Охрана земель населенных пунктов

МИНОБРНАУКИ РОССИИ Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«Чувашский государственный университет имени И. Н. Ульянова»

ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ

Кафедра гражданско-правовых дисциплин

КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА

По дисциплине: Земельное право

Тема: «Охрана земель населенных пунктов»

Выполнила:

Студентка ЗЮ-2113

Ченакина Алина Алексеевна Зав. кафедрой гражданско-правовых дисциплин: к.ю.н., доцент Иванова Е. В.

Чебоксары, 2012 г

Введение

Глава 1. Понятие охраны земель населенных пунктов Глава 2. Направления охраны окружающей среды населенных пунктов

2.1 Классификация мероприятий по охране окружающей среды населенных пунктов

2.2 Особенности охраны окружающей среды населенных пунктов градостроительно-правовыми средствами

2.3 Правовое регулирование охраны земель населенных пунктов при осуществлении отдельных видов деятельности

2.4 Правовая охрана зеленого фонда населенных пунктов

2.5 Охрана земель населенных пунктов с особым эколого-правовым статусом

Заключение

Список литературы

Населенный пункт — часть территории России, имеющая наименование, сосредоточенную застройку и служащая местом проживания людей, подразделяемая на городские и сельские населенные пункты.

Земли населенных пунктов — категория земель в земельном фонде России, являющаяся пространственно-операционным базисом для размещения жилых, производственных, общественно-деловых, рекреационных и иных объектов жизнеобеспечения населения в соответствии с требованиями градостроительного, экологического и земельного законодательства, отделенная установленными границами от земель иных категорий.

Неотъемлемым элементом правового режима земель населенных пунктов является охрана окружающей среды на данной территории, и, в первую очередь, непосредственно охрана земель как базового природного объекта. Такая задача решается посредством как установления общего режима охраны окружающей среды, так и путем установления особых эколого-правовых режимов для отдельных частей городов (особо охраняемых и экологически неблагополучных), природных объектов (зеленых насаждений, водных объектов) и отдельных видов экологически значимой деятельности.

Целью контрольной работы является всестороннее изучение всех аспектов охраны земель населенных пунктов:

1. Понятие охраны земель населенных пунктов.

2. Направления охраны окружающей среды населенных пунктов.

3. Особенности охраны окружающей среды градостроительно-правовыми средствами

4. Правовое регулирование охраны земель населенных пунктов при осуществлении отдельных видов деятельности.

5. Правовая охрана зеленого фонда населенных пунктов.

6. Охрана земель населенных пунктов с особым эколого-правовым статусом.

Глава 1. Понятие охраны земель населенных пунктов

Общепринятого понимания охраны земель пока не сложилось как в науке, так и в законодательстве и правоприменительной практике. Не исследована и специфика охраны земель населенных пунктов как отдельной категории земель. Данная специфика заключается в своеобразии целей охраны земель населенных пунктов. Указанные земли не выступают основой обеспечения продовольственной безопасности страны, их использование не предполагает повышения их плодородия, внесения минеральных удобрений, мелиорацию и т. д. Поэтому многие природоохранные мероприятия, актуальные для земель сельскохозяйственного назначения, для земель населенных пунктов не актуальны либо просто не нужны, например, мелиорация.

Также различны цели лесопользования на землях лесного фонда и в городах. Учитывая, что использование городских лесов ориентировано на культурно-массовые и рекреационные мероприятия (например, в отличие от эксплуатационных лесов), различны будут цели и методы охраны лесов. Так, авиационная охрана лесов от пожаров никак не применима для охраны городских лесов. Намного менее актуально (по размаху и затратам) и проведение в городских лесах мероприятий по их защите от вредителей и болезней. Аналогичные отличия в целях и методах охраны земель можно обнаружить применительно к любым категориям земель в земельном фонде России.

При этом нельзя упускать из виду общее сходство целей и задач охраны земель всех категорий — недопущение вредных воздействий в ходе хозяйственной деятельности на землю как составную часть окружающей среды и необходимость принятия быстрых и эффективных мер в случае, если такое вредное воздействие все же состоялось.

В связи с этим представляется, что под охраной земель населенных пунктов следует понимать совокупность предусмотренных нормами права организационных, экологических, экономических и иных мер, направленных на поддержание и восстановление благоприятного для жизни и здоровья человека качества земель городов и сел как составной и неотъемлемой части окружающей среды, закрепляющих необходимость их рационального использования в качестве места размещения жилых, общественно-деловых, культурно-оздоровительных и иных объектов в интересах обеспечения устойчивого развития населенных пунктов Российской Федерации.

Рассматривая понятие «охрана земель», нельзя обойти вниманием проблему соотношения «охраны» и «использования» земель. Действующее законодательство указывает на один правомерный вариант такого соотношения — рациональное использование земель, которое п. 14 ГОСТ 26 640–85 «Земли. Термины и определения» определено как «обеспечение всеми землепользователями в процессе производства максимального эффекта в достижении цели землепользования с учетом охраны земель и оптимального взаимодействия с природными факторами». Необходимость точного уяснения данного термина прямо вытекает из действующего законодательства, связывающего с рациональным или нерациональным использованием земель различные правовые последствия вплоть до изъятия земельного участка (ст. 285 ГК РФ).

