Особенности судебного разбирательства гражданских дел об оспаривании нормативно-правовых актов в судах общей юрисдикции

1. Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части

1.1 Круг субъектов обращения

1.2 Подведомственность и подсудность

1.3 Особенности подачи заявления

2. Доказывание по делам о признании недействующими нормативных правовых актов

2.1 Предмет доказывания

2.2 Распределение обязанностей по доказыванию

3. Решение суда

4. Позиция Европейского Суда по делам о признании недействующими нормативных правовых актов

5. Подборка судебной практики Заключение Список использованной литературы

Судопроизводство по делам, возникающим из публичных правоотношений, является разновидностью гражданского судопроизводства наряду с исковым, приказным и особым. Данный вид судопроизводства представляет собой урегулированный нормами подразд. III разд. II (гл. 23−26) ГПК РФ порядок рассмотрения и разрешения судами общей юрисдикции дел, возникающих из публичных правоотношений. Публичные правоотношения — это регулятивные правоотношения, возникающие в связи и по поводу осуществления субъектами публичной власти (в лице органов государственной власти или управления, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих) властных полномочий в соответствующей сфере государственной власти (ст. 10, 77, ПО Конституции РФ) или местного самоуправления (ст. 12, 130, 132 Конституции РФ). Таким образом, указанный вид судопроизводства характеризуется тем, что в качестве предмета судебного разбирательства выступают дела, возникающие из государственных, бюджетных, налоговых, таможенных, валютных, земельных и тому подобных регулятивных правоотношений с вертикальной структурой правовых связей их участников.

Содержание публично-правового отношения образует властно-управленческая деятельность субъекта публичной власти. Из этого следует, что публичные правоотношения — это отношения власти и подчинения, участники которых занимают неравноправные позиции в том смысле, что один из них, а именно орган (должностное лицо) власти и (или) управления, всегда выступает в качестве носителя властных правомочий по отношению к другому его участнику — гражданину или организации. В связи с этим такие регулятивные правоотношения носят ярко выраженный публичный, т. е. государственный, общественно значимый, характер и потому являются публично-правовыми отношениями Туманова Л. В. Защита публично-правовых интересов в гражданском судопроизводстве: Автореф. дис… д-ра юрид. наук. СПб., 2002. С. 7, 11−13. Для этих правоотношений характерно то, что один из их участников как носитель властно-управленческих правомочий способен сам, не прибегая к помощи извне, возложить и (или) принудить к исполнению юридических обязанностей другого субъекта вертикальных правоотношений — гражданина или организацию либо воспрепятствовать реализации его (или ее) прав, свобод и законных интересов. Например, по решению органа местного самоуправления на граждан конкретного муниципального образования может быть возложена обязанность по уплате местного налога и (или) сбора, в том числе не предусмотренного налоговым законодательством (п. 5 ст. 12 НК РФ).

Таким образом, сущность производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, заключается в судебном контроле за деятельностью властвующего субъекта публичных правоотношений в лице органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Юридической базой судебного контроля за публичной властно-управленческой деятельностью является Конституция РФ, а именно те ее нормы, которые,

— во-первых, закрепляют принцип разделения государственной власти в России на три самостоятельные ветви: законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10);

— во-вторых, гарантируют обеспеченность правосудием тех прав и свобод человека и гражданина, которые определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления (ст. 18);

— в-третьих, предоставляют каждому право на судебное оспаривание любых решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц (ч. 2 ст. 46).

В настоящее время в российском законодательстве отсутствует легальное определение НПА.

Наиболее близким к такому определению является следующее: нормативный правовой акт — «письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм». Данное определение содержится в Постановлении ГД ФС РФ от 11.11.1996 № 781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации». Оно используется при подготовке нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (п. 2 Разъяснений о применении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Приказом Минюста России от 04.05.2007 № 88).

К НПА относятся федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ. Кроме того, в силу п. 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (утв. Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009) НПА издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание НПА в виде писем и телеграмм не допускается.

В пределах своих полномочий НПА вправе принимать законодательные и исполнительные органы субъектов РФ, а также представительные и исполнительные органы местного самоуправления. В отдельных случаях на уровне субъекта РФ принимается специальное законодательство об НПА. В качестве примеров можно привести:

— Закон Забайкальского края от 18.12.2009 № 321-ЗЗК «О нормативных правовых актах Забайкальского края» ;

— Закон Краснодарского края от 06.06.1995 № 7-КЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края» ;

— Закон Омской области от 21.11.2002 № 409-ОЗ «О нормативных правовых актах Омской области» .

