Парламент — это высший представительный и законодательный орган, важнейший государственноправовой институт, главная функция которого в системе реального разделения властей заключается в осуществлении законодательной власти. Возрождение России как демократического государства, реализация принципов правового государства неразрывно связаны со становлением самостоятельной и независимой ветви государственной власти. Повышение роли ИШ закона в демократической России призвано сделать его в конечном счете главным регулятором общественных отношений. Поэтому парламент является важнейшим государственноправовым институтом Российской Федерации.
Теоретические исследования института парламентаризма, логический анализ практики его соотношения с другими ветвями государственной власти имеет большое значение для дальнейшего развития науки конституционного права Российской Федерации в новых его перспективных направлениях. Парламенты субъектов Российской Федерации в полной мере становятся представительными и законодатель, ными органами своих регионов и активно развивают норма-т тивную правовую базу экономики, культуры и всей социальной сферы в целом. Российская Конституция 1993 года установила, что вне пределов исключительного ведения Федера ции её субъекты могут осуществлять собственное правовое регулирование. Все субъекты РФ стали активно пользоваться этим конституционным правом. Не стала исключением и Калмыкия. За годы работы Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия принято более ста законов и около четырехсот постановлений. Надежной гарантией самостоятельности республиканской законодательной власти является обеспечение верховенства закона в системе нормативных правовых актов республики. Законодательная деятельность получает смысл правовой доминанты, возрастает общественный авторитет Народного Хурала.
Серьезным шагом на пути совершенствования национальной государственности Республики Калмыкия явилось закрепление на конституционном уровне статуса Народного Хурала как высшего представительного и законодательного органа республики. Положение Народного Хурала в системе органов государственной власти Республики Калмыкия определено принципом разделения властей, закрепленным в Конституции Республики Калмыкия — Степном Уложении (ст. 9).
Актуальность темы
Актуальность исследования обусловлена рядом причин.
Во-первых, предлагаемая работа является первым диссертационным исследованием о Парламенте Республики Калмыкия. Автор стремился проанализировать конституционные положения об органах законодательной власти РК, практику их применения в образовании и правотворческой деятельности Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия, а также ту общественно-политическую реальность, в условиях которой они созданы и применяются.
Вовторых, Калмыкия — республика, где парламентские традиции только что зарождаются. Это обусловило правовую потребность в теоретическом осмыслении и обобщении накопленного в законотворчестве субъектов Федерации опыта. Исследование анализирует место и роль Парламента Калмыкии — как института демократии, представительного органа в системе органов государственной власти. Исследование проблемных вопросов законотворчестваодна из важнейших и приоритетных задач, стоящих перед современной юридической наукой.
В-третьих, повышение эффективности законодательной деятельности Парламентов предполагает необходимость использования положительного опыта в развитии законодательства как федерального, так и регионального.
В-четвертых, в последние годы значительно возрос объем законодательной деятельности Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия, охватывающий важнейшие вопросы государственной, социальной, политической, культурной и экономической жизни Республики.
Соединение в едином исследовании комплексного анализа деятельности законодательных органов с теорией разделения властей позволяет сравнить характер этих органов в Республике Калмыкия с правовым эталоном, выработанным человечеством, выявить недостатки юридического регулирования их деятельности и способствовать их устранению на современном этапе формирования системы органов государственной власти в РК. В связи с этим всесторонняя теоретическая разработка и практическая оптимизация механизма функционирования законодательной власти приобретают сейчас особую актуальность.
Степень разработанности темы. В силу своей значимости среди институтов конституционного права проблемы парламентаризма постоянно привлекают к себе внимание исследователей. Среди отечественных государствоведов указанная проблема или отдельные её вопросы рассматриваются в трудах А. И. Абрамовой, С. А. Авакьяна, Н. М. Азаркина, С. С. Алексеева, М. В. Баглая, К. О. Вельского, Э.А. Воло-гиной, А. Г. Гузнова, Г. В. Дыльнова, Ю. П. Еременко, Б. Л. Железнова, М. Н. Игнатьевой, В. Б. Исакова, В.П. Казимир-чука, И. И. Карпец, Д. А. Керимова, Д. А. Ковачева, И.В. Ко-телевской, М. А. Крутоголова, В. Н. Кудрявцева, О.Е. Кута-фина, К. Н. Максимова, М. Н. Марченко, Н. А. Михалевой, А. А. Мишина, Р. К. Надеева, B.C. Нерсесянца, А.С. Пигол-кина, С. В. Полениной, Н. А. Сахарова, Б. А. Топорнина, Ю. А. Тихомирова, P.O. Халфиной, В. Е. Чиркина, В. А. Шабалина, М. А. Шафира, Б. С. Эбзеева, В. А. Юсупова, JI.C. Явича и др. С принятием новой Российской Конституции и развитием правотворчества её субъектов проблемы федерализма и пар
•j ламентаризма, научного обоснования их законотворчества привлекли внимание многих исследователей. В частности, можно выделить работы М. Н. Игнатьевой, В. П. Казимирчука, А. С. Пиголкина, Р. К. Надеева, Ю. А. Тихомирова.* Драма российского закона /Отв. Ред. В. П. Казимирчук. М., 1996; Общая теория права /Под ред. А. С. Пиголкина. М., 1995; Надеев Р. К. Правовое обеспечение законопроектной деятельности Государственной Думы. М., 1995.
Проблемы Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия исследовались лишь в трудах К.Н. Максимова*, в которых автор анализирует исторические особенности развития федеративных связей России и Калмыкии и характер взаимоотношений центральных и местных органов власти. Цели и задачи исследования. В процессе анализа научной литературы, нормативных правовых актов, посвященных проблемам законодательной деятельности Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия, были поставлены следующие цели:
— осуществить системный анализ проблем парламентаризма в Республике Калмыкия — одном из субъектов Российской Федерации;
— исследовать региональный пласт российского парламентского права на практике Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия.
Для достижения этой цели были определены и сформулированы следующие исследовательские задачи:
— изучить проблемы и особенности реализации принципа разделения властей в Республике Калмыкия;
— осуществить научный анализ конституционных норм, регулирующих законодательную деятельность Народного Хура ла;
— исследовать проблемы законотворческого процесса в Республике Калмыкия и дать научное обоснование;
Максимов К. Н. Калмыкиясубъект Российской Федерации. М., 1995; Максимов К. Н. Парламент Калмыкии. Элиста, 1996.
— выявить недостатки и проблемы, типичные отклонения в процессе законодательной деятельности Народного Хурала;
— осуществить научный анализ конституционных норм, регулирующих законодательную деятельность Парламента РК, а также Регламент Народного Хурала как составляющих компонентов правовой основы этой деятельности.
