Актуальность темы
исследования. Современная Россия переживает непростой исторический период, сопровождающийся кардинальными сдвигами и трансформациями. Страна постепенно начинает преодолевать негативные последствия распада СССР и исправлять просчеты, допущенные во времена «радикальных реформ» начала 90-х гг. XX в. Вместе с тем, наряду с позитивными изменениями последних лет, в ряде сфер жизни российского общества по-прежнему наблюдаются кризисные явления.
Наиболее существенные из них связаны с трудностями формирования цивилизованных рыночных отношений, противоречивостью процесса структурирования российского социума, отсутствием консолидированных интересов основных слоев населения и полноценных каналов их представительства, неразвитостью (а нередко и параличом) институтов гражданского общества.
В этой связи становится особенно актуальным изучение механизмов неофициального, теневого влияния на содержание и динамику политического процесса современной России. Прошедшие за последние годы многочисленные социально-политические и экономические преобразования способствовали становлению в России такого явления, как лоббизм. Это явление связано, прежде всего, с утверждением плюралистической модели демократии, хотя так называемый «коридорный лоббизм"1 имел место и в годы существования СССР в виде корпоративной модели. Сегодня лоббизм стал одним из новых институтов российского социума, занял особое место в системе управленческих отношений. Если на современном этапе российское общество зарождается как демократическое и рыночное, то.
1 Кравченко А. И. Лоббизм в России // Социологические исследования. 1996, № 3. С. 60. лоббизм неизбежно должен стать необходимым институтом данного общества. Если же это общество становится гражданским, то институт лоббизма естественно вписывается в него, поскольку позволяет обеспечивать взаимодействие данного общества с органами государственной власти. Наконец, лоббизм, если он является открытым, легитимным, т. е. цивилизованным, призван усилить регулирующую, управленческую и иные функции деятельности институтов власти, качественно совершенствовать динамику интересов социальных слоев, групп и общества в целом.
Вместе с тем, становление многообразных форм собственности, развитие предпринимательской деятельности, видоизменение участия организаций и частных лиц в формировании доходной части бюджета, становление правового обеспечения экономических отношений — все эти сложнейшие задачи решаются в рамках взаимодействия экономической и политической систем в современной России и — что немаловажно — в ситуации острой политической борьбы за власть, характерной тенденцией которой стало перерастание экономической власти в политическую. Именно сейчас представители экономической элиты и заинтересованные группы бизнеса заявляют свои претензии на координацию, корректирование политической линии государства в различных сферах жизнедеятельности общества, поскольку часто от политических решений зависит то, насколько будет реализован и эффективно работать механизм обеспечения защиты социально-экономических прав, насколько эти решения будут способствовать развитию бизнеса.
В России, как, впрочем, и в других странах, именно группы давления, так называемые «лобби», обладают необходимыми финансовыми, материальными и организационными ресурсами для оказания существенного воздействия на органы государственной власти.
При этом лоббизм является наиболее эффективным и часто единственным в нынешних условиях способом добиться реализации групповых целей.
Таким образом, очевидно, что особенности текущего развития страны, протекающего в сложных и противоречивых экономических условиях, не могут не способствовать постепенному превращению российской политики в закрытую сферу, установлению в ней скрытых фаз и механизмов принятия решений. Это открывает множество проблем на пересечении экономики и политики, исследование которых имеет огромное теоретическое, практическое и прогностическое значение. Тем самым изучение основных факторов, способов, моделей и механизмов лоббирования в политической сфере жизни российского общества сегодня становится особенно актуальным.
Степень научной разработанности проблемы. Научное осмысление феномена лоббизма, сущностных характеристик происходящих в обществе политических процессов, механизмов регулирования политическими потоками и контроля над политическим пространством, состояние и перспективы взаимоотношений государства и бизнеса — эти и многие другие вопросы все чаще становятся объектом пристального внимания со стороны различных групп авторов. Вместе с тем, степень разработанности тематики, непосредственно касающейся российского лоббизма, остается пока крайне невысокой — прежде всего, в силу того, что сами связанные с ней аспекты возникли относительно недавно и стали предметом исследований лишь в последние годы.
В трудах советских ученых тема лоббизма имела второстепенное значение. Единственное в то время монографическое исследование американского лоббизма было сделано экспертом Института США и.
Канады АН СССР Н. Г. Зяблюком. Тема лоббизма затрагивалась советскими исследователями также в монографиях о структуре и деятельности представительных органов власти, об аппарате государственного управления западных стран (прежде всего США), о государственно-монополистическом капитализме3.
Научные публикации, посвященные лоббизму, в российской политической науке можно условно разделить, за некоторым исключением, на три группы. На первом этапе, до 1993 г., активно анализировался, в основном, зарубежный опыт4. На втором этапе (19 931 994 гг.) можно наблюдать активизацию интереса к российскому лоббизму как новому явлению в общественно-политической жизни. Однако, авторы этих трудов стремились оправдать не регулируемый законом и малоконтролируемый лоббизм, как «естественный» общественный феномен, и способствовали формированию позитивного отношения общественности к лоббизму5. С 1995 г. по настоящее время продолжается третий этап — этап анализа и попыток теоретического.
2 Зяблюк Н. Г. США. Лоббизм и политика. М., 1976.
3 См., например: Мишин A.A. Центральные органы власти США — орудие диктатуры монополистического капитала. М., 1954; Маринин С. Б. США: политика и управление (федеральный правительственный аппарат). М., 1967; Куликов А. Г. Генеральные штабы монополий. М., 1969; Федоров Р. П. Анонимная власть. М., 1970; Четверников С. Б. Кто и как делает политику США. М., 1974, и др.
4 См.: Кочерян С. А. Лоббизм в Соединенных Штатах // Законодательный процесс в США. Федеральный уровень. М., 1990; Вяткин К. С. Лоббизм по-немецки // Полис. 1993, № 1- Прохода Н. Лоббизм: как это делается во Франции // Бизнес и политика. 1995, № 8, и др.
5 См.: Стенограмма международной конференции «Лоббизм и его место в общественно-политической жизни». М., 1993; Радкевич С. О деятельности предпринимателей в сфере лоббизма. М.: Парламентский Центр РФ, 1993; Сахаров Н. Лоббизм как фактор политической жизни // Бизнес и политика. 1994, № 1. С. 30−34- Лепехин В. «Группы давления»: генезис и классификация // Власть. 1994, № 3. С. 69−74- Ольшанский Д. О группах влияния и некоторых «влияющих» в российской политике // Бизнес и политика. 1995, № 1. С. 2−7- Автономов A.C. Лоббизм и политические партии // Представительная власть: мониторинг, анализ, информация. 1995, № 3. С. 69−75- Малько А. Лоббизм // Общественные науки и современность. 1995, № 4. С. 58−65, и др. осмысления лоббизма, определения его роли и функций в политической системе общества6.
Стоит отметить тот факт, что существенно повысило интерес политологов к теме лоббизма обсуждение законопроекта о лоббистской деятельности. Появившиеся в этой связи публикации часто содержат сравнительный анализ зарубежной теории и практики лоббизма, предлагают пути и методы законодательного регулирования лоббистской деятельности в России .
Также имеется немалое количество работ, носящих исключительно практическую, утилитарную направленность. Они в большинстве своем подготовлены в различных информационно-аналитических центрах. Данные исследования преследуют единую цель — стать для лоббистов руководством к действию. Они также способствуют научному осмыслению важных аспектов проблемы лоббизма8.
6 См.: Лоббизм в России: этапы большого пути. Доклад Экспертного института Российского союза промышленников и предпринимателей и Фонда развития парламентаризма в России. М., 1995; Зудин А. Бизнес и политика в посткоммунистической России. Ч. 1−2. М.: Центр политических технологий, 1995; Перегудов С., Семененко И. Лоббизм в политической системе России // Мировая экономика и международные отношения. 1996, № 9. С. 28−42, и др.