Также нельзя не отметить и то, что сходное определение НПА содержится в п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» (далее — Постановление № 48), в котором указано, что существенными признаками, характеризующими НПА, являются следующие:

— издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом,

— наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение и направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Обозначенное разъяснение активно применяется и арбитражными судами (Определения ВАС РФ от 26.08.2013 №ВАС-6256/13 по делу №А73−4977/2012, от 04.02.2013 №ВАС-1002/13 по делу №А09−1648/2012, Постановления ФАС Восточносибирского округа от 15.08.2013 по делу №А78−994/2012, ФАС Поволжского округа от 11.07.2013 по делу №А57−22 569/2012, от 09.07.2013 по делу №А12−619/2013). http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_56 610/

1. Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части

1.1 Круг субъектов обращения

ГПК определяет группы лиц, которые вправе подавать подобные заявления. Разделение субъектов на группы происходит в соответствии с их правовым статусом, включая должностных лиц с их функциональными обязанностями, органы местного самоуправления.

К первой группе относятся граждане и организации, которые считают, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает их права и свободы, а также прокуроры — в пределах своей компетенции.

Ко второй группе — Президент РФ, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, высшие должностные лица субъектов РФ, органы местного самоуправления, главы муниципальных образований, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушается их компетенция.

Все перечисленные лица и органы вправе обжаловать в суде любые нормативные правовые акты, за исключением обжалуемых в арбитражном суде и относящихся к компетенции Конституционного Суда РФ. Данное положение должно учитываться с учетом Постановления Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. № 13-П Вестник Конституционного Суда РФ.? 2005.? № 3: «…признать… норму, которая наделяет суд общей юрисдикции полномочием разрешать дела об оспаривании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 66 (части 1 и 2), 76 (части 3, 4, 5 и 6), 118 (часть 2), 125 (части 2, 3 и 5), 126 и 128 (часть З), в той мере, в какой данная норма допускает разрешение судом общей юрисдикции дел об оспаривании конституций и уставов субъектов Российской Федерации.» Это же постановление устанавливает для Генерального Прокурора Российской Федерации «…возможность обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке соответствия Конституции Российской Федерации конституций и уставов субъектов Российской Федерации.»

1.2 Подведомственность и подсудность

Заявление об оспаривании подается по правилам родовой подсудности, установленной ст. 24, 26, 27 ГПК. В районном суде рассматриваются дела, не указанные в ст. 26 и 27 ГПК, по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших нормативный правовой акт.

В соответствии с ч.2 ст. 125 Конституции РФ, Постановлением Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. № 19-П «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации» СЗ РФ, 1998. № 25 Ст. 3004. полномочие по разрешению дел о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ, относится к компетенции только Конституционного Суда РФ.

Арбитражные суды рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов, если их рассмотрение отнесено федеральным законом к компетенции арбитражного суда. Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ в постановлении от 9 декабря 2002 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» Вестник ВАС РФ. 2003, № 2 указал на такие случаи. Это, в частности, в ст. 138 Налогового кодекса, ст. 5 Федерального закона от 14 апреля 1995 г. № 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию», ст. 43 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг».

Остальные дела подведомственны судам общей юрисдикции.

Согласно ст. 254 специальной нормой устанавливается альтернативная подсудность для дел по заявлениям граждан: по усмотрению гражданина заявление может быть подано в суд по месту его жительства или в районный суд по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших нормативный правовой акт.

1.3 Особенности подачи заявления

Заявление должно соответствовать не только предусмотренным ст. 131 ГПК требованиям, но и указанным в ч.5,6 ст. 251 ГПК, содержать данные о наименовании органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый акт, о его наименовании и дате принятия, указание какие конкретно права и свободы гражданина или неопределенного круга лиц нарушены этим актом или его частью. К заявлению должна быть приложена копия оспариваемого нормативного правового акта или его части с указанием источника и даты опубликования, а также документ об уплате государственной пошлины. Несоблюдение этих требований влечет за собой оставление заявления без движения в порядке ст. 136 ГПК. При подаче заявления об оспаривании (полностью или частично) нормативных правовых актов органов государственной власти, органов местного самоуправления или должностных лиц госпошлина составляет: для физических лиц — 200 рублей; для организаций — 3 000 рублей.

Сама же подача заявления об оспаривании нормативного правового акта в суд не приостанавливает действие оспариваемого нормативного правового акта.

Дополнительным основанием к ст. 134 ГПК данная категория дел предусматривает установленное ч.8 ст. 251 основание об отказе в принятии заявления, если имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность оспариваемого нормативного правового акта по основаниям, указанным в заявлении, то есть не предусматривается повторная проверка по тем же основаниям.

Заявление рассматривается судом в течении месяца, а Верховным Судом РФ — в течении трех месяцев с участием гражданина, руководителя или представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решения, действия (бездействие) которых оспариваются.