— дать правовой анализ взаимоотношений Президента Республики Калмыкия и Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия;
— выработать рекомендации и предложения по совершенствованию законодательной деятельности Народного Хурала, улучшению качества законопроектных работ Парламента Республики Калмыкия.
Автор не стремился охватить все аспекты проблем исследуемой темы и счел возможным рассмотреть лишь те из них, которые, по его мнению, на данном этапе развития Республики Калмыкия, имеют особую значимость.
Научная новизна исследования заключается в том, что диссертация представляет собой первое в юридической литературе исследование комплексного характера о Парламенте Республики Калмыкия. Автор стремился изучить отношения, связанные с формированием Народного Хурала, регулированием правового статуса его депутатов, внутренней организацией и структурой парламента, взаимоотношений с исполнительной властью Республики Калмыкия. Впервые дан научный анализ законодательной деятельности Парламента Республики Калмыкия в едином правовом пространстве России, а также законодательных процедур Народного Хурала.
Подчеркивается, что соблюдение конституционных принципов, принципов федерального законодательства, а также должных процедур является одной из важной гарантией легитимности принимаемых законодательных актов. Рассмотрены и иные полномочия Народного Хурала.
В ходе диссертационного исследования были сформулированы и обоснованы новые теоретические положения, практические предложения и рекомендации, которые выносятся диссертантом на защиту:
— определение законодательной деятельности Народного Хурала как представительного органа субъекта Федерации;
— особенности реализации принципа разделения властей в деятельности органов государственной власти Республики Калмыкия;
— пути наиболее оптимального соотношения федеральных и региональных правовых актов, создание единого и непротиворечивого правового поля России, гармоничного взаимодействия федерального центра и субъектов Российской Федерации;
— особенности правовой регламентации процесса законотворчества в Республике Калмыкия;
— организация научного обеспечения законотворчества- -рекомендации по повышению результативности законотворческой деятельности Народного Хурала.
Методы и источники исследования. Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно — научные методы: системно-структурный, конкретно-социологический, теоретико-юридический, сравнительного правоведения. Их применение позволило диссертанту исследовать факты во взаимосвязи и зависимости, «их целостности и всесторонности .
Теоретической основой диссертации послужили научные разработки по философии, общей теории права, государст-воведению, политологии, социологии, конституционному праву.
Эмпирической базой исследования являются Конституция Российской Федерации, Степное Уложение (Конституция) Республики Калмыкия, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации и Республики Калмыкия. Положения и выводы диссертации основываются на изучении и анализе законодательства Республики Калмыкия, посвященного вопросам организации и деятельности Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия, а также практики его применения. Большое место в процессе исследования уделено изучению законодательной практики Народного Хурала 1 созыва. Изучены, проанализированы и обобщены материалы, касающиеся работы законодательного органа (законы Республики Калмыкия, указы Президента РК, стенографические отчеты, справки, статистические данные и т. д.).
Научная и практическая значимость диссертационного исследования. Результаты научного исследования позволили обосновать особенности принципа разделения властей в одном из субъектов Российской Федерации", определить место Народного Хурала в системе органов государственной власти Республики Калмыкия, отразить особенности законо творческой деятельности Народного Хурала и специфику ор ганизации процесса законотворчества в Республике Калмыкия .
Практическое значение диссертации состоит в том, что его результаты могут быть использованы при разработ ке и проведении в жизнь мер, направленных на совершенст вование нормативной базы и практической деятельности На родного Хурала. Сравнительное изучение опыта законодательной деятельности субъектов Российской Федерации ста новится перспективным направлением научно-практических исследований.
Поэтому основные положения диссертации могут быть использованы в ходе дальнейшего научно-теоретического исследования законодательных органов субъектов Российской Федерации определении их места и полномочий в формирующейся системе разделения властей, совершенствования дей ствующего законодательства, регламентирующего деятельность законодательных органов федерального и регионального уровней.
Основные положения, выводы и рекомендации, сформулированные в диссертации, отражены в опубликованных работах научных статьях и тезисах научных сообщений. Они исполь зуются автором в процессе преподавания курса «Конституционное право Российской Федерации» в Московском Открытом Социальном Университете.
Апробация результатов исследования. Результаты доложены на Калмыцком республиканском семинаре, посвященном пятидесятилетию Всеобщей Декларации прав человека.
Структура диссертации. Структура данного исследования определяется, прежде всего, целью, задачами и методами исследования данной проблемы, в связи с чем настоящая работа состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Выводы экспертиз учитываются в ходе принятия Парламентом постановления о введении в действие закона, а Президентом — решения об их подписании и опубликовании. Верховная власть, принявшая закон, в постановлении о.
Сазонов Б. К. Социальные, организационные и правовые основы механизма действия закона //Государство и право.-1993.-№ 1. С. 32. введении его в действие может предусмотреть организационный механизм исполнения закона, установить его финансово-экономическое обеспечение, определить исчерпывающий перечень субъектов правоприменительной деятельности, внести изменения в другие нормативно-правовые акты, поручить, если есть необходимость, разработку новых видов юридической ответственности. Президент, подписывая закон, может дополнить его поручениями Правительству об организации исполнения этого закона с указанием действий, которые он сам предполагает предпринять по реализации в жизнь этого закона. Правительство, принимая решение об исполнении закона, формирует аппарат его непосредственного осуществления.
Исходя из вышеизложенного, в схеме разработки, принятия и исполнения закона должен найти свое место институт экспертиз. При этом очень важно в юридическом отношении, чтобы он нашел свое отражение именно на законодательном уровне.
Стадия внесения законопроекта заканчивается, как уже указывалось выше, направлением его для рассмотрения в комиссиях Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия. б). Рассмотрение законопроекта в комиссиях Народного Хурала.
Зарегистрированные законопроекты для предварительного рассмотрения и подготовки предложений о порядке дальнейшей работы над ними направляются в соответствующую комиссию Народного Хурала (статья 29 Регламента).
Законопроекты заблаговременно рассылаются депутатам Народного Хурала. Тем самым депутаты получают возможность ознакомиться с проектами законов и дополнительными материалами по ним и подготовиться к их обсуждению.
Порядок рассмотрения законопроекта, подготовки заключения по нему определяются самостоятельно в соответствующих комиссиях Народного Хурала на основании Регламента и других законов Республики Калмыкия (статья 34 Регламента Народного Хурала).