См.: Боголюбов С. А. Как регулировать лоббизм? // Законодательство и экономика. 1994, № 15−16. С. 7−10- Вишняков В. Г. Проблемы государственного регулирования лоббизма в Российской Федерации // Представительная власть: мониторинг, анализ, информация. 1995, № 3. С. 62- Клименко В. Российский лоббизм и проблемы его законодательного регулирования // Бизнес и политика. 1995, № 2. С. 36−43- Лапаева В. В. О концепции проекта закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» // Законодательство и экономика. 1995, № 7−8. С. 5−7- Вишняков В. Г. Проблемы государственного регулирования лоббизма в Российской Федерации // Представительная власть: мониторинг, анализ, информация. 1995, № 3. С. 62, и др.
8 См.: Общественные объединения деловых кругов России: лоббистский ресурс и политическая роль. Аналитическая серия. Доклады № 1−3. М.: Центр аналитической информации по политической конъюнктуре России, 1994; Цветков А. Управление социально-политическими процессами: технология избирательных кампаний, лоббирования, общественной деятельности. М.: Палея, 1995; Старостин С. Каждому чиновнику уготовано по «лобному» месту // Профиль. 1997, № 9. С. 18−23, и др.
В отличие от российской политологической мысли, в западной политической науке проблемы лоббизма изучаются довольно давно9. В последние годы зарубежные ученые стали проявлять огромный интерес к теме российской модели лоббирования10. Однако отсутствие общепризнанной методики сравнительного исследования представительства интересов в разных странах, трудности получения эмпирического материала, вызванные спецификой объекта исследования, ограничивают результативность этих работ.
Отдельные стороны лоббистской деятельности освещены в исследованиях, имеющих своим объектом группы давления. Данные источники раскрывают наиболее полную картину субъектов лоббистской деятельности11. Изучение системы представительства интересов помогает определить место лоббизма в ней, его взаимосвязь с другими элементами политической системы. Практика лоббирования частично раскрывается при исследовании взаимодействия бизнеса и политики12.
9 См.: Schrift К. The Lobbyists. The art and usiness of influencing lawmakers. Boston, 1951; Banfield E.C. Political Influence. New York, 1961; Milbrath L.W. The Washington Lobbyists. Chicago, 1963; Roche J. P., Levy L.W. Parties and Pressure Groups. New York, 1964; Holtzman A. Interest Groups and Lobbying. New York, 1966; Key V.O. Politics, Parties, and Pressure Groups. New York, 1967; Dexter L.A. How Organizations are represented in Washington. New York, 1969; The Washington Lobby. Washington, D.C., 1971.
10 См.: Rutland P. Business Elites and Russian Economic Policy. Post-Soviet Business Forum, Royal Institute of International Affairs, London. 1992; Fortescue S. Government-Business Relations in Contemporary Russia. Paper presented at the Center for Russian and Euro-Asian Studies University of Melbourne, 25 September 1995; Stykow P. Representation von Wirtschaftsinteressen im russischen Transformationsprozess: Eine Fallstudie // Wollmann, Helmut/ Wiesenthal, Helmut/ Boenker, Frank (Hg): Transformation sozialistischer Gesellschaften: Am Ende des Anfangs (Leviathan Sonderheft 15). Opladen: Westdeutscher Verlag, 1995. S. 437−458.
11 См.: Паппэ Я. Новые группы в России. М., 1994; Нечаев А. Наступило хрупкое равновесие между разными группами влияния // Власть. 1994, № 7, с. 19−26- Федоров Ю. Экономические группы интересов в Росси: ТЭК и добывающие отрасли // Бизнес и политика. 1995, № 1, с. 8−11- Медведев О. Российский ВПК: «младший брат в семействе лоббистов» // Бизнес и политика. 1995, № 1, с. 12−15- Губернаторов В. Группы влияния российских деловых кругов // Власть. 1995, № 7, с. 53−57- Нельсон Л. Д., Кузес И. Ю. Группы интересов и политический срез российских экономических реформ. Критическая версия // Полис. 1995, № 6, с. 81−86.
12 См.: Перегудов С. Политическое представительство интересов: опыт запада и проблемы России // Полис. 1993, № 4. С. 115−124- Афанасьев М. Клиентела в России вчера и сегодня //.
Несмотря на то, что научный интерес к проблеме лоббизма нарастает, до настоящего времени отсутствует единое комплексное представление о лоббизме как политическом институте, его понятийном аппарате, организационно-правовых формах деятельности лоббистов, видах и группах лоббистских организаций. Исключение составляют отдельные научные работы, в которых освещены некоторые аспекты лоббизма, формы и проявления лоббистской деятельности в России и за рубежом, ставятся частные проблемные задачи по введению правового регулирования лоббизма13.
В этих условиях представляется своевременной попытка автора провести комплексное исследование феномена лоббизма, его роли в современной политической системе, взаимосвязи формирования нового российского государства и появления лоббистских правоотношений в российском обществе.
Объектом диссертационного исследования является лоббизм как феномен общественно-политической жизни, предметом — особенности, тенденции развития, основные формы и проявления лоббизма в деятельности субъектов региональных политических процессов в современной России.
Полис. 1994, № 1. С. 121−126- Перегудов С. Организованные интересы и российское государство: смена парадигм // Полис. 1994, № 2. С. 76−87- Крыштановская О. В. Финансовая олигархия в России // Известия. 1995, № 4- Стрелец И. Современный корпоративизм: экономический аспект// Бизнес и политика. 1996, № 2, и др.
13 См.: Цакунов С. Предприниматели и исполнительная власть: сотрудничество или противодействие // Обновление России: трудный поиск решений. Вып. 1. М., 1992. С. 74−81- Лепехин В. «Предприниматели и власть в современной России (1992;1993 гг.)» (Главы из книги) // Власть. 1993, № 2. С. 85−89- № 4. С. 82−89- Лапина Н. Предприниматели в политическом пространстве // Мировая экономика и международные отношения. 1993, № 6. С. 43−57- Рогачев С. Политический механизм регионального управления и предпринимательство // Предпринимательство и власть: проблемы взаимодействия. М.,.
1994. С. 25−31- Даниленко В. Пускать ли бизнес в политику? // Бизнес и политика. 1994, № 1. С. 7−13- Савин М. Бизнес и политика: проблемы взаимодействия // Бизнес и политика.
1995, № 3. С. 3−8- Кузьмичев А. «Лебедь, рак и щука». К вопросу о политических притязаниях российских предпринимателей // Бизнес и политика. 1995, № 5. С. 7−12- Клименко В. Предприниматели и избирательная кампания в России: цели и задачи // Бизнес и политика. 1995, № 5. С. 13−19- Баталов Э. Экономика и политика в формационный период // Бизнес и политика. 1996, № 1, и др.
В ходе исследования предполагается достичь двуединую цель: во-первых, выявить специфику лоббизма как общественно-политического явления и, во-вторых, проанализировать особенности лоббистской деятельности субъектов региональных политических процессов в современной России.
Для реализации цели исследования представляется необходимым последовательно решить комплекс следующих задач:
— проанализировать основные подходы к определению понятия «лоббизм» и дать его авторскую трактовку;
— рассмотреть природу и сущностные черты лоббизма, место понятия «лоббизм» в понятийно-категориальном аппарате политической науки;
— изучить опыт типологизации лоббизма и выработать его типологию по наиболее значимым основаниям;
— проанализировать основные модели лоббизма, его формы и методы;
— выявить специфику лоббизма как явления современной российской политики;
— исследовать основные характеристики, формы и проявления лоббистской деятельности субъектов региональных политических процессов в современной России.
Достижение цели и задач диссертационного исследования делает необходимым изучение в качестве источников всего доступного массива информации официального, научного и публицистического профиля, связанного с рассматриваемой проблематикой. По уровню обобщения информации, характеру и формам отражения действительности эти источники можно условно разделить на четыре основные группы.
