Организационно-экономический механизм развития рыночных отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве: Теоретико-методологические проблемы

Коренное реформирование общественной жизни в России не может не затрагивать жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ). Являясь сферой жизнеобеспечения, оно очень долго оставалась в стороне от каких-либо кардинальных преобразований. Между тем от того, насколько успешно будет преобразовано жилищно-коммунальное хозяйство во многом зависит ход реформы в целом.

В силу своей социальной и технологической специфики, сфера жилищно-коммунального хозяйства представляет из себя на сегодняшний день очень сложный объект для становления новых хозяйственных отношений. Сложившаяся многолетняя практика его материально-финансового обеспечения по остаточному принципу привела к тому, что физический износ объектов инженерной инфраструктуры за последние 10 лет увеличился в 1,7 раза и составляет в настоящее время более 50 процентов. Накопившийся за десятилетия такого финансирования и снабжения недоремонт достиг критического уровня. Объемы инвестиций в ЖКХ имеют тенденцию к снижению. Практически прекратилось финансирование этой отрасли из федерального бюджета. Недофинансирование и сохранение традиционных экономических отношений в ЖКХ — основные причины низкого качества обслуживания и нерационального расходования ресурсов, снижения надежности и повышения аварийности объектов инженерных систем.

Жители многоквартирных домов не могут выступать в качестве заказчиков жилищно-коммунальных услуг и остаются вне сферы хозяйственных отношений, являясь по сути иждивенцами муниципальных властей. Сегодня муниципалитет определяет какие услуги, в каком объеме и по какой цене будут оказываться горожанам, а территориальные муниципальные службы предоставляют эти услуги, отчитываясь непосредственно перед муниципальными властями. Заказчиком и исполнителем работ являлся и является по существу один и тот же орган, именуемый ныне мэрией. Он выступает в двух ипостасях: территориальной и отраслевой. Префектуры и районные управы — агенты мэрии на соответствующей территории. Департаменты и управления коммунального хозяйства образуют отраслевую структуру мэрии. В данной ситуации договорные взаимодействия между ними игнорируют того, кто является действительным потребителем всех работ по жилищно-коммунальному хозяйству — человека. Последствия такой практики достаточно очевидны: выполнение работ не в полном ассортименте и не в полном объеме, плохое их качество, перерасход выделяемых денежных, материальных и трудовых ресурсов. Коль скоро горожанин не оплачивает непосредственно усилия жилищно-коммунальных служб по обслуживанию зданий, озеленению, замощению и уборке территории, на которой он живет, то и лишен возможности их контролировать и направлять.

В странах с развитой рыночной экономикой вопросы удовлетворения коммунальных потребностей граждан-клиентов на конкурентной основе достаточно изучены и подкреплены теоретическими проработками. Однако, в специфических российских условиях переходного периода к рынку экономические отношения в жилищно-коммунальной сфере имеют существенные особенности, которые необходимо выявлять и учитывать в ходе осуществления реформ.

Для успешного проведения реформ жилищно-коммунальной сферы необходимо прежде всего теоретически обосновать возможность формирования в ней тех или иных рыночных структур, тем самым определив направления и пределы рыночного реформирования различных подотраслей исследуемого хозяйства.

На сегодняшний день теоретическим и практическим проблемам формирования рыночной среды в жилищно-коммунальной сфере отечественных городов посвящены лишь единицы научных исследований. Еще не разработаны теоретико-методологические основы установления рыночных отношений в жилищно-коммунальной сфере, отсутствует четкая концепция ее реформирования в складывающихся условиях.

Подавляющее большинство работ по совершенствованию организации и управления жилищно-коммунальной сферой рассматривали проблему с точки зрения производителя, предлагая различные варианты реорганизации этого хозяйства. Между тем, по нашему мнению, настал черед подойти к решению проблем со стороны потребителя, имея прежде всего в виду обретение им статуса полноправного субъекта экономических отношений наравне с предприятиями-производителями.

Внедрение рыночных отношений в сферу муниципальной экономики предполагает реструктурирование сложившегося хозяйства. Решение его проблем видится, в частности, в образовании таких субъектов рыночных отношений, как коллективные и частные собственники жилья, и территориальные сообщества потребителей. Их появление гарантирует, что заказчиком работ по эксплуатации жилья и благоустройству территорий станет тот, кто будет не склонен прощать невнимательное отношение к себе как к потребителю. В этой ситуации организации, предоставляющие услуги, должны будут в конкурентной борьбе удовлетворять платежеспособный спрос покупателей на основе свободного взаимного соглашения, возмездное&tradeи эквивалентности.

