. № 33-п //Южноуральская панорама. 07.03.2006 г. № 38 утвержден Порядок взаимодействия государственных заказчиков и уполномоченного органа по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для областных государственных нужд для государственных заказчиков, разработанный в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Законом от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ.

Он регулирует отношения, возникающие между государственными заказчиками и Главным управлением материальных ресурсов Челябинской области, уполномоченным в соответствии с постановлением Правительства Челябинской области от 17.11.2005 г. № 207-П «Об уполномоченном органе по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для областных государственных нужд» Об уполномоченном органе по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для областных государственных нужд: Постановление Правительства Челябинской области от 17 ноября 2005 г. № 207-П//Южноуральская панорама. 13.12.2005 г. № 230. на осуществление функций по размещению заказов для государственных заказчиков.

Среди функций государственного заказчика, такие как: определение способа размещения заказа, представление в уполномоченный орган заявки (на бумажном и электронном носителях) на его размещение; при размещении заказа на выполнение подрядных работ производственного и непроизводственного характера представление заявки на полный объем предстоящих работ с техническим заданием и прошедшей экспертную оценку проектно-сметной документацией, утвержденной в порядке, установленном законодательством Российской Федерации; осуществление мероприятий при размещении заказов путем запроса котировок; подписание государственного контракта по результатам размещения заказа; представление сведений в уполномоченный орган для включения в реестр государственных контрактов.

Главное управление материальных ресурсов осуществляет следующие основные функции:

· размещение заказов путем проведения торгов в форме конкурсов или аукционов, на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд, закупаемых за счет средств областного бюджета и внебюджетных источников, а также на договорной основе за счет средств бюджетов других уровней;

· размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг путем запроса котировок, на товарных биржах за счет средств областного бюджета и внебюджетных источников, а также на договорной основе за счет средств бюджетов других уровней;

· проведение экспертной оценки государственных контрактов, финансируемых за счет средств областного бюджета и внебюджетных источников;

· ведение реестра государственных контрактов по итогам размещения заказов для областных нужд;

· осуществление информационного обеспечения государственных закупок.

Таким образом, анализ нормативно-правового регулирования позволяет говорить о том, что его основные положения в целом соответствуют установленным мировым стандартам, однако частота внесения изменения в законодательные акты регулирующие организацию размещения государственных заказов на товары и услуги не позволяет органам исполнительной власти, а также иным государственным (муниципальным) заказчикам эффективно реализовать установленные процедуры и правила.

Глава 2. Анализ практики размещения государственных заказов на лекарственные средства и медицинское оборудование ГЛПУЗ «Челябинской областной детской клинической больницы»

2.1 Специфика размещения государственных заказов на лекарственные средства и медицинское оборудование

Размещение государственных заказов на лекарственные средства и медицинское оборудование имеет свою специфику, которая предопределяется объектом закупок. Особенности лекарственных средств и медицинского оборудования как предмета государственных закупок отражена в Федеральном Законе от 22 июня 1998 года «О лекарственных средствах».

Субъектами обращения лекарственных средств по Закону «О лекарственных средствах» являются физические и юридические лица, осуществляющие обращение лекарственных средств, а фармацевтическая деятельность — это деятельность, осуществляемая организациями оптовой торговли и аптечными учреждениями в сфере обращения лекарственных средств, включающая оптовую и розничную торговлю лекарственными средствами, изготовление лекарственных средств.

Важно, что все термины, используемые в Законе, содержат толкование, что является весьма необходимым во избежание ошибок как в управлении системой лекарственного обеспечения, так и в правоприменительной деятельности по ее функционированию.

Фармацевтический рынок имеет ряд особенностей, существенно влияющих на его организацию и экономику. К этим особенностям можно отнести широкий ассортимент лекарственных средств, длительный цикл их разработки, высокую наукоемкость, зависимость потребности в препаратах от эпидемий, стихийных бедствий, других экстремальных ситуаций.