В процессе работы над законопроектами, особенно при их юридической сложности, комиссии обычно создают подготовительные комиссии или рабочие группы. В состав этих подготовительных комиссий или рабочих групп могут включаться и депутаты Парламента, не входящие в состав комиссии. Кроме того, в работе подготовительных комиссий вправе принимать участие инициаторы законопроекта. Подготовительные комиссии могут привлекать в состав рабочих и редакционных групп представителей государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, специалистов и ученых.
По отдельным законопроектам могут проводиться парламентские слушания. Комиссия определяет состав участников парламентских слушаний, а Председатель Народного Хурала вправе дополнить или уменьшить список приглашенных лиц. Согласно ст. 30 Регламента Народного Хурала, председательствующий открывает парламентские слушания кратким вступительным словом, в котором информирует о содержании законопроекта и порядке проведения парламентских слушаний. Затем предоставляется слово для выступления участвующим в парламентских слушаниях депутатам иприглашенным лицам.
По результатам парламентских слушаний могут быть приняты заключение по обсуждаемому законопроекту и реко мендации, которые принимаются простым большинством голо сов депутатов Народного Хурала. По наиболее важным вопросам государственной жизни республики Народный Хурал может вынести законопроекты на референдум.
Замечания, предложения, поправки, поступившие в процессе обсуждения законопроекта, рассматриваются подготовительной комиссией. Обсуждение законопроекта комис сиями, как и вся деятельность высшего законодательного представительного органа Республики Калмыкия проходит открыто, гласно, освещается средствами массовой информа ции.
Рассмотрение законопроекта в постоянных комиссиях Народного Хурала — важная стадия этапа формирования пра вотворческого решения. Здесь во многом определяется содержание и судьба будущего закона. Работоспособность всего Парламента прямо зависит от того, насколько четко организована и согласована деятельность его комиссий на этом этапе прохождения законопроекта. в). Рассмотрение законопроекта на сессии Народного Хурала.
Рассмотрение закона на сессии Народного хурала (Парламента) Республики Калмыкия носит концептуальный характер, когда оценивается не только целесообразность принятия такого закона, но и готовность его с теоретиче ской точки зрения. Председатель Народного хурала с уче том заключений комиссий и юридического отдела Аппарата Народного Хурала вносит предложение о включении законопроекта в повестку дня пленарного заседания, либо о продолжении работы над ним или о его отклонении и возвращении субъекту законодательной инициативы с мотивированным обоснованием этого отклонения.
Согласно ст. 19 Закона РК «О Народном Хурале (Парламенте) Республики Калмыкия» в заседаниях Народного Хурала обязательно принимают участие Председатель Верховного Суда Республики Калмыкия, Председатель Арбитражного Суда РК, Прокурор РК, министр юстиции Республики Калмыкия .
В Регламенте Народного Хурала не закреплено обязательное рассмотрение законопроекта в нескольких чтениях, что является бесспорной юридической недоработкой. Рассмотрение законопроекта в нескольких чтениях является важной правовой гарантией того, что он будет тщательно проработан и основательно изучен, исследован в законодательном органе.
Сессия Народного Хурала заслушивает доклад инициатора законопроекта с обоснованием необходимости принятия закона, обсуждает его концептуальные положения и высказывает предложения и замечания в форме юридических поправок. Поправки к законопроекту Республики Калмыкия и отдельным его статьям, предложения об исключении или дополнении тех или иных правовых норм или законопроекта в целом с обоснованием необходимости его принятия, вносятся депутатами Народного Хурала в устном или письменном виде. По просьбе депутата ему предоставляется слово для обоснования предложенной поправки. Каждая поправка обсуждается и голосуется отдельно. Если предложено внести несколько поправок в одну и ту же статью законопроекта, то вначале обсуждаются те из них, принятие или отклонение которых позволит решить вопрос о других поправках.
Законодательством Республики Калмыкия не предусмотрены случаи внесения альтернативных законопроектов. Такие правила упрощают деятельность Парламента. Ведь сравнительный анализ, оценка положений, базирующихся на различных концепциях, позволяют сформулировать оптимальный вариант, будут способствовать совершенствованию информационного содержания закона. Новому составу Народного Хурала следует внести изменения в Закон «О порядке разработки, внесения и принятия законодательных актов в Республике Калмыкия», предусмотрев, что альтернативные законопроекты рассматриваются вместе с основными и по каждому законопроекту готовится отдельное заключение. Нельзя законодателю игнорировать альтернативные варианты.
По решению Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия законопроект может быть вынесен на всенародное обсуждение. Гласное обсуждение законопроектов является гарантией подготовки обоснованного и качественного правового решения по ним. Подтверждением правильности данного вывода является тот факт, что в результате всенародного обсуждения проект Степного Уложения (Основного Закона) Республики Калмыкия, проведенного с 11 марта по 5 апреля 1994 года, поступило свыше 80 предложений и замечаний. Новый Основной Закон Республики Калмыкия с вне сенными изменениями и дополнениями был принят Конституционным Собранием 5 апреля 1994 года.
Несмотря на наличие большого положительного опыта в проведении всенародных обсуждений в Республике Калмыкия, следует обратить внимание на определенные пробелы в регламентации порядка проведения этих всенародных обсуждений.
Существенным недостатком в практике проведения всенародного обсуждения является недостаточная гласность работы подводящих итоги обсуждения комиссий и отсутствие в их докладах мотивировочного анализа основной массы принятых и отклоненных предложений граждан. Восполнить этот пробел в законодательстве можно путем установления обязательности проведения независимой научной экспертизы законопроектов за пределами республики, подготовленных с учетом результатов их всенародных обсуждений. Результаты научной экспертизы законопроектов должны не только предоставляться депутатам, но и публиковаться в периодической печати. Тем самым всенародные обсуждения законопроектов получили бы свою завершенность: была бы установлена не только прямая, но и обратная связь между депутатами и избирателями. г). Голосование по законопроекту и его принятие.
Принятие закона осуществляется голосованием. В соответствии со ст. 15 Закона РК «О Народном Хурале (Парламенте) Республики Калмыкия» законодательные акты Народного Хурала принимаются большинством голосов от общего числа депутатов.
Согласно ст. 4 3 Степного Уложения (Основного Закона) Республики Калмыкия, изменения и дополнения в Основной Закон РК принимаются большинством не менее две трети голосов от общего числа депутатов.
По результатам обсуждения законопроекта Народный Хурал принимает одно из следующих решений: -принять решение в целом- -отклонить данный проект- -принять проект в первом чтении.
По решению Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия голосование законопроекта может проводиться в целом или постатейно. д). Подписание законопроекта Президентом.