Сейчас система стимулов, воздействующих на муниципальные учреждения и предприятия, не способствует их эффективной деятельности. В отличие от частных владельцев, управляющие предприятий муниципального сектора редко выигрывают от снижения издержек и улучшения результатов своей деятельности. Не следует, однако, торопиться с исключением муниципальных организаций из экономики путем приватизации. В отсутствии конкуренции любой собственник начинает вести себя одинаково. Большего результата можно добиться организацией открытого соревнования муниципального сектора с частным за право предоставления общественных услуг. Если муниципалитет осуществляет озеленение улиц, уборку твердых бытовых отходов, содержит парки и т. д., то и частным фирмам должна быть предоставлена возможность заниматься той же деятельностью и конкурировать с муниципальными службами за право получения муниципального заказа. Конкуренция будет стимулировать улучшение деятельности, сокращение издержек, а также инновационный процесс на муниципальных и частных предприятиях.

Создание условий образования рынка потребителей и развитие рынка продавцов жилищно-коммунальных услуг приведет к появлению новых форм организации и функционирования экономических связей хозяйствующих субъектов. Они будут тем более эффективными, чем полнее в результате реформы удастся раскрыть потенциальные возможности хозяйств жилищно-коммунальной сферы с точки зрения развития в них конкурентных отношений.

В связи с этим цель исследования состоит в разработке методологических и теоретических основ создания системы потенциально-возможных типов рыночных структур в ЖКХ и выявлении условий их функционирования в период становления рыночных отношений в стране.

В соответствии с поставленной целью в диссертации сформулированы основные задачи исследования:

1. Выявить специфику ЖКХ с точки зрения необходимости становления в нем рыночных отношений.

2. Определить, исходя из специфики услуг, предоставляемых предприятиями жилищно-коммунального хозяйства, соответствующие им типы рыночных структур.

3. Выполнить классификацию каждой подотрасли ЖКХ, исходя из таких критериев, как наличие или отсутствие в ней условий функционирования совершенного рынка.

4. Идентифицировать классифицированные группы подотраслей ЖКХ основным типам рыночных структур.

5. Построить модель рынка ЖКХ как совокупности типов рыночных структур с присущими им формами конкуренции.

6. Определить целесообразные пределы реформирования подотраслей ЖКХ с учетом их технико-экономических особенностей.

7. Сформировать методологический подход к разработке стратегии реформирования жилищно-коммунальной сферы на основе процессов децентрализации и демонополизации,.

8. Определить формы и условия конкуренции производителей жилищно-коммунальных услуг вне зависимости от их статуса (муниципального, частного и проч.).

9. Обосновать некоторые практические меры по преобразованию форм собственности, лежащие в основе реформирования ЖКХ.

10.Разработать возможные варианты поэтапного перехода к рыночным отношениям в различных сферах ЖКХ.

Объектом исследования является жилищно-коммунальное хозяйство городов, его специфика с точки зрения возможностей реформирования.

Предмет нее, чедоваиия — экономические отношения, способные установиться в жилищно-коммунальной сфере в результате демонополизации хозяйства и децентрализации принятия решений по поводу предоставления жилищно-коммунальных услуг.

Методологической основой исследования послужили положения научных трудов отечественных (дореволюционных и современных) и зарубежных ученых по теоретическим и прикладным проблемам организации общественного сектора экономики, прежде всего муниципального.

В качестве нормативно-правовой базы в исследовании использованы законы Российской Федерации, указы Президента страны. Постановления правительства РФ и Москвы по вопросам реформирования жилищно-коммунального хозяйства, местного самоуправления. При анализе действующей системы управления ЖКХ использованы статистические отчеты Мосгорстата, Союза Российских городов. Соискатель основывался также на материалах ЮНЕСКО и ряда зарубежных исследовательских центров, прежде всего — Института правительства университета Северной Каролины, Research Triangle Institute (США).

В исследовании применяются как методы общенаучного анализа, так и специальные методы экономических дисциплин. Среди них — системный, метод научной абстракции, индукции и дедукции, методы статистического анализа (группировки, классификации, экспертных оценок, многомерный и структурный анализ).

Научная новизна диссертационного исследования заключается в комплексной разработке концепции формирования рыночных отношений в системе жилищно-коммунального хозяйства города, основанной на дифференциации хозяйственных связей в этой сфере путем сведения их процессами демонополизации и децентрализации к нескольким типам рыночных структур, конкурентных настолько, насколько позволяют специфика самих услуг и рассматриваемого хозяйствав разработке теоретико-методологических оснований по изменению субъектной структуры коммунального хозяйства, позволяющей исключить нерыночный процесс принятия решений в сфере предоставления чисто общественных услуг, путем создания в ней конкурентной среды.