К способам государственного регулирования в сфере обращения лекарственных средств Закон относит:

1) государственную регистрацию лекарственных средств. Государственная регистрация лекарственных средств регулируется Правилами государственной регистрации лекарственных средств, утвержденными Минздравом РФ от 1 декабря 1998 г. № 01/29−14 (с изм. от 23 февраля 2000 г.). Правила государственной регистрации лекарственных средств. Приказ Минздрав РФ от 1 декабря 1998 г. № 01/29−14// Архив Управления здравоохранения Администрации г. Челябинска

2) лицензирование отдельных видов деятельности в сфере обращения лекарственных средств (Положение о лицензировании фармацевтической деятельности, утверждено Постановлением Правительства РФ от 1 июля 2002 г. № 489) Положение о лицензировании фармацевтической деятельности: Постановление Правительства РФ от 1 июля 2002 г. № 489// Собрание законодательства РФ. 2002. № 27. Ст. 2700.

3) аттестацию и сертификацию специалистов, занятых в сфере обращения лекарственных средств.

4) государственный контроль производства, изготовления, качества, эффективности, безопасности лекарственных средств.

В соответствии с Положением о порядке проведения государственного контроля эффективности и безопасности лекарственных средств на территории Российской Федерации (утв. Приказом Минздрава РФ от 28 мая 2003 г. № 223) Положение о порядке проведения государственного контроля эффективности и безопасности лекарственных средств на территории Российской Федерации: Приказ Минздрава РФ от 28 мая 2003 г. № 223// Архив Управления здравоохранения Администрации г. Челябинска государственный контроль эффективности и безопасности лекарственных средств осуществляется в форме предрегистрационной и пострегистрационной экспертизы.

5) государственное регулирование цен на лекарственные средства. Государственное регулирование цен на лекарственные средства осуществляется в соответствии с Положением о государственном регулировании цен на жизненно необходимые и важнейшие лекарственные средства, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 9 ноября 2001 г. № 782. Положение о государственном регулировании цен на жизненно необходимые и важнейшие лекарственные средства: Постановление Правительства РФ от 9 ноября 2001 г. № 782// Собрание законодательства РФ. 2001. № 47. Ст. 4448.

Закон устанавливает, что отношения в сфере обращения лекарственных средств регулируются федеральными органами исполнительной власти (Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития) и органами исполнительной власти субъектов РФ, в компетенцию которых входит осуществление государственного контроля качества, эффективности, безопасности лекарственных средств.

Несмотря на то, что осуществление государственной политики в области обеспечения населения РФ лекарственными средствами обеспечивается всеми органами исполнительной власти, обеспечение лекарственными средствами населения и учреждений здравоохранения не улучшается, а работа отечественной фармацевтической промышленности не решает в полной мере стоящих перед ней задач.

Обеспечение учреждений здравоохранения лекарственными средствами чаще всего осуществляется двумя способами: путем централизованной поставки либо самостоятельно путем размещения заказа. Однако и в том и в другом случае необходимо руководствоваться нормами Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Федеральный закон N 94-ФЗ), а также других законодательных актов, устанавливающих порядок размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

Закупка лекарственных средств, как правило, производится путем заключения государственных и муниципальных контрактов в соответствии с нормами Федерального закона N 94-ФЗ. Причем часто сами учреждения здравоохранения не занимаются приобретением лекарственных средств, а обеспечиваются ими в централизованном порядке. Например, согласно ст. 4 и 4.1. Федерального закона от 17.07.1999 N 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» (далее — Федеральный закон N 178-ФЗ) РФ устанавливает виды государственной социальной помощи, оказание которых обязательно на территории РФ. Одним из видов такой помощи является обеспечение граждан, включенных в Федеральный регистр лиц, имеющих право на получение лекарственных средств, и не отказавшихся от получения данного вида социальной услуги, лекарственными препаратами. Частично полномочия по обеспечению определенных категорий граждан лекарственными средствами передаются органам государственной власти субъектов РФ, а именно:

— организация размещения заказов на поставки лекарственных средств;

— заключение по итогам размещения государственных заказов на поставки лекарственных средств соответствующих государственных контрактов;

— организация обеспечения населения лекарственными средствами, закупленными по государственным контрактам.