Первую из них составляют официальные данные Госкомстата РФ о динамике текущего социально-экономического развития страны и ее регионов, а также электоральную статистику, публикуемую Центральной избирательной комиссией РФ14.
Вторая группа источников представляет собой работы отечественных и зарубежных исследователей прошлого и настоящего, представителей различных отраслей знания.
Раскрытие выдвигаемой в данном исследовании проблематики не представляется возможным без изучения идейно-теоретического наследия отечественной, европейской и американской философской и социально-политической мысли, вобравшего в себя богатство политической и экономической теории и практики целой эпохи с середины XVIII до середины XX столетия15.
Серьезным подспорьем для исследования стали сформулированные западными политологами концепции плюралистической демократии и корпоративизма16. Большой интерес представляет зарубежная литература по тематике групп интересов и.
14 См.: Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2004, № 2 (164) — Выборы глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации. 1995;1997. Электоральная статистика. М.: Весь мир, 1997; Основные итоги Всероссийской переписи населения 2002 года. М.: Госкомстат России, 2003, и др.
15 См.: Антология мировой политической мысли. В 5 т. М.: Мысль, 1997; Гольдштейн И. Благоприятна ли русская действительность для образования синдикатов и трестов? М., 1913; Загорский С. Синдикаты и тресты. СПб., 1914; Кафенгауз Л. Б. Синдикаты в русской железнодорожной промышленности. М., 1910; Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. Издание 2-е. М., 1954;1974; Ленин В. И. Полное собрание сочинений. В 55 т. М., 1967;1970; Рафалович А. Промышленные синдикаты в России и заграницей. СПб., 1904, и т. д.
16 См.: Миллс Р. Властвующая элита. М., 1959; Шмитгер Ф. Неокорпоративизм // Полис. 1997, № 2- Шмиттер Ф. Размышления о гражданском обществе и консолидации демократии // Полис. 1996, № 5- Dahl R. Who governs? Democracy and power in American city. Yale University Press, 1961; Dahl R. Dilemmas of pluralism. New Heaven-London, 1981; Truman D. The governmental process. Political interests and public opinion. New York, 1951; Lembruch G., Schmitter Ph. Patterns of corporatist policy making. London, 1982; Rokkan S. Norway: Numerical democracy and corporate pluralism // R. Dahl (ed.). Political opposition in Western democracies. New Heaven and London, 1966, и др. истории их взаимоотношений с государством в советский период и в постсоветской России17.
Важную роль в настоящем исследовании играют концептуальные положения, обобщения и выводы, сформулированные отечественными авторами — представителями различных отраслей политологического знания и смежных наук. Особого внимания заслуживают труды М. Г. Анохина, О.В.Гаман-Голутвиной, А. Б. Василенко, А. Ю. Зудина, Л. Е. Ильичевой, В. С. Комаровского, В. А. Лепехина, Я. Ш. Паппе,.
1 о.
С.П.Перегудова, В. П. Пугачева, А. И. Соловьева и др. Работы российских ученых посвящены анализу феномена лоббизма, специфики деятельности различных групп интересов, особенностей их политического участия и т. д.
Отдельное внимание при разработке заявленных в настоящем исследовании вопросов уделено трудам таких ученых, как Р. Г. Абдулатипов, А. Н. Аринин, И. М. Бусыгина, С. Д. Валентей, В. Я. Гельман, Г. В. Каменская, Л. В. Смирнягин, И. А. Умнова, В.Е.Чиркин19.
17 См.: Friedrich С., Brzezinski Z. Totalitarian dictatorship and autocracy. New York, 1956; Ball.
A., Millard F. Pressure politics in industrial societies. An introduction. London, 1992; Skilling G., Griffits F. (eds.). Interest groups in Soviet politics. Princeton, 1971, и др.
18 См.: Анохин М. Г. Политический лоббизм: сущность, формы, методы // Политическое управление. Курс лекций. М., 1996. Гаман-Голутвина О. В. Бюрократия или олигархия? // Куда идет Россия? М., 2000; Василенко А. Б. Российские нефтяные компании в политических процессах переходного периода. М., 1997; Зудин А. Ю. Государство и бизнес в посткоммунистической России: цикличность и перспективы институционализации // Куда идет Россия? М., 1998; Ильичева J1.E. Лоббизм и интересы предпринимательства. М., 2000; Лепехин В. Группы интересов как основной субъект российской политической системы // Формирование партийно-политической системы в России. М., 1998; Паппе Я. Ш. «Олигархи»: Экономическая хроника, 1992;2000. М., 2000; Перегудов С. П., Лапина Н. Ю., Семененко И. С. Группы интересов и российское государство. М., 1999; Пугачев В. П., Соловьев А. И.
Введение
в политологию: Учебник для студентов высших учебных заведений. М.: Аспект-Пресс, 1996; Соловьев А. И. Политология: Политическая теория, политические технологии: Учебник для студентов вузов. М: Аспект-Пресс, 2001; Технологии в политике и политическом управлении / Под общ. ред. М. Г. Анохина,.
B.С.Комаровского, Ю. И. Матвеенко. М.: Издательство РАГС, 2000; Политология: Учебник / Отв. ред. В. С. Комаровский. М.: Издательство РАГС, 2002, и др.
19 См.: Абдулатипов Р. Г. Перспективы федерализма в России. М., 1999; Аринин А. Н. К новой стратегии развития России: федерализм и гражданское общество. М., 2000; Бусыгина И. М. Региональная политика Европейского Союза и возможности использования ее опыта для России. М.: Институт Европы РАН, 1995. Валентен С. Д. Федерализм: российская и др., посвященных проблематике федерализма и региональной политики, их эволюции в современной России. Их изучение позволяет глубже понять специфику организации российского политического, экономического и социокультурного пространства, подробнее остановиться на выявлении места и роли в нем различных общественно-политических институтов, каналов и характера их взаимодействий друг с другом, в том числе при реализации своих специфических интересов в политической сфере.
Третья группа источников включает разработки отечественных аналитических и консалтинговых центров и структур. Мнения, оценки и прогнозы представителей экспертного сообщества, достаточно хорошо разбирающихся в деятельности крупного российского бизнеса и его взаимоотношениях с властью всех уровней, представлены в периодических изданиях, разовых публикациях и Интернет-ресурсах различных исследовательских центров: Центра политической информации, Центра политических технологий, Центра политической конъюнктуры России и т. д.20 история и российская реальность / РАН, Ин-т экономики, Центр социально-экономических проблем федерализма. М., 1998; Гельман В. Я. Региональная власть в современной России: институты, режимы и практики // Полис. 1998, № 1- Каменская Г. В. Федерализм: мифология и политическая практика / РАН, Институт мировой экономики и международных отношений. М. 1998; Смирнягин JI.B. Российский федерализм: парадоксы, противоречия, предрассудки. М.: МОНФ, 1998; Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М.: Дело, 1998; Чиркин В. Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. М., 1995, и др.
2 См.: Блинова О. «Империи трех»: Смоленский, Фридман, Малкин. М., 1998; Блинова О. Медиа-империи России. М., 2000; Блинова О., Мухин А. «Империи двух»: Лужков, Гусинский. М., 1998; Бунин И. Бизнес-элита и российское общество // Власть. 1996, № 9- Бунин И. «Новые русские» без ретуши // Власть. 1994, № 1- Мухин A.A. Естественные монополии России. М., 1998; Мухин A.A. Коррупция и группы влияния. Книга I. М., 1999; Мухин A.A. «Олигархи» России. М., 1999; Мухин A.A. Бизнес-элита и государственная власть: Кто владеет Россией на рубеже веков? М., 2001; Мухин A.A., Козлов П. А. «Семейные» тайны или неофициальный лоббизм в России. М.: ЦПИ, 2003; Федеральная и региональная элита России: Кто есть кто в политике и экономике. М., 2001; Политические процессы в регионах России / Под ред. Р. Ф. Туровского. Сборник научных статей Центра политических технологий. М., 1998, и др.