В юридической науке понятия «рациональное использование» и «охрана» земель понимаются в одном контексте, что обусловливает необходимость четкого выявления их соотношения. Представляется, что охрану земель нельзя сводить лишь к ее неприкосновенности. Наоборот, она сочетается с интенсивным использованием земельных ресурсов и является необходимым условием их длительного и эффективного использования. В то же время, использование и охрана земель находятся в сложном соотношении, поскольку представляют две формы взаимодействия общества и природы: природопользование и охрану природы. Когда мы говорим о рациональном использовании земель населенных пунктов, то предполагаем соблюдение экологических, градостроительных и иных требований в процессе использования земельных участков. В этом случае не возникает необходимости в применении мер по охране земель, следовательно, в определенном смысле требования рационального использования и охраны земель сливаются. Однако в случае, если предусмотренные законодательством требования в процессе эксплуатации земель не соблюдаются, происходит ухудшение качества земель и соответственно окружающей среды городов. Тогда мероприятия по охране земель будут нацелены на обеспечение соблюдения городскими природопользователями установленных законодательством норм и правил по охране земель.

Таким образом, под рациональным использованием земель населенных пунктов следует понимать деятельность по проектированию, строительству (реконструкции), вводу в эксплуатацию, эксплуатации, а также выводу из эксплуатации жилых, промышленных, коммунально-бытовых и иных объектов в границах городских и сельских населенных пунктов, осуществляемую с соблюдением градостроительных и технических регламентов, иных нормативных предписаний и мнения населения в целях обеспечения благоприятного качества окружающей среды и устойчивого развития городов и сел.

Общими целями охраны земель, согласно п. 2 ст. 12 ЗК РФ, являются предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности, а также обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной и иной деятельности. Однако данные цели, как справедливо отмечалось в научной литературе, носят декларативный характер и не соответствуют сложившимся экологическим условиям, а также носят ярко выраженную сельскохозяйственную направленность. Между тем количество и качество земель иных категорий в равной мере нуждаются в правовом обеспечении усиления их охраны. Карамышева О. В. О проблемах состояния и охраны земель в свете экологической безопасности и пути их решения // Экологическая безопасность России: проблемы правоприменительной практики. Сборник научных трудов. — СПб., 2003. — С.220−221.

Исходя из этого, целями охраны земель населенных пунктов следует нормативно определить установление через систему стимулов и ограничений, а также дозволений и запретов порядка поддержания и восстановления благоприятного для жизни и здоровья человека качества земель городов и сел как составной и неотъемлемой части окружающей среды в целях обеспечения устойчивого развития населенных пунктов в Российской Федерации.

Целями рационального использования земель населенных пунктов являются экологически обусловленное размещение хозяйственных, общественно-деловых и иных объектов, не вызывающее превышение нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду и, следовательно, не приводящее к превышению предусмотренных экологическим законодательством нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности.

Реализацию данных целей законодатель предполагает посредством возложения на правообладателей земельных участков обязанностей по проведению группы мероприятий, в том числе по сохранению почв от загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления, загрязнения и других негативных (вредных) воздействий, а также мероприятий по внедрению новых технологий и восстановлению нарушенных земель. При этом проблемы обеспечения повышения плодородия почв для земель, расположенных в большинстве территориальных зон населенных пунктов, не имеет принципиального значения. На органы государственной власти и местного самоуправления возлагаются обязанности по разработке планов и программ охраны земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий, учете при осуществлении градостроительной деятельности (при подготовке документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, проектов планировки) экологических требований, правил и нормативов и т. д.

В целях охраны земель разрабатываются федеральные, региональные и местные программы охраны земель, включающие в себя перечень обязательных мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий.

правовой охрана населенный земля

Глава 2. Направления охраны окружающей среды населенных пунктов

2.1 Классификация мероприятий по охране окружающей среды населенных пунктов

Охрана окружающей среды в городских и сельских населенных пунктах ведется по нескольким направлениям, приоритетность и содержание которых в конкретном городском округе (поселении) зависит от состояния окружающей среды, экономической ситуации, а также уровня эколого-правовой культуры соответствующих должностных лиц.

Первым направлением является комплексная охрана экологических систем населенных пунктов (естественных, трансформированных, модифицированных) градостроительно-правовыми средствами. Выделение данного направления обусловлено тем, что совокупные выбросы и сбросы в окружающую среду городских хозяйствующих субъектов, размещение в границах города бытовых и производственных отходов, загрязнение городских природных ресурсов приводят к совокупному негативному эффекту. Определенные виды вредного воздействия, будучи по отдельности малоопасными для окружающей среды, соединяясь с другими, образуют экологически опасные вещества. Этим и объясняется необходимость охраны не только отдельных частей территории населенного пункта или соблюдение экологических требований в ходе ведения хозяйственной деятельности, но и разработка мер по комплексной охране территории всего населенного пункта с учетом совокупного антропогенного воздействия на городские экосистемы. Наиболее эффективным способом избежать таких экологических проблем является надлежащее территориальное планирование и зонирование территории населенных пунктов, экологически безопасное размещение опасных производств.