Иными словами, закупку лекарственных средств осуществляет орган исполнительной власти, а затем они доводятся до учреждений здравоохранения.

В качестве примера можно привести и требования другого нормативного акта. Так, в соответствии со ст. 10 Федерального закона от 24.07.2007 N 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию в 2008 и 2009 годах в централизованном порядке производит закупку:

1) диагностических средств и антиретровирусных препаратов для профилактики, выявления и лечения лиц, инфицированных вирусами иммунодефицита человека и гепатитов В и С, по перечню, утвержденному Постановлением № 1011;

2) оборудования и расходных материалов для неонатального и аудиологического скрининга в учреждениях государственной и муниципальной систем здравоохранения по перечню, установленному Постановлением № 1011;

3) лекарственных средств, предназначенных для лечения больных гемофилией, муковисцидозом, гипофизарным нанизмом, болезнью Гоше, миелолейкозом, рассеянным склерозом, а также после трансплантации органов и (или) тканей, по перечню, утвержденному Распоряжением Правительства РФ от 02.10.2007 № 1328-р.

Федеральное медико-биологическое агентство и органы исполнительной власти субъектов РФ с учетом предложений заинтересованных органов местного самоуправления формируют и представляют в Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию заявки на поставку лекарственных средств, предназначенных для лечения больных гемофилией, муковисцидозом, гипофизарным нанизмом, болезнью Гоше, миелолейкозом, рассеянным склерозом, а также после трансплантации органов и (или) тканей (п. 3 Постановления N 682*(2)).

Форма и срок представления заявки на поставку лекарственных средств установлены Приказом Минздравсоцразвития РФ от 19.10.2007 № 650 «О формах заявок на поставку лекарственных средств, предназначенных для лечения больных гемофилией, муковисцидозом, гипофизарным нанизмом, болезнью Гоше, миелолейкозом, рассеянным склерозом, а также после трансплантации органов и (или) тканей, и сроках их представления».

Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию рассматривает в 10-дневный срок заявки на поставку лекарственных средств, утверждает объемы поставки лекарственных средств и доводит их до сведения Федерального медико-биологического агентства и органов исполнительной власти субъектов РФ.

При размещении заказов на поставку лекарственных средств должны быть выполнены следующие обязательные требования:

— обеспечение доставки лекарственных и диагностических средств, антиретровирусных препаратов, оборудования и расходных материалов до организаций-получателей;

— ведение организациями, заключившими государственные контракты на поставку лекарственных средств, учета поставленных организациям-получателям лекарственных средств и соответствующей отчетности;

— оплата организациям-поставщикам лекарственных средств, поставленных в рамках заключенных государственных контрактов, на основании оформленных в установленном порядке товарно-транспортной накладной (товарной накладной), актов приема-передачи, подтверждающих их поставку в учреждения-получатели, а также актов ввода оборудования в эксплуатацию.

Указанные лекарственные и диагностические средства, антиретровирусные препараты, оборудование и расходные материалы передаются федеральным учреждениям здравоохранения, а также в собственность субъектов РФ с последующей их передачей при необходимости в собственность муниципальных образований в порядке, определенном постановлениями № 682 и 1011.

Кроме того, п. 1, 2 ст. 6 Федерального закона от 21.07.2007 № 184-ФЗ «О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» установлено, что Федеральный фонд обязательного медицинского страхования в 2008 году направляет в бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования субвенции на финансовое обеспечение оказания социальной услуги по дополнительной бесплатной медицинской помощи в части, предусматривающей обеспечение необходимыми лекарственными средствами, изделиями медицинского назначения, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов, в соответствии с Федеральным законом N 178-ФЗ.