Республики Калмыкия. В Республике Калмыкия принятый закон подписывается Президентом Республики Калмыкия. Это одно из основных полномочий Президента. Во взаимоотношениях Президента Республики Калмыкия и Народного Хурала имеется важный момент, касающийся законодательного процесса. В соответствии со ст. 17 Закона РК «О Народном Хурале (Парламенте) Республики Калмыкия», Президент Республики Калмыкия наделяется правом отлагательного вето, то есть, он вправе не позднее 14 дней после представления Закона на подпись, возвратить закон или отдельные его части для повторного рассмотрения и голосования в Народный Хурал.
Право вето есть не что иное, как важное, решающее полномочие в осуществлении законодательной власти. Доказательством являются результаты практического применения права вето Президентами США. До 1981 г. насчитывалось.
1393 отлагательных вето, из которых только 56 было преодолено Конгрессом *. Часто пользуется правом вето и Президент РФ Б. Н. Ельцин. .
Невозвращенный Президентом РК в течение 14 дней закон считается, в соответствии с законодательством Калмыкии, подписанным.
Возражения Президента содержат мотивированное отклонение закона в целом либо отдельных его статей, а также предложения Президента по его доработке, включая новую редакцию закона в целом или отдельных его частей, либо сообщается о нецелесообразности принятия этого закона .
Согласно ст. 18 Закона РК «О порядке разработки, внесения и принятия законодательных актов Республики Калмыкия», возвращенный с возражениями Президента республики закон в целом, или его статьи, передаются на рассмотрение соответствующей постоянной комиссии Народного Хурала, которая готовит рекомендации Парламенту, суть которых сводится к следующим вариантам возможного решения республиканских законодателей:
— одобрить закон в редакции, предложенной Президентом Республики Калмыкия;
— согласиться с предложениями Президента Республики Калмыкия о нецелесообразности принятия законаГосударственное право буржуазных и развивающихся стран. — М., 1988. С. 27.
— одобрить закон в ранее принятой редакции *.
Для преодоления вето Президента Республики Калмыкия необходимо, чтобы Народный, Хурал большинством в две трети голосов от общего числа депутатов подтвердил ранее принятое решение по закону в целом, либо по отдельным его частям. В этом случае закон считается принятым в той редакции, в которой он был принят Народным Хуралом в первый раз, и Президент РК обязан подписать данный закон в трехдневный срок с момента его представления.
Если возражения Президента Республики Калмыкия оказались непреодоленными, закон в целом, либо отдельные его части ставятся на голосование в редакции, предложенной Президентом Республики Калмыкия в его возражениях. Они считаются принятыми, если за это проголосовало более половины от общего числа депутатов Народного Хурала.
В национальном законодательстве Республики Калмыкия не предусмотрена процедура создания и действия согласительных комиссий. Думается, такой правовой вакуум совершенно не оправдан. Создание согласительных комиссий для преодоления возникших разногласий по закону с участием представителя Президента в Народном Хурале и его депутатов помогло бы в выработке юридически грамотного и весьма усовершенствованного закона. е). Опубликование и вступление закона в силу. Для того чтобы закон реализовался, необходимо его Сборник нормативных актов Республики Калмыкия. — Элиста, 1996. С. 56. опубликовать для сведения всех, и в первую очередь тех, к кому он обращен, тех, кто призван его соблюдать, исполнять и применять. Этим определяется важность заключительной стадии законодательной процедуры.
Принятие законодательного акта дает начало длительному и противоречивому периоду его существования. И сразу же без промедления, наступает фаза вступления закона в силу, когда происходит реальное обретение им своей юридической силы путем публичного признания. Официальное обнародование законов в форме их опубликования нельзя игнорировать, т.к. это необходимая стадия законодательного процесса, без которой он не может считаться законченным, поскольку в этом случае закон просто не может вступить в действие и приобрести реальную юридическую силу. Закон, принятый Народным Хуралом (Парламентом) Республики Калмыкия и подписанный Председателем Народного Хурала, вместе с постановлением о введении его в действие, направляется Президенту Республики Калмыкия для подписания и опубликования. Подписанный Президентом РК закон, в соответствии с п. 7 ст.17 Закона РК «О Народном Хурале (Парламенте) Республики Калмыкия» передается в газеты «Известия Калмыкии» и «Хальмг Унн» для печати, т. е. официальным опубликованием законов и иных нормативных актов Республики Калмыкия считается первая публикация их текстов в этих печатных изданиях. Опубликование закона — первый шаг к его официальной жизни. Законы публикуются в газетах в семидневный срок после его подписания Президентом, но не более четырех недель со дня его принятия. Официальное опубликование не исключает опубликование законов в иных органах печати, а также обнародования по радио, телевидению, передачи по телеграфу, рассылки соответствующим государственным и общественным организациям.
С моментом опубликования закона связан и другой важный вопросвступление закона в силу. Именно после вступления закона в силу он начинает работать, начинает регулировать соответствующие общественные отношения. Законы Республики Калмыкия вступают в силу на территории республики со дня их официального опубликования. Этот срок вступления нормативноправовых актов в силу не применяется в случаях, когда законодательным органом при принятии их устанавливается иной срок введения его в действие.
Однако вступление закона в силу сразу после опубликования не дает возможности гражданам, должностным лицам уяснить его содержание, сообразовать с ним его поведение. Поэтому законодателю имеет смысл изменить порядок вступления в силу нормативных актов. Например, федеральные законы вступают в силу по истечении 10 дней после их официального опубликования. Считаем, что аналогичная практика должна быть применена и в условиях Республики Калмыкия.
Срок введения новых законов имеет важное юридическое и организационное значение. Именно с этого момента отменяются устаревшие нормативные правовые акты национального законодательства, которые прямо предусмотрены новым законом или вытекают из его положений. Детальная регламентация законодательного процесса является, как отмечает А. Автономов, одной из важных гарантий легитимности принимаемых законов. Соответствующие процедуры также призваны в. современных условиях обеспечить демократичность подготовки и одобрения правовых актов * .
Мы рассмотрели этапы и стадии законодательного процесса, характерные для Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия, одного из 89 субъектов Российской Федерации. Законодательный процесс в Республике Калмыкия имеет много общих черт с мировым и федеральным законотворчеством. Но при исследовании данного правового явления особо не подчеркивали эти общие сходства, весьма осознанно и целенаправленно выделяли те особенности, свойственные калмыцкому национальному законодательному процессу. Эти особенности присущи данному всеобщему правовому явлению в силу вполне объективных условий, прямо вытекающих из истории, территории и этногенеза калмыцкой нации, изначально возникшей и государственно сформировавшейся на азиатском континенте и вот уже четыре столетия проживающей на европейском культурно-правовом пространстве .