В качестве второго направления природоохранных мероприятий в городах следует рассматривать обеспечение соблюдения требований по охране окружающей среды в ходе осуществления повседневной хозяйственной деятельности человека — размещения отходов, строительства, реконструкции жилой и промышленной застройки, эксплуатации промышленных объектов и т. д. Соответствующие требования содержатся большей частью в санитарных правилах (СанПиНах).

Третьим направлением охраны окружающей среды населенных пунктов является охрана городских природных ресурсов — земель (почв), вод, недр, атмосферного воздуха, животного мира, зеленых насаждений (включая городские леса). Необходимость данного направления представляется очевидным, поскольку расположенные на территории любого населенного пункта все виды природных объектов тесно взаимосвязаны друг с другом. Ухудшение качества одного из них неизбежно влечет определенные последствия для состояния всех остальных элементов экологической системы. Поэтому в законодательстве предусматривается ряд мер, направленных на охрану отдельных видов природных объектов, имеющих определенную специфику в рамках общей задачи обеспечения благоприятного качества окружающей среды.

Наконец, четвертым направлением является охрана окружающей среды населенных пунктов, в границах которых находятся особо охраняемые природные территории или зоны экологического бедствия (либо населенный пункт полностью располагается в границах таких территорий и зон). Такая охрана обусловлена тем, что в границах населенного пункта могут располагаться как полностью деградировавшие экосистемы (либо весь населенный пункт является совокупностью таковых), так и чудом сохранившиеся участки нетронутой естественной природы. Такие объекты, находясь в центре антропогенной деятельности человека, находятся в наиболее уязвимом положении, подвергаясь ежедневно воздействию разнообразных факторов антропогенной деятельности. Это обусловливает особый подход к организации их охраны.

2.2 Особенности охраны окружающей среды населенных пунктов градостроительно-правовыми средствами

Общетеоретические положения о взаимодействии норм экологического и градостроительного законодательства нуждаются в дальнейшем исследовании и конкретизации. Представляется, что наиболее оптимальным будет проведение анализа этого взаимодействия в контексте такого интернационального явления, как экологизация права. Как справедливо отмечалось в научной литературе, «экологизация права — это придание экологической направленности всем правовым нормам, которые связаны со сферой взаимодействия общества и природы. Объектом экологизации выступают законодательные акты. Под экологизацией законодательства предлагается понимать внедрение эколого-правовых требований в содержание, правовую ткань закона… В процессе экологизации экологические требования трансформируются в правовые нормы, которые определяют границы поведения субъектов права в их отношениях, связанных с воздействием на окружающую природную среду, и выражают меру допустимого воздействия. Экологизация отраслей законодательства необходима для реализации основных эколого-правовых норм. Тахватулина Н. К. Экологизация правового регулирования (теоретико-правовое исследование): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Волгоград, 2006. — С.8.

2.3 Правовое регулирование охраны земель населенных пунктов при осуществлении отдельных видов деятельности

На состояние земель населенных пунктов влияют различные социальные, экологические, хозяйственные и иные факторы, в том числе деятельность промышленных предприятий, загрязнение земель бытовым мусором, кислотные дожди, усыхание древестно-кустарниковой растительности и т. д.

Существует ряд способов минимизировать негативное воздействие городов на окружающую среду и здоровье населения. Наиболее эффективным из них является установление экологических требований к размещению, проектированию, строительству, реконструкции, вводу в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений и иных объектов недвижимости, а также требований к размещению отходов производства и потребления. Разработана и система критериев соблюдения названных требований. Среди них выделяются санитарно-эпидемиологические нормы и правила, экологические нормативы, а в будущем технические регламенты.

В самом общем виде под требованиями в области охраны земель населенных пунктов следует понимать предъявляемые к хозяйственной и иной деятельности природопользователей обязательные условия, ограничения или их совокупность, установленные законами, другими нормативными правовыми актами, природоохранными нормативами, государственными стандартами и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды. Такие требования могут предусматриваться к хозяйственной или иной деятельности в различных сферах жизнедеятельности и отраслях экономики — промышленности, энергетике, транспорте и т. д.

Традиционно на первом месте в эколого-правовом регулировании хозяйственной деятельности в населенных пунктах находится промышленная деятельность, Круглов В. В. Организационно-правовые проблемы охраны окружающей среды в промышленности в современный период: Автореф. дис… д-ра юрид. наук. — Екатеринбург, 1999. — С. 16. оказывающая наибольшее воздействие на состояние окружающей среды (включая земли) городов. В целях снижения негативного воздействия промышленного производства на состояние окружающей среды населенных пунктов, законодатель предусматривает исполнение юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями экологических требований и соблюдение установленных ограничений при осуществлении хозяйственной деятельности на всех стадиях производства.

Требования по охране окружающей среды в промышленности, а также при осуществлении иной экологически вредной деятельности в населенных пунктах на любой стадии организации производства можно подразделить на три группы: общие, дополнительные и специальные.