Четвертую группу источников составляют труды, статьи и.
91 интервью бывших и действующих политиков и бизнесменов. Данные материалы помогают прояснить ряд существенных подробностей, выявить недостающие детали и тем самым облегчить исследование.
Теоретико-методологические основы исследования включают в себя системный, сравнительный, проблемный и другие общенаучные подходы, а также широкий спектр методов современной политологии, политической экономии и ряда других смежных наук. Учитывая исходно комплексный, динамичный характер изучаемого материала, методологический фундамент исследования составили принципы единства исторического и логического, восхождения от абстрактного к конкретному, всесторонности, реалистичности, объективности рассмотрения, целостности.
Использование институционального подхода позволяет сфокусировать внимание на неформальных институтах, так или иначе участвующих во взаимоотношениях лоббистов и властных структур в региональном политическом процессе.
Важной составляющей теоретико-методологической базы диссертационного исследования стали такие новые научные парадигмы анализа специфики участия государства и негосударственных институтов и структур в политических процессах разного уровня, как концепция политических сетей, плюралистическая концепция.
21 См.: Алекперов В. Ю. Вертикально интегрированные нефтяные компании России. Методология формирования и реализации. М.: АУТОПАН, 1996; Гайдар Е. Т. Экономические реформы и иерархические структуры. Аномалии экономического роста. Соч. в 2 т. М., 1997; Глазьев С. Ю. Почему мы самые богатые, а живем так бедно? Вопросы и ответы. М.: ТЕРРА — Книжный клуб, 2003; Ельцин Б. Н. Записки Президента. М.: Огонек, 1994; Зюганов Г. А. Россия — родина моя. Идеология государственного патриотизма. М.: Информпечать, 1996; Илюхин В. И. Спасти Россию. М.: Унита, 1995; Козырев A.B. Преображение. М.: Международные отношения, 1994; Лужков Ю. М. Путь к эффективному государству: План преобразования системы государственной власти и управления в Российской Федерации. М.: МГУ, 2002; Примаков Е. М. Мир после 11 сентября. М., 2002; Шохин А. Н. Взаимодействие властей в законодательном процессе. М., 1997, и др. посредничества, неокорпоративизм и др. Наряду с этим, особое место в работе занимают положения концепций современного гражданского общества, политического участия и т. д.
При выявлении основных механизмов и форм лоббизма в региональном политическом процессе в современной России автор опирался на результаты исследований крупнейших представителей политологической, экономической, правовой и социологической мысли, использовал труды российских и зарубежных ученых.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Лоббизм представляет собой систему реализации интересов различных групп и структур путем организованного легитимного или нелегитимного воздействия на органы, принимающие политико-властные решения. Сущностными чертами лоббизма являются: во-первых, действие не через участие в открытом состязательном процессе завоевания политической власти, а через воздействие на характер ее решений, осуществляемое преимущественно в теневых формахво-вторых, корпоративный характер отстаиваемых интересовв-третьих, прагматическая ориентация субъектов лоббистской деятельности.
2. Субъектами лоббистской деятельности выступают группы интересов (их подвиды — заинтересованные группы, группы давления и т. д.), которые можно типологизировать по разным основаниям: по сферам общественной жизнипо властным' структурам, на которые воздействуют лоббистские группыпо характеру интереса субъекта лоббированияпо характеру управленческого решения, на принятие которого хотят повлиять лоббистыпо уровню властной структуры, принимающей решения, и т. д. Эффективность их деятельности определяется набором ресурсов, наиболее существенными из которых являются административные, организационные, материально-финансовые, информационные и силовые.
3. Используемые в процессе лоббирования технологии в самом общем виде можно разделить на открытые и закрытые (тайные). К открытым технологиям относятся: участие в парламентских или ведомственных слушанияхпрямые контакты с официальными лицами, представителями СМИоказание помощи в подготовке законопроектов и проектов нормативных актовконсультирование государственных органов и др. К закрытым технологиям можно отнести манипулирование информациейпрямой и косвенный подкупугрозы, шантаж и т. д.
4. Вплоть до 1991 г. лоббистская деятельность деловых кругов в России не являлась классическим аналогом соответствующих зарубежных традиций. Она была сосредоточена преимущественно на воздействии на центральные правительственные структуры и другие органы исполнительной власти, а не на парламентские, как принято в странах представительной демократии. Это было предопределено в том числе тем, что процесс принятия решений фактически контролировался органами исполнительной власти.
5. В современной России наиболее распространенной формой является экономический лоббизм, который заключается в отстаивании корпорациями и бизнес-структурами своих интересов в органах власти. При этом практика современного российского лоббизма характеризуется преобладанием неформальных механизмов продвижения и согласования интересов различных экономических и политических субъектов, причем как на федеральном, так и на региональном уровнях.
6. Непременным условием достижения лоббистами своих целей в российских регионах является доступ к государственным ресурсам, который обеспечивается мерами организационного, политического, финансового и коммуникативного взаимодействия с властью. Среди них можно выделить: продвижение на ответственные должности в государственных структурах выходцев из высшего управленческого звена компаний, приобретение информационных активов, а также лоббистский потенциал, определяемый характером взаимодействия с различными административными и политическими институтами.
Научная новизна диссертации определяется рядом особенностей, которые не были обнаружены в существующих исследованиях по сходной тематике. Они заключаются в следующем:
— на основе комплексного анализа основных подходов к понятию «лоббизм» сформулировано его авторское определение, учитывающее особенности лоббизма как общественно-политического явления, рассмотрены его истоки и сущностные черты;
— изучен накопленный опыт типологизации лоббизма и предложена его типология по наиболее значимым основаниям;
— проанализированы основные модели лоббизма, его формы и методы;
— выявлена специфика лоббизма как явления современной российской политики;
— исследованы основные характеристики, формы и проявления лоббистской деятельности субъектов региональных политических процессов в современной России.
Практическая значимость работы, имеющей методологическую направленность, заключается в том, что она, во-первых, может способствовать политической и правовой институционализации основных форм лоббизма в региональных политических процессах в современной России, а во-вторых, еще более привлечь внимание ученых и практиков к одной из актуальнейших и сложнейших проблем, какой является проблема функционирования лоббизма в современных условиях, послужить новым импульсом для ее разносторонних и комплексных исследований.
Полученные результаты могут быть полезны в процессе поиска оптимальных путей государственно-правового реформирования общества. Теоретико-методологические положения диссертации целесообразно использовать как в управленческой практике, так и в законотворческой работе, в том числе различными субъектами права законодательной инициативы при подготовке проектов нормативных актов.
Научные итоги работы представляют интерес для образовательного процесса, прежде всего для высших учебных заведений, имеющих своим профилем изучение и преподавание политических наук. Основные положения и выводы диссертации могут быть полезными для формирования основных и специальных учебных курсов по современной российской политике, политической регионалистике, сравнительной политологии и т. д. Апробация диссертационного исследования. Диссертация обсуждена на заседании кафедры мировой и российской политики философского факультета МГУ им. М. В. Ломоносова и рекомендована к защите.
Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в публикациях автора общим объемом 2 п.л.
Практическое применение материалов исследования осуществлялось в ходе профессиональной деятельности автора в качестве депутата Собрания депутатов города Магнитогорска Челябинской области.
выводы подготовившей их стороны, умело навязывая собственную систему аргументов70.
Распространение такого рода экспертных печатных материалов дополняется целенаправленным адресным лоббированием технических исполнителей в управленческих структурах и поддержанием широких связей с представителями политической элиты разного уровня в форме проведения конференций, лекций, «круглых столов» и встреч для обмена мнениями. Они составляют одну из основ современного стиля общественных связей, сама организация и поддержание которых давно превратились в профессию, породив специализацию в сфере организации различных форм обмена мнениями, которые оказывают.
71 прямое влияние на повестку дня обсуждаемых вопросов .