Завершая рассмотрение вопроса о законотворческом процессе в Республике Калмыкия, можно сделать следующие выводы:
— законотворчество Республики Калмыкия является одной Автономов А. А. Актуальные проблемы законодательного процесса в Российской Федерации // Проблемы парламентского права в России. — М., 1996. С. 8. из основных форм практического обеспечения конституционного принципа федерализма и становления России как федеративного государства.
— в современных условиях конституционно-правового развития российской государственности возрастает роль законотворческой деятельности органов законодательной власти субъектов Российской Федерации, в которых уже в основном сформирована нормативная база в сфере государственного строительства и местного самоуправления.
— в целях повышения эффективности законотворческой деятельности Народному Хуралу (Парламенту) Республики Калмыкия необходимо разработать и принять ряд республикански х законов: «О нормативно-правовых актах Республики Калмыкия», «О порядке проведения научно-правовой экспертизы законопроектов, внесенных на рассмотрение Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия», а также внести изменения в Регламент Народного Хурала.
— необходимо разработать Программу правового обеспечения социально-экономического развития области и методику подготовки и оформления законов Республики Калмыкия .
Законотворчество — длительный, многогранный и кропотливый процесс, и от того, насколько положительно этот процесс завершен, зависит в конечном счете, благосостояние избирателей, всех граждан Республики.
2.3.Участие Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия в федеральном законодательном процессе.
Постоянное, динамичное, скоординированное и эффективное взаимодействие законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в сфере нормотворчества — необходимое и принципиально важное условие создания единого правового пространства, реализация принципов федерализма, укрепление государства. Правовые основы таких взаимоотношений заложены непосредственно в Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законах и в соответствующих актах субъектов Федерации.
В соответствии со ст. 104 Конституции Российской Федерации, Народный Хурал (Парламент) Республики Калмыкия, как законодательный и представительный орган субъекта Российской Федерации обладает правом законодательной инициативы. Круг вопросов законодательной инициативы субъектов РФ федеральным законодателем не очерчен. Очевидно, это законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов, затрагивающие федеральные и региональные интересы и обязательства центра и субъекта РФ, а также все законопроекты по предметам исключительного ведения субъекта Российской Федерации (ст. 7 3 Конституции РФ).
Регламент Государственной Думы предусматривает осуществление права законодательной инициативы в форме проекта нового закона, проектов законов об изменении уже действующих законов, а также в форме предложения о принятии нового закона, или о внесении изменений в уже действующие законы (внесение предложений)*.
Хорошо зная положение дел на местах, нужды и чаяния избирателей, их просьбы и пожелания, законодательные органы субъектов Федерации подсказывают правовые средства, обеспечивающие эффективное действие федеральных законов, или предлагают исключить нормы, которые фактически утратили силу либо препятствуют дальнейшему развитию прогрессивных процессов в обществе.
Участие субъектов Российской Федерации в федеральном законотворческом процессе отражает их интересы, дает возможность им откликаться на ту или иную ситуацию в стране и эффективно влиять на неё.
Данная проблема в отечественной юридической литературе еще не разработана, хотя актуальность её достаточно высока. Среди источников, затрагивающих данную проблему можно назвать работу Михалевой Н. А. «Координация правотворчества в Российской Федерации». В этой работе целая глава посвящена координационному механизму согласования интересов Российской Федерации и её субъектов в сфере правотворчества. Автор считает, что законотворческий процесс в сфере региональной политики должен быть направлен на гармонизацию отношений между федеральным центром и субъектами Российской Федерации. Для этого необходима децентрализация власти путем закрепления за субъектами Федерации возможно большего числа полномочий в сфере совместного ведения Федерации и её субъектов, а Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. — М., 1998. С. 80- 81. также усиление влияния населения на принятие решений федеральными органами власти *.
Позицию известного российского ученого — юриста разделяет А. И. Абрамова. По ее мнению, наделение субъектов Федерации в лице их представительных органов правом законодательной инициативы позволяет им действенно реагировать на ту или иную ситуацию в стране, и в определенном смысле управлять ею. Это имеет особое значение для тех случаев, когда вопросы, нуждающиеся в регламентации, находятся за пределами правового регулирования собственно субъекта Федерации и не могут быть ими нормативно разрешены **.
Работа Ю. А. Тихомирова посвящена вопросам согласования позиций Федерации и субъектов Федерации при принятии федеральных законов. Автор считает, что необходимо максимально использовать все возможности, чтобы процесс согласования заканчивался успешно. Далее он отмечает: «Возникает необходимость в тех нормах и юридических процедурах, которые обеспечивали бы такое согласование» ***. Однако до настоящего времени согласительные процедуры с Михалева Н. А. Координация правотворчества в Российской Федерации. — М. 1996. С.6−7. Абрамова А. И. Участие регионов в федеральном законотворчестве: процессуальные вопросы // Журнал Российского права. — 1997. № 8. С. 51. Тихомиров Ю. А. Конституционные основы парламентской деятельности //Вестник межпарламентской ассамблеи. -СПб., 1994. № 2.-С.26. субъектами Федерации не получили достаточного развития i регламентационного регулирования.
С. А. Авакьян обращает внимание на то обстоятельство, что права субъектов Федерации оказывать влияние на деятельность федеральных органов государственной власти не обеспечиваются юридически. Отказ учесть предложения субъектов не сопровождается направлением им мотивирован ных ответов *.
Эта же мысль звучит в выступлениях законодателейпрактиков **.
Народный Хурал (Парламент) Республики Калмыкия активно участвует в федеральном законотворческом процессе в различных формах. Чаще всего законодателями Калмыкии используется такая форма как поддержка чужой законодательной инициативы. Так, Народным Хуралом в 1997 году были поддержаны законодательные инициативы Государствен ной Думы Ставропольского края о внесении поправки в Федеральный Закон «О федеральном бюджете на 1997 год" — за конодательная инициатива Государственной Думы Томской области «О внесении изменений и дополнений в Закон Авакьян С. А. Проблемы единства и самостоятельности ин ститутов власти в России //Журнал Российского права. -1997. № 7. С. 51. См.: Законодательные органы субъектов Федерации. Ин-форм. — метод, бюллетень Аппарата Гос. Думы. — 1998.-№ 1. С. 14- 36.
РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" — и многие другие. Всего в 1997 г. Народным Хуралом (Парламентом) РК было принято 17 постановлений в поддержку законодательной инициативы других субъектов Российской Федерации. Анализ данных постановлений показывает, что они не содержат мотивировки поддержания законодательной инициативы или каких-либо существенных, принципиальных замечаний и дополнений. Не встречались и случаи отказа поддержать чужую законодательную инициативу. Подобная практика поддержки законодательной инициативы других субъектов Российской Федерации свидетельствует о том, что у этих субъектов имеются общие интересы и потребности, которые можно реализовать путем принятия федерального закона.
Другой формой участия Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия в законотворческой деятельности Федерального Собрания РФ является внесение в Государственную Думу проектов новых федеральных законов или проектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы. В соответствии со ст. 104 Конституции РФ, Народный Хурал обладает самостоятельным правом законодательной инициативы для внесения законопроектов в Государственную Думу, а из числа должностных лиц республики аналогичным правом наделены Председатель Народного Хурала и Президент Республики Калмыкия.
Самостоятельная деятельность Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия как субъекта права законо дательной инициативы, направленная на совершенствование федерального законодательства, нашла свое достойное место в его работе. Так, в 1995 году Народный Хурал внес в Государственную Думу проект федерального закона «О полной реабилитации калмыцкого народа и мерах государственной поддержки его возрождения и развития», в 1996 году был внесен проект Федерального Закона «О внесении дополнения в Закон РСФСР «О реабилитации репрессированных народов" — проект Федерального Закона «О внесении дополнений в Закон РФ «О реабилитации жертв политических репрессий», в 1997 году Народный Хурал подготовил проект Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и проект Федерального Закона «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации».
Депутаты Народного Хурала (Парламента) РК активно используют и такую форму участия в федеральном законотворческом процессе как подготовка замечаний и предложений по законопроектам, находящимся на рассмотрении палат Федерального Собрания (так называемое пассивное нормотворчество). Законодатели республики активно и целенаправленно работают над проектами федеральных законов, поступающими из Государственной Думы. Так, ежегодно поступает свыше трехсот законопроектов. Значительное число этих законопроектов были внимательно рассмотрены депутатами на сессиях Народного Хурала. Ответы, содержащие предложения, замечания, поправки, в которых депутаты стремились отразить в федеральном законодательстве специфику и особенности экономических, природных, демографических условий республики, были направлены в Государственную Думу. Так, в 1996 году Народный Хурал (Парламент) Республики Калмыкия принял постановление, в котором предлагалось Совету Федерации Федерального Собрания РФ отклонить и вернуть на доработку в Государственную Думу проект Земельного Кодекса Российской Федерации в связи с серьезным ущемлением полномочий субъектов РФ, недостаточной урегулированностью института частной собственности на землю, залогового права на земельные участки *. К этому постановлению прилагалось около двадцати поправок и дополнений к проекту Земельного Кодекса.
Критике депутатов Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия подверглись проекты Налогового Кодекса РФ, Федерального Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федерального Закона «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации». Постановления по этим законодательным актам сопровождались перечнем замечаний, дополнений и поправок. Однако в этом процессе есть свои проблемы: в Государственной Думе не налажена работа по должной систематизации и учету предложений субъектов, их информированию о судьбе внесенных предложений и замечаний. Все это затрудняет контроль за прохождением предложений, а также сказывает Постановление Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия от 19 июня 1996 г. «О проекте Земельного Кодекса Российской Федерации» // Ведомости Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия. — 1997. № 2. С. 371. ся на возможности оперативного реагирования представителей республики в совете Федерации при рассмотрении поступающих туда из Государственной Думы законов, в которых не учтены поправки, предложенные республикой. Видимо, следует установить процедурные гарантии рассмотрения предложений субъектов Федерации по федеральным законопроектам.
Для того чтобы полнее учитывать интересы регионов в ходе работы над проектом закона имеет смысл создавать согласительные комиссии из числа представителей двух палат Федерального Собрания, которые вели бы работу по согласованию позиций центра и субъектов Российской Федерации с самого начала и на протяжении всего законодательного процесса.
В Республике Калмыкия еще не отработан механизм реализации Народным Хуралом права законодательной инициативы, не определен порядок, регламентирующий подготовку Парламентом Республики Калмыкия вносимых в Государственную Думу законопроектов и законодательных предложений, работу с проектами федеральных законов, поступивших из Государственной Думы.
Поэтому А. И. Абрамова правильно считает, что необходима особая процедура принятия законодательным (представительным) органом субъектов Федерации возражений по проекту федерального закона, поступившего к нему на заключение. Возражения должны быть обоснованы и содержать в себе альтернативные формулировки положений, предлагаемых вместо тех, против которых они высказываются. Принятие их надлежит осуществлять квалифицированным большинством голосов, т. е. не менее две трети от общего числа депутатов законодательного органа субъекта Федерации. Процессуально важным является своевременное представление таких возражений в федеральный законодательный орган. Несоблюдение данного условия может служить основанием для отказа в их рассмотрении *.
Для урегулирования указанных проблем, упорядочения законотворчества, в главу 5 Регламента Народного Хурала необходимо внести дополнения, определяющие порядок реализации Народным Хуралом права законодательной инициативы, что могло бы выглядеть следующим образом:
Статья 18. Народный Хурал (Парламент) Республики Калмыкия принимает свободное и равноправное участие в обсуждении и принятии Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации законопроектов по предметам, находящимся в ведении Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и её субъектов.
Статья 19. Народный Хурал (Парламент) Республики Калмыкия вправе принимать законы по предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов при отсутствии соответствующего федерального закона.
В случае принятия, изменения и дополнения федерального закона по предмету совместного ведения Российской Федерации и её субъектов, законы и иные нормативные правовые акты Республики Калмыкия в обязательном порядке Абрамова А. И. Участие регионов в федеральном законотворчестве: процессуальные вопросы //Журнал Российского права. — 1997. № 8. С. 59. приводятся в соответствие с указанным федеральным законом в форме и в сроки, определенные в переходных положениях указанного федерального закона.
Статья 20. Народный Хурал (Парламент) Республики Калмыкия участвует в федеральном законодательном процессе в следующих формах:
— внесения в Государственную Думу проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов;
— внесения в Государственную Думу законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие федеральные конституционные и федеральные законы, иные федеральные нормативных правовые акты, либо о признании этих законов и нормативных правовых актов утратившими силу;
— внесения в Государственную Думу поправок к законопроектам;
— внесения предложений о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации;
— подготовку замечаний, предложений и заключений по законопроектам, находящимся на рассмотрении палат Федерального Собрания Российской Федерации;
— иных формах, не противоречащих законам Российской Федерации и Республики Калмыкия.