Общие требования следует понимать как общеобязательные, распространяемые на все категории городских хозяйствующих субъектов и осуществляемые ими виды деятельности. В их числе соблюдение экологических нормативов и санитарных правил, технических регламентов, осуществление рекультивации земель, благоустройства территории, проведение необходимых мероприятий по восстановлению природной среды и т. д.

Дополнительные требования обусловливаются необходимостью охраны отдельных видов природных объектов. Так, согласно ст. 42 Водного кодекса РФ, при проектировании, строительстве, реконструкции и эксплуатации гидротехнических сооружений должны предусматриваться и своевременно осуществляться мероприятия по охране водных объектов, а также водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира. В соответствии с ч.5 ст. 59 ВК РФ, при проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации водозаборных сооружений, связанных с использованием подземных водных объектов, должны быть предусмотрены меры по предотвращению негативного воздействия таких сооружений на поверхностные водные объекты и другие объекты окружающей среды. Предусматривается и система защитных мероприятий от негативного воздействия вод. Например, согласно ч.4 ст. 67 Водного кодекса РФ, на территориях, подверженных затоплению, размещение новых населенных пунктов, кладбищ, скотомогильников и строительство капитальных зданий, строений, сооружений без проведения специальных защитных мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод запрещаются.

Иной причиной установления дополнительных требований к городским хозяйствующим субъектам является необходимость охраны условий жизнедеятельности человека, среды обитания растений, животных и других организмов от воздействия промышленных зон, иных объектов хозяйственной деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. Для этого создаются защитные и охранные зоны, в том числе санитарно-защитные зоны, а в кварталах, микрорайонах городских и сельских населенных пунктов — озелененные территории, включающие в себя лесопарковые зоны и иные зоны с ограниченным режимом природопользования. Исчерпывающего перечня таких зон не предусмотрено.

Так, согласно п. 2 ст. 52 Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г., в кварталах, микрорайонах городских и сельских населенных пунктов создаются следующие виды охранных и защитных зон: территории; зеленые зоны, включая лесопарковые зоны; иные зоны с ограниченным режимом природопользования. Между тем, действующее федеральное законодательство не раскрывает и даже не упоминает о существовании такой разновидности охранных и защитных зон, как территории. Понятие зеленой зоны также может быть выведено только путем толкования отдельных эколого-правовых норм, а правовые последствия придания части территории города статуса зеленой зоны до конца не определены.

Однако обе указанные разновидности «зон» не зависимо от придания им особого эколого-правового статуса (особо охраняемой природной территории) попадают под действие ч.11 ст. 35 ГрадК РФ, согласно которой в состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом. На территориях рекреационных зон не допускаются строительство и расширение действующих промышленных, коммунальных и складских объектов, непосредственно не связанных с эксплуатацией объектов оздоровительного и рекреационного назначения.

Специальные требования распространяются лишь на отдельные категории промышленных предприятий и иных хозяйственных объектов или видов деятельности, конкретизируя в сторону ужесточения экологические требования для них. Так, при проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации опасных производственных объектов дополнительно действует ряд правил, обязанностей и ограничений деятельности такого хозяйствующего субъекта. В их числе: обязательность его регистрации в государственном реестре; проведение дополнительных экспертиз; лицензирование; обязательное экологическое страхование соответствующих рисков и т. д.

Нарушение указанных требований в области охраны окружающей среды (либо не выполнение обязательных природоохранных мероприятий) влечет за собой применение к нарушителю мер юридической ответственности, в том числе административное приостановление деятельности. Данный вид административных наказаний заключается во временном прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.

Административное приостановление деятельности применяется в случае угрозы жизни или здоровью людей, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды, а также в области градостроительной деятельности. Административное приостановление деятельности назначается судьей только в случаях, предусмотренных статьями Особенной части КоАП РФ, если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания. В числе таких составов следует выделить нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (ст. 6.3); несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами (ст. 8.2); порча земель (ст. 8.6); нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов (ст. 9.1); нарушение требований проектной документации и нормативных документов в области строительства (ст. 9.4); нарушение установленного порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, ввода его в эксплуатацию (ст. 9.5) и ряд других.

2.4 Правовая охрана зеленого фонда населенных пунктов

В настоящее время состояние зеленых насаждений на территориях большинства российских городов ухудшается под воздействием промышленных и транспортных загрязнений, неорганизованного отдыха населения, несанкционированных свалок промышленных и бытовых отходов, пожаров и самовольных вырубок. При этом меры по учету зеленых насаждений, включая городские леса, сегодня не принимаются, что ведет к ненадлежащему уходу за зелеными насаждениями и, в конечном итоге, к их естественной гибели. Кроме того, этим создаются условия для несанкционированной вырубки деревьев и кустарников, которые не являются чьей-либо собственностью или не учтены надлежащим образом, поэтому произвести расчет причиненного ущерба невозможно. Отсутствие учета зеленых насаждений ведет к уничтожению зеленого фонда городов с целью освобождения территорий под строительство жилой, общественно-деловой и иной недвижимости. При этом обеспеченность зелеными насаждениями на одного жителя в большинстве крупных городов и областных центров остается ниже нормативной.

В этой неблагоприятной экологической ситуации зеленые насаждения являются весьма эффективным фактором оздоровления окружающей среды, так как выполняют санитарно-гигиенические и психофизиологические функции, обеспечивают комфортность и качество среды обитания для горожан.