В условиях развитой системы функционального представительства и высокого уровня агрегирования групповых интересов лоббистские группировки, выступающие от имени широкого спектра интересов, конкурируют на сравнительно узком пространстве нормотворческой инициативы. По существу у каждой из них есть — на практике или потенциально — свой «противник» или контрагент, отстаивающий противоположные по характеру требования. В результате борьбы разнонаправленных группировок может происходить определенное выравнивание соотношения сил, что ограничивает исключительные возможности одних интересов добиваться своих целей за счет (или в ущерб) других и в идеале должно способствовать выработке равнодействующей в столкновении различных групп. При наличии разнонаправленных векторов лоббистской деятельности факторами, обеспечивающими эффективность продвижения интересов, может стать.
70 См., например: Краснов Б. И., Авцинова Г. И., Соснина И. А. Политический анализ, прогноз, технологии. Учебное пособие / Под общей редакцией В. И. Жукова. М.: МГСУ, 2002.
71 См.: Алешина И. В. Паблик Рилейшнз для менеджеров. Учебник. М., 2002. как широкая мобилизация общественного мнения и перерастание групповой активности в массовые акции, так и солидная экспертная.
72 проработка проблемы, своевременность в постановке задачи .
Так, у обществ защиты животных или живой природы, опирающихся на широкое, но в основном пассивное общественное сочувствие, есть традиционные противники в лице малочисленных, но очень активных и материально обеспеченных ассоциаций борьбы против запрещения охоты (и даже конкретных видов охоты, например, традиционной для Великобритании охоты на лис, издавна являющейся здесь популярным спортом в аристократических кругах). Интересы опирающихся на территориальные общности групп борьбы против загрязнения окружающей среды, добивающихся закрытия конкретных химических производств, вступают в открытое столкновение с интересами владельцев таких предприятий и занятых на них работников, которые объединяются на основе корпоративной идеологии, или с интересами производителей очистных сооружений для вредных производств, образующих «ударную» лоббистскую поддержку своей общественно-полезной продукции.
Вместе с тем, наиболее распространен лоббизм представителей законодательной и исполнительной властей с целью добиться принятия выгодных для себя решений (лоббизм практикуется в рамках формализованных структурпри неформальных отношениях имеют место консультации с целью извлечения сиюминутной выгоды для той или иной группы интересов). Львиная доля лоббистсткой практики реализуется в рамках «свободных» от институциональных и процедурных ограничений связей.
72 См.: Джордан Г. Группы давления, партии и социальные движения: есть ли потребность в новых разграничениях? // Мировая экономика и международные отношения. 1997, № 1.
Лоббизм создает надежную базу, помогает избежать ошибочных и опрометчивых решений. В то же время, он способствует восприятию этих решений теми, кого они касаются, повышая «качество» государственного управления.
Однако, негативной стороной лоббизма является склонность участников этого процесса к удовлетворению своих корыстных интересов, создание питательной среды для злоупотреблений. С расширением практики лоббизма растет и арсенал средств, способных ограничить подобные негативные стороны лоббизма. В их числежесткая правовая регламентация лоббизма, расширение круга его участников и поощрение конкуренции между ними, повышение профессионализма и требований к профессиональной этике государственных служащих и членов представительных учреждений, совершенствование самого процесса лоббирования.
В последнее время имеет место проявление определенного новшества — создание в рамках управленческих структур крупных корпораций отделов общих отношений, ведающих всем комплексом их политических связей, и, в первую очередь, с органами государственной власти в центре и на местах. В круг функций таких отделов входит выявление политических, социальных, экономических приоритетов фирмы, сбор информации, выработка аргументированных пожеланий и требований к властям, а также установление контактов с властями и консультации.
Так, в США многие корпорации имеют офисы в столице страны Вашингтоне. Все более сильным центром притяжения лобби становится.
73 См.: Левинсон А. Г. Термин «бюрократия» в российском контексте // Вопросы философии. 1994, № 7. С. 122. столица" Европейского Сообщества Брюссель, где размещено уже примерно 700 представительств европейских фирм74.
Наличие специального аппарата лоббирования позволяет фирмам и организациям бизнеса не только воздействовать в нужном им направлении на законодательную и исполнительную ветви власти, но и своевременно и адекватно реагировать на изменения в политике правительства.
Вместе с тем, важнейшим новшеством на сегодняшний день является привлечение к участию в лоббистской деятельности персонала, акционеров, других заинтересованных в процветании фирмы групп и лиц. «Низовой» лоббизм проявляется в форме кампаний, петиций, иного давления в поддержку требований одной или нескольких фирм.
В ФРГ, например, в ходе предвыборных кампаний распространялась практика организации лоббистскими структурами деловых групп по контрактам, с помощью которых ассоциации, имеющие прямые связи с общественностью, получали возможность для непосредственного общения с электоратом. Законодатели ФРГ исходили из того, что лоббистская деятельность, как система организационного оформления, выражения и представительства определенных интересов через представительные институты, является неотъемлемым и важнейшим элементом жизни демократической страны75.
Политическая сфера жизни общества является призмой, где пересекаются все остальные сферы, ее составляющие. Поэтому именно здесь концентрация лоббизма будет наиболее высокой и, соответственно, наиболее значимой76. Вместе с тем, политический смысл лоббизма можно проследить в выполняемых им функциях: функции посредничества, функции реализации плюрализма.
74 Алешина И. Паблик рилейшнз. М.: Гном-пресс, 1997. С. 189.
75 См.: Сегела Ж. Национальные особенности охоты за голосами. М.: Вагриус, 1999.
76 «Я лоббирую только интересы президента» // Независимая газета. 2003, 18 августа. общественных интересов и функции дополнения конституционной системы.
Во-первых, лоббистские группы выполняют функцию посредничества между гражданами и государством. Это посредничество имеет место, прежде всего, в сфере обмена информацией. Разумеется, в ходе принятия законов или при интерпретации законодательного акта правительственными чиновниками в ходе его непосредственной реализации, важную роль играют знания экспертов. Но непосредственно пропущенное через интерес знание самих граждан, сконцентрированное в лоббистских структурах, иногда оказывается гораздо более важным как с точки зрения формальной точности, так и с точки зрения легитимности принимаемых решений. Последнее существенно, т.к. показывает, что лоббизм в идеале не является «улицей с односторонним движением». Группы давления добиваются выгод для себя, но, в свою очередь, обеспечивают благоприятные условия восприятия обществом и конкретными группами населения принимаемых и предпринимаемых государством законов и административных акций.
Во-вторых, лоббизм выполняет функцию организации плюрализма общественных интересов. Он есть необходимый институт плюралистического общества. Естественно, что каждый человек, так и группы лиц, тем более объединенные в организации и союзы, занятые конкретной деятельностью, в частности, экономической, имеют свои специфические интересы. Все люди и их группы стремятся отстаивать свои интересы доступными им средствами с учетом социальных, экономических и юридических норм. Вполне логично, что интересы, действуя в ограниченном поле, начинают сталкиваться, и нужны правовые способы и механизмы сопоставления интересов и определения их приоритетов. Процессы лоббирования всегда осуществляет небольшая группа людей, но результаты лоббирования имеют значительные последствия и затрагивают в отдельных случаях большие слои населения страны, особенно экономической стороны его жизни77.
Положительные стороны лоббизма не только в том, что кто-то, действуя в своих интересах, «проталкивает нужное для общества дело». Обществу это выгодно и по причине, так сказать, формально-демократической, т.к. сопоставление групповых интересов, возможностей и последствий разного рода действий, осуществленное в рамках демократической процедуры и выраженное в политических решениях, образует сложную систему сдержек и противовесов.
1Я экономических субъектов. Если так понимать лоббизм, то не следует его отвергать. Полезнее разобраться в возможных вариантах его использования и узаконить приемлемые формы.