Личный вклад автора в разработку проблем, вынесенных на защиту, заключается в следующем:

1. Выявлена специфика ЖКХ с точки зрения необходимости и возможности становления в нем рыночных отношений. Показано, что результатом господства муниципальной собственности является отсутствие субъектов рыночных отношений в жилищно-коммунальной сфере. Отсутствует заинтересованный заказчик, имеющий право выбора, способный самостоятельно расплачиваться за предоставляемые услуги, контролировать их выполнение. Эта позиция определила, что реформирование ЖКХ возможно только при наличии такого правового субъекта экономических отношений как потребитель жилищно-коммунальных услуг.

2. Определена зависимость типа рыночных отношений в жилищно-коммунальной сфере и формы оплаты предоставляемых услуг, исходя из свойств общественных благ.

3. Выявлены типы рыночных структур, способные сложиться в ЖКХ при демонополизации хозяйств и децентрализации принятия решений по поводу предоставления услуг, определены области их функционирования. Доказано, что рынок услуг ЖКХ не может представлять собой унифицированный тип хозяйственных связей между субъектами хозяйствования, поскольку для оказываемых услуг характерна различная степень исключаемое&trade-. Принципиально новым является подход, при котором рассматривать в потенциале рынок ЖКХ следует как совокупность рыночных структур четырех типов с соответствующими им формами конкуренции: конкуренции максимально приближенной к совершенной, естественной монополии, олигополии и монопсонии.

4. Предложена новая экономическая система для сферы внешнего благоустройства, при которой индивидуальные запросы общественных благ обеспечиваются через механизм коллективных решений территориальным сообществом потребителей и оплачиваются (частично или полностью) за счет налогообложения. В основу такой системы положена модель рынка чисто общественных услуг, основанная на интересах коллективного потребителя со своим специфическим набором требований к качеству и колличеству предоставляемых услуг, объединенного в рамках определенной территории в организацию, действующую на правах самоуправления. Для обозначения подобных территориальных структур, формирующих спрос на рынке общественных услуг, автором введен термин «территориальные сообщества потребителей’ХТСП). Показано, что в ситуации, когда каждое территориальное сообщество потребителей имеет потенциальный доступ к нескольким хозяйствующим субъектам и готово рассматривать альтернативные возможности в предоставлении общественных благ и услуг, взаимоотношения между потребительскими и производственными единицами приобретают рыночный характер.

5. Разработан методологический подход к формированию рыночных отношений в ЖКХ, в основу которого положено усложнение субъектной структуры жилищно-коммунальной сферы в условиях обретения населением статуса собственника жилых строений. При этом система экономических взаимоотношений строится, опираясь не только на традиционные субъекты жилищно-коммунальной экономики: предприятия, муниципалитет, индивидуальные домовладения, а также на такие экономические единицы, как кондоминиумы и территориальные сообщества потребителей.

6. Обоснована концепция создания децентрализованной системы принятия решений в сфере ЖКХ, как многоуровневой системы территориальных сообществ — заказчиков услуг, действие которых лока-лизованно границами соответствующей территории.

7. Предложен новый методический подход к определению сферы деятельности муниципального сектора оказания жилищно-коммунальных услуг в зависимости от его конкурентоспособности в условиях обеспечения равных возможностей для производителей коммунальных услуг всех форм собственности. Дан анализ и выполнена классификация возможных форм функционирования конкурентной среды.

Практическая значимость работы, выполненной в соответствии с тематическим планом НИР Государственной академии управления, финанV сируемых из средств республиканского бюджета по единому заказ-наряду, состоит в возможности использования ее положений и выводов при создании законодательного и нормативно-методического обеспечения осуществляемой реформы жилищно-коммунального хозяйства городов, разработке программ соцально-экономического развития городских территориальных образований. Представляется также возможным использование методологических и иных постановок и выводов работы при подготовке курсов ряда дисциплин в высшей школе, таких как «Регионоведение», «Региональная экономика и управление» .

Апробация. Результаты диссертационного исследования использовались при разработке Госстроем России проекта «Программы демонополизации и развития конкуренции на рынке услуг жилищно-коммунального хозяйства», подготовке «Комплексной программы социально-экономического развития региона Эвенкийского АО», «Программы социально-экономического развития муниципального района Выхино-Жулебино на 1996 г.» .