Статья 21. Предложения о разработке законопроектов, вносимых в Государственную Думу в порядке реализации права законодательной инициативы, могут поступать от любого субъекта законодательной инициативы Республики Калмыкия .
Статья 22. Законопроекты готовятся соответствующими комиссиями по поручению Народного Хурала (Парламента) республики Калмыкия. Подготовленный законопроект предварительно передается депутатам Народного Хурала для подготовки замечаний и предложений. Комиссия, осуществляющая подготовку проекта, обобщает поступившие замечания и предложения и в соответствии с ними осуществляет доработку законопроекта.
Статья 23. Подготовленный законопроект вносится в повестку дня сессии Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия и после принятия его большинством голосов выносится постановление о его внесении в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы и назначении официального представителя при рассмотрении в Государственной Думе данного законопроекта.
Статья 24. Проекты федеральных законов, поступающие в Народный Хурал (Парламент) Республики Калмыкия для дачи Заключения, направляются Председателем Народного Хурала в постоянную комиссию Народного Хурала по вопросам законодательства и законности. Подготовленное данной комиссией заключение выносится на обсуждение сессии Народного Хурала. Принятое Народным Хуралом постановление, вместе с перечнем замечаний и дополнений и альтернативными формулировками положений, подписывается Председателем Народного Хурала и направляется в Государственную Думу".
Одновременно следует обратить внимание на пробелы регламентационного характера по рассмотрению предложений субъектов Федерации в Государственной Думе. В случае возникновения разногласий между Государственной Думой и субъектом Федерации по поводу поступивших возражений для разрешения которых в Регламенте Государственной Думы необходимо предусмотреть согласительные процедуры. В настоящее время не решен вопрос, насколько и в каких случаях должна быть учтена воля субъектов Российской Федерации при согласовании проектов федеральных законодательных актов по предметам совместного ведения. Это весьма негативная практика в современном федеральном законотворчестве, и она должна быть как можно скорее изжита. В Регламент Государственной Думы необходимо ввести следующее положение:
В случае если более половины законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации выскажутся против принятия федерального закона, то по решению Государственной Думы может быть создана согласительная комиссия с участием представителей заинтересованных субъектов Российской Федерации.
В случае если по проекту федерального закона, внесенного по предмету совместного ведения Российской Федерации и её субъектов две трети законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации выскажутся против принятия данного законопроекта, то проект по решению Государственной Думы снимается с рассмотрения" .
Предложенные рекомендации по внесению соответствующих изменений в Регламенты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия позволят субъектам Федерации иметь дополнительные правовые возможности для учета их интересов в процессе федерального законотворчества .
Кроме того, совместная законотворческая деятельность Российской Федерации и её субъектов преследует весьма осознанную стратегическую цель, смысл и содержание которой выражается и проявляется в создании вполне реального единого и целостного правового пространства с единым гармоничным федеральным центром. Только при такой ситуации Российское Федеративное государство приобретет реальную силу и фактическую мощь, будет служить интересам подлинной демократии и современного общественного прогресса.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
Результаты проведенного исследования проблем института парламентского права в Республике Калмыкия позволяют обосновать следующие выводы.
1.Разделение властей как принцип государственного строительства необходим для демократического общества, в котором единственным источником власти является народ. Применение на практике этого принципа призвано обеспечить наибольшую эффективность народовластия. Этот принцип может гарантировать верховенство закона и исключить возможность узурпации власти какой-либо из её ветвей. В диссертации рассматривается опыт реализации этого принципа, который накоплен в Республике Калмыкия с 1993 по 1999гг. и сделан вывод о том, что в Республике Калмыкия сформирован и действует представительный и законодательный орган, в основу построения и деятельности которого положен принцип разделения властей.
2. Исследование практики реализации этого принципа в деятельности органов государственной власти Республики Калмыкия подводит к выводу о том, что, во-первых, и Президент и Парламент получают свои мандаты непосредственно у народа путем всеобщих выборов, во-вторых, Президент обладает рядом полномочий, обеспечивающих его влияние на все ветви власти, включая законодательную, в-третьих,.
Народный Хурал имеет свои рычаги влияния на Президента.
3. В Конституции Республики Калмыкия — Степном Уложении впервые в истории Калмыкии был закреплен принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. В нем нашло отражение требование о взаимном невхождении личного состава органов одной системы в состав органов другой системы, право Президента Республики Калмыкия на роспуск Народного Хурала и соответствующее право Парламента о выражении недоверия Президенту, т. е. реальное воплощение получила система сдержек и противовесов. Отсюда вытекает вывод о том, что Степное Уложение дало возможность укрепить государственность, поднять эффективность государственной власти за счет четкого разграничения полномочий всех ветвей власти.
4.Существующие в Конституции сдержки и противовесы (право роспуска Народного Хурала и досрочного отрешения от должности Президента Республики Калмыкия) не в полной мере охватывают возможные случаи возникновения кризисных ситуаций, недостаточны основания и слишком усложнена процедура их применения. Определение «нарушение Степного Уложения» как основание для отрешения Президента от должности нечетко и трудно доказуемо. Необходимо расширить и основания роспуска Народного Хурала, включив в него неконституционность выборов депутатов Парламента, заявление одной трети депутатов о досрочном сложении своих полномочий, а также не допускать роспуск Народного.
Хурала в период возбуждения и решения Парламентом вопроса о досрочном освобождении Президента РК от должности.
В результате анализа процесса взаимодействия Президента Республики Калмыкия и Народного Хурала сделан вывод о необходимости выработки четких процедур и оснований реализации системы сдержек и противовесов.
5.Народный Хурал (Парламент) Республики Калмыкия осуществляет и законодательную и представительную функции. Компетенция этого органа определяется не только Конституцией РК, но и отдельным законом. Законодательная власть, представленная Народным Хуралом, имеет исключительное право принятия законов Республики Калмыкия. Анализ практики деятельности Народного Хурала доказывает, что Парламент Калмыкии — мощный и эффективный созидательный фактор, который представляет гражданское общество Калмыкии во всем многообразии экономических, политических, идеологических интересов.
6.Формирование Народного Хурала осуществляется на основе всеобщего равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Анализ Закона Республики Калмыкия «О выборах депутатов Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия свидетельствует о том, что в нем недостаточно четко урегулирован ряд имеющих принципиальное значение вопросов, поэтому диссертантом сделан вывод о целесообразности разработать и принять единый систематизированный и консолидированный документ — Избирательный Кодекс Республики Калмыкия. В этом случае республиканское избирательное законодательство будет более удобным для использования, толкования и применения.