И, наконец, в-третьих, лоббизм как бы дополняет конституционную систему демократического представительства, позволяя участвовать в принятии и реализации политических решений тем группам, которые не имеют другой такой возможности. Поскольку парламент формируется по территориальным округам и/или партийным спискам, огромное количество самых разнообразных общественных групп, каждая со своим особенным интересом, не может его, свой интерес, артикулировать, выставляя собственных депутатов. Вместе с тем, ее интерес может как быть узко-партикулярным, так и иметь большое общественное значение. Таким образом, через систему и практику лоббизма получают свое выражение и представительство в общенациональном масштабе интересы, которые в ином случае остались бы невыраженными. В этом смысле лоббизм соответствует духу демократической политики.
77 См.: Васильев Т. В. Лоббизм как форма политической деятельности: природа, функции, современные виды // Вестник Московского университета. Серия 12. Политические науки. 2004. № 4. С. 26−34.
78 См., например: Richards М. Business organization. 3rd ed. Manchester — Oxford: Blackwell, 1993; Taylor B. Corporate strategy and planning. London, 1979.
Разумеется, то, каким лоббизм представляется согласно этому определению, т. е. каким он должен быть по своим функциям и политическому смыслу, не всегда соответствует реальностям его существования в конкретных политических и национальных контекстах. Это происходит, прежде всего, потому, что лоббизм, как впрочем, и другие политические институты, не конструируется на пустом месте политическими «технологами», а вырастает из реальных межчеловеческих и межгрупповых отношений под влиянием господствующей политической традиции и особенностей исторического момента. Поэтому в разных странах он функционирует по-разному. Но хотелось бы отметить, что лоббизм напрямую зависит от того, в какой политической среде он находит свое воплощение.
В той или иной форме лоббизм фактически существует в любом развитом обществе, но степень развитости его самого, цивилизованности, интенсивности использования и продуктивности зависят от характера политического режима, структуры политической системы, политической культуры, исторических традиций и других особенностей каждой конкретной страны. Общим же нормативным показателем интенсивности и результативности лоббистской деятельности являются разрешающие способности политической системы, под каковыми понимаются, прежде всего, количество и качество имеющихся в ней точек доступа, воспользовавшись которыми группы по интересам могут включиться в процесс принятия решений органами государственной власти.
Жесткая институционализация лоббистских групп существует в Австрии, Франции, Голландии и некоторых других странах. Институт лоббизма в них выступает как социально-экономический совет, выполняющий консультативно-совещательную функцию, а также обладает правом решающего голоса в законодательном процессе79.
Применительно к лоббизму точкой доступа считается любой элемент политической системы (государственный орган или его подразделение, фракция в парламенте, партийный механизм, выборы депутатов или других должностных лиц, процедура, юрисдикция, полномочие и т. д.), который обладает качествами, делающими его способным в совокупности с другими элементами или даже самостоятельно сыграть существенную или определяющую, а то и решающую роль в судьбе рассматриваемого законопроекта или административного акта. Так, большинство законопроектов, одобренных ведущими комитетами Конгресса США, как правило, успешно проходят все последующие процедуры и становятся законами80. Следовательно, если заинтересованная группа сумела добиться того, чтобы такой комитет положительно рассмотрел желаемый для нее законопроект или поправку к нему, она реально может рассчитывать на окончательный успех. В данном случае комитет явился для этой заинтересованной группы одной, но практически достаточно эффективной точкой доступа.
Из всего сказанного вытекает, что условия для лоббистской деятельности тем благоприятнее, чем больше таких точек доступа в политической системе. Их число прямо зависит от анатомии этой системы. Чем разветвленнее и сложнее структурирована она, тем больше в ней не только постоянно существующих, но и потенциально возможных точек доступа, разнообразие вариантов взаимодействия составляющих ее элементов, и при определенном стечении обстоятельств тот или иной вариант может дать либо новую постоянную, либо единообразную точку доступа.
79 См.: Виноградова Т. Н. Лоббирование в процессе принятия политических решений. СПб., 2000.
80 См.: Зяблюк Н. Г. Практика лоббистской деятельности в США. М., 1994.
Рассмотренным характеристикам в наибольшей степени отвечают.
81 политические системы развитых стран плюралистически демократии .
Плюрализм — это такой тип представительства интересов, когда группы давления организуются спонтанно, они многочисленны, конкурируют между собой и не организованы в некую иерархическую систему. Они сами совершенно независимо от государства определяют свой интерес, своих лидеров, и весьма далеко могут идти в преследовании этого интереса. В одной и той же сфере деятельности может быть несколько таких групп. Ни одна из них не обладает монополией на представительство интересов. Достижение какой-либо из них своей цели, т. е. оказание влияния на государство — результат конкурентной борьбы.
От плюралистического коренным образом отличается корпоратистский тип представительства интересов. В этом последнем случае группы интересов (во всяком случае, те из них, что имеют реальные возможности воздействия на государственную политику) сравнительно немногочисленны, функционально упорядочены (т.е. каждая из групп «отвечает» за какую-то особую категорию интересов), иерархизированы. Источник этого порядка — государство. Именно оно признает за этой группой монопольное право на представительство определенного интереса в обмен на право определенным образом.
ОЛ повлиять на определение этого интереса, отбор лидеров и т. д.
Получается, что главным признаком плюрализма является конкуренция, свободное соревнование групп давления в их воздействии на государство, тогда как в корпоратизме налицо род «картельного.
81 Арон Р. Демократия и тоталитаризм. М., 1993; Даль Р. О демократии. М., 2000.
82 См., например: Ильин М. С., Тихонов А. Г. Финансово-промышленная интеграция и корпоративные структуры: мировой опыт и реалии России. М.: Альпина-Паблишер, 2002; Шмиттер Ф. Неокорпоративизм // Полис. 1997, № 2, и др. ¦ соглашения", функциональная дифференциация и монополия определенных групп на представительство определенных интересов.
В тех политических системах, где исполнительная власть играет решающую роль в принятии и исполнении законодательных актов, развивается «коридорный лоббизм». Его суть заключается в первую очередь в проталкивании угодного и торможении или полном отказе от принятия неугодного решения. В этих целях наиболее важно иметь и поддерживать «своих» людей на ключевых постах. Причем, в аппаратной иерархии официальные посты и реальная степень влияния на принимаемые решения часто не совпадают. Именно поэтому за расстановкой сил на ключевых постах и степени их влияния на руководства, включая лиц, даже не входящих в официальную номенклатуру, так пристально наблюдают участники процесса лоббирования.
Основными чертами «коридорной работы» является то, что необходимо знать все тонкости функционирования аппарата, системы принятия решений, психологические особенности того или иного руководителя, степень влияния на него ближайшего окружения. Например, самый простой способ утопить любое решение — направить его на согласование не менее, чем в пять различных министерств и ведомств, назначив головным ведомство, явно перегруженное работой или не имеющее должного веса83. В исключительных случаях используются методы прямого воздействия посредством организации кампаний в средствах массовой информации. Также большое значение имеет организация выездных посещений регионов и предприятий руководителем, когда во время хорошо организованных «шоу» можно добиться значительных результатов в решении тех или иных проблем.
83 См.: Государственная служба. Поиски эффективности. Зарубежный опыт. Вып. 1−3. М., 1996.
Формирование эффективных, партнерских, адекватных внешним и внутренним реалиям взаимоотношений власти и бизнеса в странах мира оказалось одной из самых трудных задач реформаторских мероприятий, начатых в разное время и по сути продолжающихся до сих пор. На пути этого процесса долгое время стоял целый комплекс экономических (процесс перехода к рыночным отношениям), финансовых (ограниченность доходной базы и несбалансированность местных бюджетов), социальных (распад существовавшей социальной инфраструктуры, снижение уровня жизни и т. д.), политических (падение доверия населения к институтам власти), социокультурных (отсутствие устойчивых традиций предпринимательства, низкий уровень культуры собственника и т. п.) препятствий.
Вместе с тем, политическое участие бизнес-элиты со временем начало приобретать консолидированный характер, распространяясь на большинство сфер экономической и политической жизни всего мирового сообщества. Причем политические интересы бизнес-кругов, несмотря на их вторичность по отношению к экономическим, со временем стали преобладающими.