Идеи диссертации нашли отражение в преподавании в ГАУ и РГГУ курсов по региональной экономике. Основные положения исследования докладывались на российских и международных научных форумах: Девятых и Десятых Международных Плехановских чтениях (Москва, 1995 и 1996 гг.) — Международных научно-практических конференциях «Актуальные проблемы управления» (Москва, 1995 и 1996 гг.) — Международной научной конференции «Наука управления на пороге XXI века» (Москва, 1997 г.) — Научно-практической конференции «Проблемы становления гражданского общества и самоуправления в России» (Москва, 1994 г.) — Семинаре-совещании «Пути реализации Закона «Об основных принципах организации местного самоуправления в РФ» (Москва, 1996 г.) — Координационном совещании «Государственное и муниципальное управле-ние» (Москва, 1996 г.), Школе-семинаре «Проблемы управления народным хозяйством больших городов» (Пушкино, 1983 г.), 2-й Республиканской конференции «Проблемы охраны окружающей среды в районах с интенсивно развивающейся промышленностью» (Кемерово, 1982 г.).

Публикации. Проблемы формирования рыночных отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве являются предметом научных интересов автора в течение многолетней научно-педагогической деятельности в Государственной академии управления им. С. Орджоникидзе и Российском государственном гуманитарном университете. За это время автором опубликован целый ряд научных трудов общим объемом более 30 авторских печатных листов, где нашли отражения различные аспекты исследуемых проблем. В их числе две монографии: «Реформирование муниципального сектора экономики» (СПб.: Изд-во С, — Петерб. ун-та, 1997) и «Рыночные отношения в жилищно-коммунальном хозяйстве (СПб., 1997).

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

1.1. Коренное реформирование общественной жизни в России представляет собой сложный процесс, в ходе которого все секторы экономики должны быть переориентированы в соответствии с рыночными принципами. Жилищно-коммунальное хозяйство — специфическая сфера, с трудом адаптирующаяся к условиям рыночных отношений. Между тем от того, насколько успешно будет преобразовано ЖКХ, с которым связаны повседневные интересы всех российских граждан, во многом зависит ход реформы в целом. Теоретическая проработка направлений проведения реформы ЖКХ, последовательности и глубины реорганизационных мероприятий на сегодняшний день актуальна.

1.2. Проблема становления рыночных отношений в ЖКХ российских городов в научном и практическом плане пока не решена. Отдельные идеи и теоретические положения ученых различных научных школ, а также фрагментарные предложения практиков по совершенствованию организации управления жилищно-коммунальной сферой не составляют единого целого. Требуется не простое обобщение этих идей и предложений, а создание концепции стратегии реформирования всего жилищно-коммунального хозяйства. Иначе говоря, необходима разработка комплекса теоретических положений по созданию концепции формирования рыночных отношений в системе ЖКХ города, основанной на дифференциации хозяйственных связей в этой сфере путем сведения их процессами демонополизации и децентрализации к нескольким типам рыночных структур, конкурентных настолько, насколько позволяют специфика рассматриваемого хозяйства и оказываемых им услуг.

11.1. Анализ теоретических концепций совершенствования системы предоставления жилищно-коммунальных услуг потребителям, проведенный автором, показывает, что большинство исследований этой проблемы направлено на реорганизацию механизма хозяйствования предприятийпроизводителей и совершенствование организации территориально — отраслевого управления в городском хозяйстве. Значительно меньше усилий предпринимается по формированию экономической среды, в которой потребитель, в первую очередь население, является полноправным субъектом рыночного хозяйства в жилищно-коммунальной сфере, обладая при этом правом выбора услуг (с учетом технологической специфики конкретного хозяйства).

II.2. Недостаточно акцентированы усилия большинства исследователей на выявлении условий формирования рыночной среды в жилищно-коммунальной сфере, мало уделяется внимания разработке практических рекомендаций по созданию этих условий.

ИТ. Особенности методологического подхода к формированию рыночных отношений в ЖКХ, предлагаемые автором, состоят в следующем:

III. 1. Теоретические разработки исходят из положения, что сфера ЖКХ, являясь крайне неоднородной, включает в себя хозяйства существенно различающиеся по характеру связи производитель — потребитель. Иначе говоря, ЖКХ целесообразно представлять как совокупность различных типов хозяйственных связей между субъектами хозяйствования.

111.2. При создании модели рыночных отношений в ЖКХ следует исходить из того, что жилищно-коммунальная экономика — экономика как индивидуального, так и общественного потребления, где в качестве коллективного потребителя выступают домовладения и территориальные самоуправляющиеся единицы.

111.3. Целесообразные пределы рыночного реформирования того или иного типа хозяйства в сложившихся условиях устанавливаются объективно возможным количеством субъектов экономических отношений в каждой подотрасли ЖКХ, которое определяется технологическими особенностями предоставления продукции (услуг).