Указанные субвенции направляются территориальными фондами обязательного медицинского страхования в форме межбюджетных трансфертов в бюджеты субъектов РФ для дальнейшего расходования на основании государственных контрактов, заключенных в соответствии с Федеральным законом N 94-ФЗ на основании проведенных аукционов, запросов котировок или закупок у единственного поставщика.

Рассмотрим порядок заключения государственных и муниципальных контрактов на поставку лекарственных средств.

Размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд производится заказчиками в соответствии с Федеральным законом N 94-ФЗ.

Если ранее в соответствии со ст. 71 БК РФ лекарственные средства, без заключения государственных или муниципальных контрактов, можно было приобретать на сумму, не превышающую 100 000 руб. в квартал, то с 01.01.2008 государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, а также бюджетные учреждения здравоохранения лишены такой возможности, поскольку Федеральным законом № 63-ФЗ ст. 71 БК РФ признана утратившей силу. Следовательно, начиная с 01.01.2008 все закупки лекарственных средств, независимо от суммы договора, необходимо производить, руководствуясь исключительно нормами Федерального закона № 94-ФЗ, то есть путем заключения государственного (муниципального) контракта.

Напомним, что под государственным или муниципальным контрактом понимается договор, заключенный заказчиком от имени РФ, субъекта РФ или муниципального образования в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд. Государственный и муниципальный контракты заключаются в порядке, предусмотренном ГК РФ и иными федеральными законами, с учетом положений Федерального закона N 94-ФЗ.

Таким образом, если заказчик относится к ведению не федеральных органов государственной власти, а органов власти субъектов РФ или местного самоуправления, то для осуществления закупок данному учреждению должны быть делегированы полномочия государственного или муниципального заказчика, в противном случае оно не имеет права приобретать (размещать заказ на приобретение) лекарственные препараты.

Согласно п. 1 ст. 10 Федерального закона N 94-ФЗ размещение заказа может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме, и без проведения торгов (путем проведения запроса котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах).

Необходимо отметить, что Федеральный закон N 94-ФЗ содержит требование о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, сравнить которые можно только по их ценам, путем проведения аукциона.

Перечни товаров, работ, услуг, размещение заказов соответственно на поставки, выполнение, оказание которых осуществляется путем проведения аукциона, установлены Распоряжением Правительства РФ от 27.02.2008 N 236-р. В них, в частности, включена продукция органического и неорганического синтеза (код по ОК 004−93 — 2 400 000). В указанную группу входит подгруппа 2 423 000 «Фармацевтические препараты, медицинские химические вещества и лекарственные растительные продукты», к которой относятся:

— препараты химико-фармацевтические с общей химической структурой и полупродукты для производства медикаментов, препараты фармакотерапевтического действия и химиотерапевтического действия;

— антибиотики без кормовых, витамины, коферменты, ферменты, аминокислоты, органопрепараты (эндокринные препараты), препараты фармацевтические из природного сырья;

— сырье и продукты лекарственные растительные и животные, препараты биологические, материалы и средства медицинские;

— материалы и средства медицинские прочие.

Таким образом, приобретение заказчиком лекарственных средств должно осуществляться путем проведения аукциона. Закупка лекарственных средств путем проведения конкурса не допускается (п. 4 ст. 10 Федерального закона N 94-ФЗ).

Необходимо отметить, что невыполнение данного требования может повлечь наложение на заказчика как на должностное лицо административного штрафа в размере 50 000 руб. (п. 2 ст. 7.29 КоАП РФ).

Обязывая заказчика при приобретении лекарственных средств проводить аукцион, Федеральный закон № 94-ФЗ не запрещает размещать заказы на приобретение лекарственных средств путем проведения запроса котировок, если цена государственного или муниципального контракта не превышает 500 000 руб., или у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) в случаях, предусмотренных ст. 55 Федерального закона N 94-ФЗ.

Согласно п. 1 ч. 1 ст. 11 Федерального закона N 94-ФЗ наличие лицензии на осуществление фармацевтической деятельности является обязательным условием допуска к аукциону лица, производящего поставку лекарственных средств.