К числу ресурсов, которыми пользуются бизнес-элиты, как правило, относят административные (когда лоббисты обладают доступом к структурам, принимающим решения по вопросам, которые могут иметь интерес для их клиентов) — организационныесиловые (угрозы, шантаж и т. д.) — информационные (постоянное снабжение клиента информацией обо всех произведенных объектом действиях, интересующих клиента, а также прогнозирование возможных действий) — материально-финансовые.
Практика лоббизма широко распространена почти во всех странах, т.к. данное явление характерно для всех политических режимов. Опыт лоббистской деятельности, накопленный на сегодняшний день, позволяет говорить о следующих позитивных чертах лоббизма:
1) влияя на управленческие решения, лоббизм заставляет «держаться в форме» органы государственной власти и управления, в определенном смысле конкурирует, соревнуется с ними, придает им большую динамику и гибкость. «Когда группы давления подходят к вопросу с разных сторон, должностные лица получают больше свободы в использовании своего мнения в процессе принятия решения, чем если бы по данному вопросу господствовали интересы одной стороны или группы"84. В условиях разделения властей каждая из ветвей может использовать то или иное лобби в своих интересах;
2) лоббизм — инструмент самоорганизации гражданского общества, с помощью которого мобилизуется общественная поддержка или оппозиция какому-либо законопроекту, оказывается влияние на политику;
3) лоббизм — соперник бюрократии. «Лоббизм как явление политического процесса представляется необходимым институтом гражданского общества, так как способствует политической социализации гражданобщественные заинтересованные группы не только активизируют своих сторонников из числа избирателей, но и обеспечивают необходимые каналы, по которым осуществляется их направленное участие"85;
4) лоббизм создает возможности для обеспечения интересов меньшинств, т.к. является специфической формой политического плюрализма. «При детальном изучении власти в американском.
84 Milbrath I. The Washington Lobbyists. Chicago, 1962. P. 349.
85 Berry J. Lobbying for the People. Princeton, 1978. P. 288. обществе, в центре, как правило, оказывается не большинство, а меньшинство"86;
4) лоббизм воплощает собой принцип свободы социальных негосударственных структур (ассоциаций, общественных организаций). С помощью лоббирования они сами пытаются решить свои проблемы, обладая свободным выбором путей и средств подобного решения;
5) лоббизм — способ активизации различных процессов и явлений в сфере политики (стимулирование, направленное на ускорение претворения в жизнь тех или иных целей и интересов);
6) лоббизм информирует законодателей о том, что происходит на самом нижнем уровне (и на других уровнях). Он обращает их внимание на особо «кричащие» проблемы;
7) лоббизм является средством достижения компромисса. Он в известной степени способствует сохранению равновесия различных сил.
Наряду с позитивными, лоббизм несет в себе и ряд негативных черт:
1) лоббизм может стать инструментом приоритетного удовлетворения иностранных интересов в ущерб интересам государственным87;
2) лоббизм часто являет собой неправовое воздействие на государственные органы;
3) лоббизм может усиливать крайние формы удовлетворения «специальных интересов»;
4) лоббизм создает опасность превращения демократических институтов в мощный инструмент отдельных властных групп. Тем самым возможно размывание народовластных устоев общества;
86 Лернер М. Развитие цивилизации в Америке. Т. 1. М., 1992. С. 492.
87 См.: Международная безопасность и обороноспособность государств (Понятия, определения, термины) / Под общей редакцией О. К. Рогозина. М., 1998.
5) лоббизм может при определенных, условиях стать формой социальной несправедливости (ввиду, главным образом, финансово-материальных возможностей);
6) лоббизм часто блокирует действительно необходимые управленческие решенияпрепятствуя удовлетворению общественно ценных интересов, сопутствует осуществлению интересов чиновничества;
7) лоббизм может стать помехой в деле осуществления стабильной и оперативной государственной политики88.
Таким образом, лоббизм есть, скорее всего, одномоментная деятельность, направленная на решение какой-либо конкретной задачи. Зачастую для этого используются различные методы, например, связи с общественностью и т. д. Однако именно направленность на решение конкретной цели и отличает лоббизм от других стратегий взаимодействия государства и деловой элиты. При всем этом результаты лоббистской деятельности могут иметь как позитивные, так и негативные последствия, причем и для субъектов, и для объектов лоббизма.
88 См.: Бердашкевич А. П. Основные принципы формирования и реализации государственной политики // Вестник Московского университета. Серия 12.' Политические науки. 2001, № 4. С. 82−94.
1.3. Типология основных моделей, форм и методов лоббизма.
Исследуя лоббистскую деятельность, нельзя оставить без рассмотрения вопрос ее возможной типологизации.
Дав определение лоббизму и исследовав его сущностные черты, можно попытаться выявить основные типы лоббизма. Так, в зависимости от времени действия лоббистская деятельность может быть постоянной или разовой. В зависимости от уровня власти, на котором происходит лоббирование, лоббизм может быть федеральным, региональным и местным.
Наряду с этими классификациями, А. С. Автономов различает лоббизм «косвенный» (когда организуется кампания за пределами организации) и «внутренний» (внутри организации добиваются.
89 решения). В юридической науке и литературе рассматриваются и иные основания классификации лоббистской деятельности90.
В зависимости от того, в какой ветви власти «решается вопрос», можно выделить законодательное, судебное и исполнительное лоббирование. На основании того, каким управленческим решением достигаются поставленные задачи, можно говорить о правотворческом (лоббизм в законодательных органах через нормативные акты) и правоприменительном (лоббизм через акты применения права) лоббизме.
Еще одна важная классификация лоббизма — по характеру интереса его субъектов. На этом основании выделяется политический,.
89 См.: Автономов A.C. Экпертиза проекта закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» // Лепехин В. А. Лоббизм. М.: Российский юридический дом. 1995. С. 106−113.
90 Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: Теория, практика, методика / под ред. А. В. Гайды, М. Ф. Казанцева, К. В. Киселева, В. Н. Руденко. Екатеринбург: УрО РАН, 2001.С. 257−281. социальный, экономический, финансовый, правовой и т. п. разновидности лоббизма.
Так, экономический лоббизм характеризуется наличием заинтересованного в определенном решении хозяйствующего субъекта, пытающегося получить это решение путем воздействия на тот или иной орган государственной власти или местного самоуправления, соответственно, становящийся объектом воздействия. Политический лоббизм заключается в стремлении одного властного органа воздействовать на решения, принимаемые в другом.
Нередко говорят о лоббировании не жестко конституированных социальных структур — общественных организаций, движений, партий, групп и т. д.- о ведомственном лоббировании, представляющем отраслевое «продавливание» интересов тех или иных министерств, ведомств, государственных комитетов и т. д.- о региональном лоббировании (воздействие на власть со стороны представителей регионов — областей, провинций, штатов, республик и т. п.) — наконец, об иностранном лоббировании — влиянии зарубежных «групп давления» либо национальных общин на те или иные государственные органы с целью добиться от них определенных политических решений.
Некоторые исследователи выделяют «мягкое» (ограничивающееся доведением нужной информации до сведения властных структур) и «жесткое» (информирование властных структур дополняется воздействием на них) лоббирование. Кроме этого, нередко предлагается выделять направления лоббирования: вертикальное (обращенное к самым высоким должностным лицам, вплоть до президента и его советников) и горизонтальное (рассчитанное на более широкий круг лидеров общественного мнения).
Различают лоббирование в унитарном и федеративном государстве. С позиций плюралистической теории, дифференциация, усложнение политических структур в федеративном государстве означает для групп интересов увеличение числа «дверей», в которые можно «постучаться"91.