IV. В соответствии с поставленной целью и задачами получены следующие научные и практические результаты:

IV. 1. Осуществлено теоретическое обоснование и решение научной проблемы, имеющей народнохозяйственное значение, заключающееся в разработке элементов методологической базы по организации и управлению жилищно-коммунальным хозяйством в условиях рыночных отношений, исходя из специфики подотраслей жилищно-коммунального хозяйства и особенностей предоставляемых услуг.

IV.2. В результате проведенных исследований эволюции жилищно-коммунального хозяйства за рубежом и в России, выявлена несостоятельность существующей в российских городах субъектной структуры ЖКХ, заключающаяся в отсутствии такого необходимого элемента рыночной структуры хозяйства как агенты экономической деятельности со стороны спроса и недостаточном количестве независимых агентов со стороны предложения.

IV.3. Необходимость оценки степени рыночного реформирования жилищно-коммунального хозяйства в условиях переходного периода экономики России обусловила решение ряда теоретико-методологических проблем:

— выработана методология определения типов рыночных структур, адекватных технико-экономическим возможностям хозяйств, для чего потребовалось оценить потенциально возможное количество субъектов экономических отношений со стороны спроса и предложения в каждой подотрасли ЖКХ;

— предложена экономическая модель рынка ЖКХ как совокупность рыночных структур с соответствующими им формами конкуренции. Для построения модели выполнена классификация каждой подотрасли жилищно-коммунального хозяйства, исходя из таких критериев, как наличие или отсутствие в ней условий функционирования совершенного рынка. По степени несовершенства рынка в рассматриваемых подотраслях они распределены по четырем группам: сетевое хозяйство, благоустройство территории, городской пассажирский транспорт, жилищное хозяйство. Классифицированные группы подотраслей ЖКХ идентифицированы основным типам рыночных структур (монополия, олигопсония, олигополия, полиполия). Модель идентификации рыночных отношений позволила определить предел рыночного реформирования каждой подотрасли ЖКХ в современных условиях.

1У.4. Для успешного реформирования жилищно-коммунальной сферы согласно предложенной экономической модели даны рекомендации по осуществлению процессов демонополизации и децентрализации, исходя из специфики сферы жилищно-коммунальных услуг.

В результате исследования деятельности хозяйств по предоставлению коммунальных услуг рекомендовано понятие технической монополии применительно к предприятиям сетевого хозяйства из-за технической, а не естественной зависимости потребителей услуг водопроводного, газового и теплоэнергетического хозяйства. Уточнены области деятельности трех видов технической монополии: муниципальная монополия, частная, муниципальное регулирование. Обоснована целесообразность внедрения в практику рационального совмещения централизованных и децентрализованных систем коммунального обеспечения.

На основании исследования зарубежного и отечественного дореволюционного опыта оценено влияние собственника жилья на конкурентные отношения в сфере производства жилищно-коммунальных услуг.

IV.5. На основе анализа деятельности частного и муниципального сектора в предоставлении коммунальных услуг в странах с развитой рыночной экономикой предложен принципиально новый подход к оценке жизнеспособности хозяйственных структур в ЖКХ путем введения, наравне с существующими, новых форм отраслевой и территориальной конкуренциисформулированы новые положения по оценке деятельности муниципального сектора в зависимости от его конкурентоспособности при предоставлении равных возможностей для производителей коммунальных услуг всех форм собственности.

IV.6. Для формирования рынка чисто общественных услуг (освещение, озеленение, эксплуатация дорог, уличная уборка и т. д.) обоснована необходимость введения в существующую структуру ЖКХ, представленной экономическими единицами в виде предприятий и муниципалитета, таких субъектов экономики как индивидуальные (коллективные) домовладения и территориальные сообщества потребителей.

Показано, что преобразование форм собственности на домовладения выступает средством демонополизации всего жилищно-коммунального комплекса. Для обозначения заказчика в лице домовладения (коллективного или частного), обладающего юридической и экономической самостоятельностью вводится понятие «заказчик-собственник». При этом заказчик-собственник рассматривается в качестве катализатора рыночных отношений в жилищно-коммунальной сфере.

Обоснована необходимость создания территориальных сообществ потребителей коммунальных услуг, представлен процесс их эволюционного развития, характер трансформации выполняемых ими функций по мере изменения масштаба контролируемой ими территории, возможные схемы их финансирования.

IV.7. На примере существующей структуры управления жилищным хозяйством Москвы предложен сценарий распределения функций между субъектами эксплуатации жилищного фонда на различных этапах реформирования жилищного хозяйства.