Согласно п. 1 ст.61 Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г., зеленый фонд городских поселений, сельских поселений представляет собой совокупность территорий, на которых расположены лесные и иные насаждения, в том числе в зеленых зонах, лесопарковых зонах, и других озелененных территорий в границах этих поселений.

Городские леса — это совокупность лесных и иных зеленых насаждений, расположенных в границах лесничеств и лесопарков населенных пунктов, для которых лесохозяйственным регламентом установлен режим особой охраны в целях сохранения ландшафтов, растительного и животного мира, окружающей среды, улучшения микроклимата, организации отдыха и спорта населения, защиты территории от ветровой и водной эрозии.

Под зелеными зонами следует понимать часть озелененной территории городского или сельского населенного пункта (бульвары, парки, скверы и т. д.), не входящую в состав городских лесов и занятую совокупностью зеленых насаждений, включая древесно-кустарниковые, травянистые и цветочные растения естественного и искусственного происхождения.

Городские леса и зеленые зоны подлежат особой охране в силу ст. 102 ЛК РФ, относящей их к разновидностям лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов (разновидности защитных лесов). Правовой режим использования и охраны различается для городских лесов, с одной стороны, и всех остальных категорий зеленых насаждений, с другой. Это обусловлено особой экологической ценностью городских лесов.

К зеленому фонду населенных пунктов по своим экологическим функциям тесно примыкают находящиеся за границами населенных пунктов пригородные зоны, в составе которых также могут выделяться зеленые зоны, выполняющие санитарные, санитарно-гигиенические и рекреационные функции. Земли пригородных зеленых зон могут быть отнесены к землям рекреационного назначения — разновидности земель особо охраняемых территорий. В их границах запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное (вредное) воздействие на окружающую среду, включая использование токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях; ведение охотничьего хозяйства; ведение сельского хозяйства; разработка месторождений полезных ископаемых; размещение объектов капитального строительства, за исключением лесных троп, гидротехнических сооружений (ст. 105 ЛК РФ). Однако в противоречие экологическим целям и задачам допускается использование земельных участков из состава земель промышленности и иного специального назначения, на которых расположены зеленые зоны, в целях строительства, реконструкции и эксплуатации линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов, а также по решению Правительства РФ в целях строительства, реконструкции и эксплуатации аэродромов (ст. 86 ЗК РФ).

По функциональному назначению зеленые насаждения, образующие зеленый фонд городских и сельских населенных пунктов, располагаются на трех видах территорий: территориях общего пользования (скверы, бульвары, городские леса); территориях ограниченного пользования (в жилой, промышленной, иной застройке, включая древестно-кустарниковую растительность садовых, огородных и дачных участков); территориях специального назначения (санитарно-защитные, охранные зоны). Особое место среди них занимают зеленые насаждения городских особо охраняемых природных территорий, например, произрастающие в дендрологических парках и ботанических садах. Такая территория получает особый эколого-правовой статус.

Охрана зеленого фонда населенных пунктов предусматривает ряд мероприятий по сохранению и развитию зеленого фонда, а также устанавливает ряд запретов по осуществлению хозяйственной деятельности. Так, согласно п. 5 ст. 86 ЗК РФ в границах зеленых зон запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на окружающую среду. Леса зеленых зон отнесены к разновидности защитных лесов, «выполняющих функции защиты природных и иных объектов». В зеленых зонах выборочные рубки лесных насаждений допускаются в порядке, предусмотренном Правительством Российской Федерации. В зеленых зонах, лесопарках запрещаются: использование токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях; ведение охотничьего хозяйства; ведение сельского хозяйства; разработка месторождений полезных ископаемых; размещение объектов капитального строительства, за исключением лесных троп, гидротехнических сооружений (ст. 105 ЛК РФ).

Экологические мероприятия по охране зеленого фонда городских и сельских населенных пунктов могут состоять в возложении обязанностей на граждан и юридических лиц, а также в осуществлении мер по охране зеленого фонда населенных пунктов органами государственной власти и местного самоуправления. В их числе можно выделить установление в генеральных планах и Правилах землепользования и застройки ограничений по строительству и расширению действующих промышленных, коммунальных и складских объектов, непосредственно не связанных с эксплуатацией объектов оздоровительного и рекреационного назначения, а также осуществление контроля за правильной обрезкой деревьев, недопущением использования соли для очистки улиц от снега муниципальными органами ЖКХ и т. д.

Наряду с охраной зеленых насаждений, важнейшей задачей охраны окружающей среды населенных пунктов является охрана водных объектов, расположенных в их границах. Эта взаимосвязь проявляется в том, что увеличение площади городской застройки увеличивает антропогенную нагрузку на водные экосистемы, что, в свою очередь, влечет ухудшение качества питьевой воды и увеличение вследствие этого смертности населения.