7. Рассматривая проблемы разделения властей в Калмыкии можно сделать вывод о том, что Конституция Республики Калмыкия дает отчетливые преимущества Президенту Республики Калмыкия в вопросах формирования органов государственной власти и назначении должностных лиц. Данное явление — суть явный перекос, который не усиливает, а многократно снижает эффективность и продуктивность действия в Республике Калмыкия принципа разделения властей. В связи с этим объективная логика государственно-властного строительства в Калмыкии требует перераспределения этих полномочий между Президентом Республики Калмыкия и Народным Хуралом. Исследование вопроса о полномочиях республиканского Парламента позволяет сделать вывод: для повышения роли Народного Хурала в системе органов государственной власти целесообразно расширить его полномочия по решению кадровых вопросов с учетом складывающейся практики в Российской Федерации и её субъектах, предоставить депутатам Народного Хурала (Парламента) РК право наравне с Президентом Республики выдвигать альтернативных кандидатов на должности Председателя Правительства, Председателя Народного Хурала, а также уточнить процедуру дачи согласия, избрания, освобождения от должности .
8.Важной проблемой республиканского законодательства является обеспечение непротиворечивости, согласованного взаимодействия республиканского и федерального законодательства, наполнение единого правового поля Российской Федерации конкретным содержанием. Отсюда возникает задача всесторонней координации законодательной деятельности. Для этого диссертантом предлагается создание совместных согласительных комиссий законодательных органов РФ и субъектов РФ уже на стадии подготовки законопроектов по предметам совместного ведения.
9. В процессе исследования законодательной деятельности Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия сделан вывод о необходимости координации законодательной деятельности всех субъектов права законодательной инициативы в Калмыкии, составлении единой программы законотворческой деятельности. Было бы разумным, чтобы в основу такой программы была положена концепция социально-экономического развития Республики Калмыкия, чтобы в ней учитывались планы работы Федерального Собрания Российской Федерации. Для решения этих задач целесообразно создание координационного Совета по законопроектной работе .
10.Актуальной задачей законодателей Калмыкии является системная регламентация основных сторон правотворческого процесса, упорядочение видов и форм издаваемых актов, установление их четкого соотношения между собой, определение способов преодоления возникающих юридических коллизий. Упорядочить систему и связи действующих в Республике Калмыкия нормативно-правовых актов, создать научно обоснованные стандарты, определить содержание и форму правового акта, обеспечить согласованность всех этапов движения правовых актов от принятия до реализации возможно, если законодатели примут Закон РК «О нормативно-правовых актах Республики Калмыкия».
11.Анализ практического опыта Народного Хурала и деятельности парламентов других субъектов Российской Федерации подводит к выводу о необходимости внести изменения в Регламент Народного Хурала, урегулировав следующие процедуры: а) дача согласия Президенту Республики Калмыкия на назначение Председателя Правительства РКб) рассмотрение вопроса в связи с доверием Правительству РКв) порядок выдвижения Народным Хуралом обвинений против Президента РКг) порядок рассмотрения поступающих в Народный Хурал из Государственной Думы федеральных нормативных актов.
Е) действия Народного Хурала при введении Президентом РК чрезвычайного экологического положения;
12.Среди острых дискуссионных вопросов, вызывающих споры и различное толкование, остается вопрос о понятии законодательной деятельности субъектов Федерации. На наш взгляд, законодательная деятельность Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия — это деятельность субъектов права законодательной инициативы по выявлению потребностей законодательного регулирования фактических общественных отношений, удовлетворению этих потребностей путем издания законов и иных нормативных актов на основе и во исполнение Конституции Российской Федерации, Степного Уложения (Основного Закона) Республики Калмыкия.
Законодательная деятельность и законодательный процесс — не тождественные понятия. Законодательный процесс — закрепленный Регламентом Народного Хурала порядок осуществления законодательной деятельности.
13. Исследуя проблемы эффективности законодательной деятельности Народного Хурала, диссертант пришел к выводу о наличии условий, выполнение которых будет способствовать повышению результативности его работы:
— выявление, учет, отражение юридически значимых интересов населения в законах;
— всесторонняя и тщательная подготовка законопроектов, их детальное рассмотрение на заседаниях постоянных комиссий Парламента РК;
— эффективный правовой механизм экспертизы законопроектов;
— обязательное рассмотрение депутатами законопроекта в трех чтениях;
— организация действенного контроля за реализацией актов Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия;
— установление Народным Хуралом в соответствующих актах механизма ответственности в случае их неисполнения.
14.К числу первоочередных мер, направленных на урегулирование законодательного процесса, мы относим внесение изменений в Регламент Народного Хурала, определяющих методику проведения правовой экспертизы и содержанию экспертного заключения по проекту закона. В схеме разработки и принятия законов Республики Калмыкия должен найти, на нащ взгляд, институт экспертизы законопроектов.
15.Изучение практики участия Народного Хурала Республики Калмыкия в федеральном законотворческом процессе позволяет сделать следующий вывод: насущной задачей законодательного корпуса Калмыкии является урегулирование порядка реализации Парламентом РК права законодательной инициативы в Федеральном Собрании Российской Федерации, порядка рассмотрения федеральных законопроектов, поступающих в Народный Хурал для дачи заключения. В Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации также необходимо внести изменения для того, чтобы реально учитывалось мнение субъектов Федерации при принятии законов по вопросам совместного ведения.
16. Конституционный принцип разделения властей в Калмыкии ставит перед законодательным корпусом республики задачу создания Конституционного Суда РК. Только он сможет давать общеобязательное толкование Степного Уложения, республиканских законов и других актов Народного Хурала, что приведет к обеспечению качества правотворчества, соблюдению законности при применении нормативных актов.
17. К числу первоочередных задач депутатов Народного Хурала необходимо отнести задачу систематизации законодательства Калмыкии, создания Свода Законов Республики Калмыкия, в котором были бы собраны все действующие законы РК, указы Президента РК, постановления Правительства РК.
Народному Хуралу целесообразно принять следующие законы: «О системе органов государственной власти в Республике Калмыкия», «О Правительстве Республики Калмыкия (В новой редакции)», «О Конституционном Суде Республики Калмыкия», «О порядке введения режима чрезвычайного экологического положения», «О представителях Президента Республики Калмыкия, их правовом статусе и полномочиях».
Таким образом, проведенный анализ свидетельствует о том, что проблемы деятельности Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия разнообразны и сложны. Они требуют дальнейших научных исследований, апробации результатов в практике законотворчества. Это одна из приоритетных задач, стоящих перед юристами Республики Калмыкия.