Авторы работы «Государственное управление» Г. Л. Купряшин и А. И. Соловьев выделяют три основных формы лоббизма: прямое, косвенное и внутреннее лоббирование. Прямое лоббирование — это целенаправленная работа с представителями соответствующего государственного органа с целью добиться принятия решения, отвечающего конкретным интересам. Под косвенным лоббированием авторы понимают организацию кампаний с целью оказания давления, которые проходят, в основном, за пределами государственных органов, в поддержку того или иного решения. Наконец, внутреннее лоббирование — это деятельность какой-либо группировки внутри соответствующего органа с целью добиться различными путями принятия определенных.
92 решении .
Типологизированы могут быть не только модели и сферы, где действуют лоббисты, но и используемые ими технологии. К последним относят: участие в парламентских или ведомственных слушанияхпрямые контакты с официальными лицами — на съездах, банкетах и т. д.- представление результатов собственных научных исследований или специализированной информации во властные структурывхождение в коалиции с другими организациямипопытки повлиять на процесс реализации решенийконтакты с представителями СМИоказание помощи в подготовке законопроектов и иных нормативных актоворганизация кампаний по посылке писем и телеграмм от граждан во властные структурыконсультирование различных государственных органов, комиссий и др.- финансирование избирательных кампаний;
91 Федерализм: теория и история развития (сравнительно-правовой анализ). Учебное пособие. М., 2000; Федерализм. Энциклопедия. М., 2000. оказание влияния на назначения должностных лицорганизация демонстраций и движений протеста и др.
В целом, в зависимости от используемых технологий различают лоббирование открытое (публичное или легальное) и закрытое (тайное или нелегальное).
Лоббистская деятельность, наряду с общими принципами и механизмами ее осуществления, в каждой стране так или иначе имеет определенную специфику в традициях, формах, нормативно-правовой базе, влиянии на политические процессы и т. д. Однако более убедительна аргументация тех авторов, которые сводят все разнообразие национальных вариантов лоббизма к двум устойчиво существующим моделям — плюралистической (англо-саксонской) и корпоративистской (континентально-европейской)93.
Характерной чертой плюралистической модели является позитивное отношение к групповой политике. В ней группы интересов рассматриваются как посредники между управляемыми и управляющими. Правительство является своего рода ареной, где сталкиваются самые разные интересы — промышленников, профсоюзов, экологистов и т. п. Все они имеют право быть услышанными властью. Поскольку каждый человек принадлежит одновременно к разным группам интересов, «температура» межгруппового конфликта не бывает очень высокой. Решения принимаются в рамках сложного процесса торга и взаимодействия, что обеспечивает учет мнений и интересов значительного числа лоббистских групп.
Если плюралистическая модель превозносит соревновательность между группами, то корпоративизм подчеркивает координацию связей.
93 См., например: Ильичева J1.E. Лоббизм и интересы предпринимательства. М: Мысль, 2000. С. 105- Фалина A.C. Политический лоббизм и его роль в реализации власти // Основы политической социологии: Учебник / Под редакцией чл.-корр. РАН Ж. Т. Тощенко. М. Н. Новгород: Издательство Волго-Вятской академии государственной службы, 1998. С. 175, и др. между группами и государством. В корпоративистской модели, отражающей реалии послевоенной Европы, государственная политика вырабатывается в результате взаимодействия между правительством и небольшим числом привилегированных лоббистских групп, с которыми взаимодействует правительство. Эти группы обычно включают ассоциации предпринимателей и профсоюзы. Лидеры данных групп, хотя формально и отчитываются перед своими членами, однако вполне свободны в своих контактах с правительством. Главная роль лидеранаправить своих последователей в нужном направлении после того, как курс выработан в переговорах с другими заинтересованными сторонами. Это даже более важно, чем изложение взглядов соратников до начала переговоров. Корпоративистские группы также имеют большой вес в выполнении решений, гарантируя нужное поведение своих членов. Переговоры между такими группами и правительством имеют административно-технических характер, а принятие решения деполитизировано.
Специфические особенности обеих моделей могут быть представлены в виде следующей таблицы.
Заключение
.
Проведенное исследование показывает, что лоббизм является довольно распространенным и, вместе с тем, весьма многогранным социально-политическим феноменом, представляющим собой в большинстве своих форм и проявлений деятельность индивидов, групп и организаций, осуществляемую с целью добиться принятия или непринятия конкретных решений действующими должностными лицами и органами публичной власти.
И хотя в подавляющем большинстве научных работ отношение к лоббизму носит в целом негативный характер, тем не менее, практика лоббирования, при всех ее теневых сторонах, содержит в себе важные позитивные элементы. Тем самым лоббистская деятельность требует осмысления в плане возможной институционализации лоббизма в условиях развивающегося российского парламентаризма и структур гражданского общества.
Создание различных групп давления или заинтересованных групп могло бы стать мощным рычагом преодоления такого положения вещей, при котором насущные требования избирателей, организаций и ассоциаций не выносятся на обсуждение в парламенте. Цепочка: избиратели — лоббисты — депутаты Федерального Собрания — комитеты и комиссии — Совет Федерации или Государственная Дума — может в значительной степени способствовать демократизации российской общественной жизни и формированию системы общественного самоуправления. «Окультуривание» отечественного лоббизма, нередко имеющего ныне форму организованной коррупции, напрямую зависит от той роли, которую может сыграть «четвертая власть» — пресса.
И разумеется, что определяющее значение будет иметь закон о лоббистской деятельности, позволяющей российским лоббистам держаться вне «серой зоны» нелегитимных и ускользающих от демократического контроля структур.
Если же закон будет принят, возникнет вполне конкретный вопрос: кто составит когорту «официальных» лоббистов? К. Токарев, генеральный директор Национальной ассоциации лоббистов, считает, что лоббист — это специалист, хорошо знающий определенный сектор рынка и на постоянной основе защищающий в государственных органах.
911 интересы его участников. Во время законодательной работы лоббист сможет стать для депутата ценным помощником, подготовить ему экспертную оценку по конкретной проблеме. Как видим, это сильно отличается от привычных картин российского лоббизма. Сейчас, однако, многие компании, прежде всего из-за слабого менеджмента, просто не готовы четко сформулировать и грамотно защищать свои интересы. Для правильной постановки дела необходимо организовать специальную подготовку лоббистских кадров.
Конечно, создание слоя профессиональных лоббистов само по себе не решит проблему, вопрос здесь гораздо сложнее. Одной из основных причин расцвета в современной России «теневого» лоббизма является специфика сложившегося в России политического режима. Среди его черт — отсутствие четкого понимания целей государственной политики. В условиях, когда нет осмысленной и целенаправленной воли, отдельные части государственного механизма остаются как бы предоставленными сами себе и становятся легкой добычей наиболее могущественных групп давления, к примеру, тех же самых олигархов. Эту ситуацию многие называют «приватизацией государства». Слабое и неэффективное государство не заинтересовано в объективной информации о положении дел в экономике, которую оно могло бы получить при условии налаживания нормального диалога с различными группами интересов. По словам директора Института проблем глобализации М. Делягина, отказ от такого «экономического барометра» провоцирует лоббистов на уход в «тень» и создает почву, благоприятную для коррупции212.
Сегодня вопрос стоит не о полезности и преимуществах лоббизма, они очевидны. Вопрос в том, какая его модель утвердится в России: олигархический лоббизм, продиктованный эгоистическим стремлением узкого круга людей подмять под себя все, включая государственные институты, или же его цивилизованная модель, когда при условии эффективного государственного регулирования будут созданы относительно равные условия для представительства в органах власти отраслевых, региональных и других разнообразных общественных интересов.
В заключении хотелось бы отметить, что лоббизм как фактор, воздействующий на деятельность общества, должен быть легален и существовать в определенном правовом поле. Это механизм регулирования отношений между государственной политикой и общественной формой управления экономикой. Чем больше правовая определенность лоббистской деятельности, тем эффективнее протекционистская функция государства, последовательнее либеральные реформы в экономике и, как следствие, выше уровень развития общества, его открытость и стремление к прогрессу и инновациям.