В целом охрана вод — это система мероприятий по сохранению и восстановлению водных объектов, предотвращению их загрязнения, засорения и истощения, а также ликвидации последствий указанных явлений. Как и в случаях охраны других природных объектов, задача охраны вод решается посредством возложения обязанностей на субъектов водных отношений (граждан и юридических лиц, а также публично-правовые образования), включая требования при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, а также посредством придания отдельным водным объектам особого эколого-правового статуса. При этом законодатель указывает на особенности охраны поверхностных и подземных вод, а также регулирует как общий порядок охраны вод, так и конкретизацию этих требований в зависимости от вида деятельности или места расположения источника загрязнения.

В числе общих обязанностей вышеуказанных субъектов можно выделить следующие. Во-первых, охрана водных объектов населенных пунктов от загрязнения. Источниками загрязнения признаются объекты, с которых осуществляется сброс или иное поступление в водные объекты вредных веществ, ухудшающих качество поверхностных и подземных вод, ограничивающих их использование, а также негативно влияющих на состояние дна и берегов водных объектов. Органы государственной власти осуществляют охрану водных объектов от всех видов загрязнения, включая загрязнение через поверхность земли и воздух, причем ситуация здесь далеко не идеальная.

Во-вторых, охрана водных объектов от засорения, то есть накопления в них посторонних (обычно нерастворимых) веществ: строительного и бытового мусора, древесины и т. д. Реализация данной обязанности осуществляется посредством установления общего запрета на сброс в городские водные объекты и захоронение в них производственных, бытовых и других отходов.

В-третьих, предупреждение и ликвидация аварийного загрязнения водных объектов, которое возникает при залповом сбросе вредных веществ в поверхностные или подземные водные объекты и причиняет вред или создает угрозу причинения вреда здоровью населения, нормальному осуществлению хозяйственной и иной деятельности, состоянию окружающей среды населенного пункта, а также биологическому разнообразию.

2.5 Охрана земель населенных пунктов с особым эколого-правовым статусом

Одним из элементов правового режима земель населенных пунктов является придание населенному пункту либо его части особого эколого-правового статуса. Данный статус может включать в себя две разновидности. Первая касается земель, которые подверглись радиоактивному и химическому загрязнению, в связи с чем не подлежат использованию (ограничиваются в использовании) в качестве места размещения жилых, общественно-деловых и иных зданий и сооружений по причине несоответствия установленным законодательством требованиям. Такие земли могут переводиться в земли запаса для их консервации. Порядок использования таких земель, установления охранных зон, сохранения находящихся на этих землях жилых домов, объектов производственного назначения, социального и культурно-бытового обслуживания населения, проведения на этих землях иных работ определяется Правительством Российской Федерации с учетом нормативов предельно допустимых уровней радиационного и химического воздействия. См.: Постановление Правительства РФ от 2 октября 2002 г. № 830 «Об утверждении Положения о порядке консервации земель с изъятием их из оборота» // СЗ РФ. 2002. № 47.

Другая разновидность данного направления охраны земель предполагает установление особого режима охраны уникальных почв посредством ведения Красной книги почв РФ и Красной книги почв субъектов РФ. Почвы, представляющие по своим характеристикам особую ценность для Российской Федерации или субъекта РФ, подлежат внесению в такие книги, с установлением режима особой охраны и выведению из активного хозяйственного использования. В обоих указанных выше случаях выявление таких «нестандартных» земельных участков в составе земель населенных пунктов может потребовать как проведения ряда единовременных природоохранных мероприятий (например, мероприятий по дезактивации загрязненных земель), так и повлечь придание территории особого эколого-правового статуса, с отражением этих изменений в документах государственного кадастра недвижимости и документах государственной регистрации прав на недвижимость, а также возложением на собственников или иных правообладателей таких земельных участков определенных обязанностей и ограничений.

В последнем случае, если органы публичной власти посчитают, что территория (часть территории) населенного пункта отвечает предусмотренным в законе признакам уникальной природной территории, либо территории, в границах которой состояние окружающей среды характеризуется как экологическая катастрофа, то соответствующим решением данной территории может быть придан особый эколого-правовой статус («позитивный» для ООПТ или «негативный» для зоны экологического бедствия).

Под землями, занятыми особо охраняемыми природными территориями (ООПТ) в населенных пунктах понимаются земельные участки (в том числе занятые водными объектами) в пределах их границ, имеющие особое природоохранное, оздоровительное, рекреационное, историко-культурное и иное ценное значение. Придание статуса ООПТ части территории населенного пункта (равно как и включение населенного пункта в состав крупной ООПТ) влечет за собой ряд правовых последствий. Учитывая главную задачу земель населенных пунктов как категории земель в земельном фонде России — служить пространственным операционным базисом для размещения жилой, промышленной, общественно-деловой и иной застройки, в числе таких последствий необходимо отметить изменения возможностей по застройке этой территории. Это означает, что при расположении ООПТ в границах населенных пунктов устанавливаются границы зон охраны, в пределах которых запрещается или ограничивается градостроительная, хозяйственная и иная деятельность, причиняющая вред ООПТ, окружающей среде в целом или ухудшающая их состояние и нарушающая целостность и сохранность.

При этом возникает «конкуренция» двух правовых режимов: экологического и градостроительного. Часть населенного пункта, на которой располагается ООПТ, не переходит в категорию особо охраняемых территорий и объектов, оставаясь категорией земель населенных пунктов, и образуя субкатегорию (территориальную зону) особо охраняемых территорий.

Сведения о местоположении земельного участка в границах ООПТ подлежат обязательному включению в правоустанавливающий документ. В целях создания новых и расширения существующих ООПТ органы публичной власти вправе принимать решения о резервировании земель, которым впоследствии будет придан статус особо охраняемых природных территорий, с последующим их изъятием в государственную (муниципальную) собственность путем выкупа, и об ограничении на них хозяйственной деятельности.

По критерию практики взаиморасположения ООПТ и населенных пунктов, мы предлагаем различать три варианта. В первом случае ООПТ располагаются исключительно в границах населенного пункта (памятники природы, дендрологические парки и ботанические сады). Во втором случае ООПТ могут располагаться как в границах населенного пункта, так и включать в свой состав несколько сельских населенных пунктов (национальные парки, природные парки, заказники). В третью группу следует включить ООПТ, которые не находятся в границах населенных пунктов, а, наоборот, включают в свои границы одно или несколько городских и сельских населенных пунктов (заповедники, курорты). В данном случае следует подчеркнуть, что прямого запрета на создание таких ООПТ в границах населенного пункта федеральное и региональное законодательство не содержат, однако практика развития системы ООПТ обычно идет по такому пути.

По критерию особенностей создания и управления можно выделить несколько групп ООПТ в населенных пунктах. В первую следует включить национальные парки, природные парки, заказники, дендрологические парки и ботанические сады (наименее распространенная категория ООПТ в городах).

К числу задач упомянутых садов и парков в пределах границ населенных пунктов относятся: экологическая (охрана естественных экосистем), рекреационная (обеспечение туризма и отдыха населения) и научная (разработка и внедрение научных методов охраны природы и экологического просвещения).

Во вторую группу входят памятники природы — небольшие уникальные участки земли (водного пространства), создаваемые с целью их сохранения в естественном состоянии для настоящего и будущего поколений людей. Памятники природы создаются по решению органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ. В отличие от национальных парков или ботанических садов, специальных органов управления ими не создается.

Довольно специфическое место в системе ООПТ занимают лечебно-оздоровительные местности и курорты. Лечебно-оздоровительные местности — это территории (акватории), пригодные для организации лечения и профилактики заболеваний, а также отдыха населения и обладающие природными лечебными ресурсами (минеральные воды, лечебные грязи, лечебный климат, пляжи, части акваторий и внутренних морей, другие природные объекты и условия). Наличие таких территорий в границах населенных пунктов встречается редко.

Курорт — освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры. Курорт редко составляет часть населенного пункта. Как правило, границы курорта и населенного пункта совпадают, либо населенный пункт входит в состав территории эколого-курортного региона. Соотношение специфики правового режима ООПТ и населенных пунктов наиболее наглядно прослеживается на примере курорта и национального парка. Курорт как особо охраняемая природная территория может находиться в федеральной собственности, собственности субъекта РФ или органа местного самоуправления. Однако не следует смешивать курорты с теми городами, которые расположены в пределах их территории. Если город (или курортный поселок) включается в состав курорта, то на его территории будет действовать правовой режим земель населенных пунктов за исключением определенных экологических и градостроительных особенностей, вытекающих из признания данной территории особо охраняемой природной территорией — курортом. Если курорт находится в составе населенного пункта, занимая его незначительную часть, то за пределами территории курорта и его охранных зон действует обычный правовой режим земель населенных пунктов.

Образование в определенной местности ООПТ с включением в ее состав городских и сельских населенных пунктов также влечет изменения правового режима использования данных территорий, в частности, данное обстоятельство влияет на режим их застройки. При создании курорта на территории входящих в его состав населенных пунктов генеральными планами и Правилами землепользования застройки закладывается строительство инженерной и транспортной инфраструктуры, не характерной для иных населенных пунктов (именно это мы наблюдаем после признания г. Сочи горноклиматическим курортом). Аналогично решается и вопрос о застройке такой территории. Земельные участки в таких местностях будут преимущественно отводиться под строительство домов отдыха, санаториев и т. д. Соответственно, предусмотрено принудительное изъятие за выкуп земельных участков у граждан и юридических лиц, необходимых для строительства таких объектов.

Включение земельного участка в состав такой категории ООПТ федерального значения, как национальный парк, также ведет к изменению правового режима земель соответствующей территории. Например, при включении в состав национального парка городского или сельского населенного пункта, земельные участки могут у собственников и пользователей не изыматься (п. 4 ст. 12 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях»), однако приватизация таких земельных участков, а равно и находящихся на них зданий, сооружений, помещений запрещена (п. 5 ст. 16).

На территории национального парка в расположенных в его границах населенных пунктах могут быть введены определенные ограничения на застройку территории (в случае, если соответствующая функциональная зона предусматривает размещение иных объектов). Обязательно вводятся запреты на предоставление садовых и дачных участков, а также строительство дорог, трубопроводов, линий электропередачи и иных хозяйственных и жилых объектов, не связанных с функционированием национальных парков. С дирекцией национального парка должны согласовываться любые строительные мероприятия (расширение, строительство новых объектов и т. д.) на землях, включенных в границы национального парка без изъятия из хозяйственной эксплуатации. Более подробно такие вопросы могут регулироваться Положением о конкретном национальном парке. Вокруг национального парка создаются охранные зоны, в которых права собственников, владельцев, пользователей земельных участков могут быть также ограничены.

Таким образом, создание ООПТ в границах городского или сельского населенного пункта ведет к установлению на этой территории определенного эколого-правового режима, сочетающего экологические, земельные и градостроительные характеристики. Общий смысл такого режима заключается в установлении ограничений по застройке (градостроительное законодательство), хозяйственному использованию (экологическое законодательство), приобретению прав на землю, оборотоспособности земельных участков, которым придан статус ООПТ и их охранных зон (земельное законодательство).

Совершенно иную специфику имеет придание части населенного пункта или территории с расположенными на ней несколькими населенными пунктами другой разновидности особого эколого-правового режима территории — статуса зоны экологического бедствия. Смысл создания данной зоны заключается в восстановлении деградировавших экологических систем и значительному ограничению хозяйственной деятельности.

Правовой статус ООПТ и зон экологического бедствия обладает рядом схожих и отличных черт. Сходство правового статуса ООПТ и зон экологического бедствия состоит в том, что совершение деяния на их территории является квалифицирующим признаком в ряде составов УК РФ (например, см. ч.2 ст. 250 УК РФ). Одинаковы и цели установления особого статуса территории — обеспечение конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду. Существенные отличия между этими территориями в задачах, стоящих перед ними. ООПТ создаются для полной или частичной консервации отдельных экосистем для настоящего и будущих поколений и изучения уникальных природных территорий; зоны экологического бедствия — для восстановления нарушенных экосистем. В связи с этим, доступ иностранных граждан в пределы особо охраняемых природных территорий не запрещен (и даже поощряется), в то время как для въезда в зону экологического бедствия им необходимо специальное разрешение. См., например: Постановление Правительства РФ от 11 октября 2002 г. № 754 «Об утверждении перечня территорий, организаций и объектов, для въезда на которые иностранным гражданам требуется специальное разрешение» // СЗ РФ. 2002. № 41. Ст. 3995.

Увеличению потребности в образовании зон экологического бедствия как важнейшего направления охраны окружающей среды способствует тот факт, что состояние природы России продолжает оставаться напряженным. В настоящее время площадь экологически неблагополучных районов составляет 2 миллиона квадратных километров, что равняется 10−15% всего земельного фонда России. На этих территориях примерно в 300 населенных пунктах (включая такие крупные города, как Уфа и Нижний Новгород) проживает около 60 млн. человек, а примерно треть заболеваний их жителей обусловлена экологическими факторами. Почти во всех российских городах с населением свыше 1 млн. человек экологическое неблагополучие оценивается как «наиболее высокое» и «очень высокое». Не менее 60% городов с населением 0,5−1 млн. человек характеризуются острой экологической ситуацией. Соболь И. А. Некоторые правовые проблемы охраны окружающей среды в урбанизированных зонах // Экологическое право. — 1999. — № 2. — С. 12−17.

В то же время, в состав критериев, служащих основанием для отнесения какой-либо территории к зоне экологического бедствия, представляется нецелесообразным включать лишь исключительно показатели здоровья населения, поскольку далеко не всегда представляется возможным однозначно указать причину плохого состояния здоровья населения, воздействие на которое оказывают и иные, неэкологические факторы (алкоголизм, некачественное питание и т. д.). Следовательно, показателей качества окружающей среды вполне достаточно для получения объективного критерия отнесения территории к разряду зон экологического бедствия. Бедный О. П. Правовые аспекты обеспечения экологической безопасности // Экологическая безопасность России: проблемы правоприменительной практики. Сборник научных трудов. — СПб, 2003. — С.86−87.

Зоны экологического бедствия — это такие участки территории России, где в результате хозяйственной или иной деятельности произошли глубокие необратимые изменения окружающей среды, повлекшие за собой существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны. Существует ряд объективных причин, тормозящих как ранее, так и сейчас процесс объявления отдельных территорий зонами экологического бедствия:

Во-первых, это отсутствие федерального закона о зонах экологического бедствия, содержащего четкое правовое регулирование механизма создания таких зон и особенностей правового статуса этих территорий;

Во-вторых, оздоровление неблагополучных территорий должно предположительно происходить, в первую очередь, за счет средств федерального бюджета, бюджетов других уровней, а также средств непосредственных виновников деградации окружающей среды. Однако представительные органы власти всех уровней, и, в первую очередь Государственная Дума Федерального Собрания РФ не стремятся предусматривать в бюджетах дополнительные статьи расходов, которые будут весьма значительны.

В-третьих, неясны правовые последствия придания территории статуса зоны экологического бедствия. Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г. лишь наметил контуры механизма оздоровления зон экологического неблагополучия, но закон о них не был принят. Не содержит соответствующих правовых норм и новый Закон об охране окружающей среды. Поэтому до сих пор ни одной территории не придан статус зоны экологического бедствия. Практика охраны окружающей среды на таких экологически неблагополучных территориях пошла тремя путями.