2. Доказывание по делам о признании недействующими нормативных правовых актов

Разъяснения по ряду вопросов, возникающих при рассмотрении судами дел о признании недействующими нормативных правовых актов, даны в постановлениях Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» и от 20 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации».

2.1 Предмет доказывания

В предмет доказывания входят следующие факты:

1) принятие органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом оспариваемого нормативного правового акта (ст. 251, 253 ГПК). Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом (п. 2 постановления Пленума № 2);

2) опубликование указанного акта в установленном порядке (ст. 251, 253 ГПК). В случае неопубликования такого акта в установленном порядке его оспаривание может производиться в порядке, установленном главой 25 ГПК «Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих»;

3) правомочность органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших нормативный правовой акт, на его принятие (ст. 251, 253 ГПК);

4) соответствие оспариваемого нормативного акта (его оспариваемой части) федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу (ст. 253 ГПК);

5) нарушение прав гражданина или организации, либо интересов Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, либо компетенции Президента РФ, Правительства РФ, высшего должностного лица субъекта РФ, органа местного самоуправления или главы муниципального образования оспариваемым нормативным правовым актом (ст. 3, 45, 251 ГПК). Пленум Верховного Суда РФ № 2 в п.13−16 разъяснил, что в заявлении об оспаривании нормативного правового акта должно быть указано, в частности, какие права и свободы гражданина нарушаются этим актом или его частью. Это требование в равной мере распространяется и на заявление организаций — в них также должно быть указано, какие права организации нарушаются оспариваемым нормативным правовым актом или его частью. По общему правилу граждане и организации вправе обращаться в суд за защитой своих прав, свобод и охраняемых законом интересов (исключение составляют случаи, когда граждане или организации вправе в соответствии с федеральным законом обращаться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц). Исходя из этого, заявления граждан и организаций, оспаривающих нормативные правовые акты, не затрагивающие их права, то есть не регулирующие отношения с их участием, не должны приниматься к производству судов.

2.2 Распределение обязанностей по доказыванию

В соответствии со ст. 249 ГПК обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт. При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд может истребовать доказательства по своей инициативе в целях правильного разрешения дела. Исходя из этого, обязанность доказать принятие оспариваемого акта и нарушение им прав и интересов заявителя возлагается на последнего. Орган, принявший нормативный правовой акт, должен доказывать свою правомочность на его принятие и соответствие нормативно-правового акта законодательству.

Вышеуказанные факты устанавливаются использованием следующих необходимых доказательств:

1) принятие органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом нормативного правового акта:

— копия оспариваемого нормативного акта;

— источник опубликования оспариваемого нормативного акта (ст. 132, 251 ГПК);

2) правомочность органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица на принятие нормативного правового акта:

— документы, определяющие компетенцию указанных органов;

3) нарушение и (или) возможность нарушения в будущем нормативного акта (его части) прав и (или) охраняемых Конституцией РФ, конституцией (уставом) субъекта РФ, федеральным законом и (или) законом субъекта РФ интересов заявителя:

— доказательства, подтверждающие данные обстоятельства.

За неисполнение требований суда о предоставлении доказательств должностные лица могут быть подвергнуты штрафу в соответствии с ч.2 ст. 249 ГПК.

В необходимых случаях суд истребует доказательства и по своей инициативе (п. 16 постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 № 48).

3. Решение суда

Отсутствие кого-либо из заинтересованных лиц при разбирательстве, не препятствует разрешению дела по существу. Отказ лица от своего требования также не влечет за собой прекращения производства по делу, так же как и признание требования органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, которые приняли оспариваемый правовой акт (ч.3 ст. 252 ГПК).

Если суд признает, что оспариваемый акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, то своим решением отказывает в удовлетворении поступившего заявления.

Если же суд устанавливает, что оспариваемый нормативный правовой акт в части или полностью не соответствует федеральному закону, то может своим решением признать его недействующим в части или полностью.

Текст решения, признающего нормативный правовой акт недействующим полностью или в части, публикуется в том же официальном издании, что был опубликован и сам акт. Если же данное печатное издание прекратило свою деятельность, то такое решение или сообщение доводится до сведения населения в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица.

Особо важно отметить тот факт, что такое решение не может быть преодолено повторным принятием подобного нормативного правового акта. Поэтому в резолютивной части судебного решения должно быть указано, с какого времени акт признается недействующим.

Решение суда по заявлению об оспаривании нормативного правового акта вступает в законную силу по правилам, установленными ст. 209 ГПК. Таким образом законодатель оставляет право на обжалование подобного решения в месячный срок в порядке апелляции.

4. Позиция Европейского Суда по делам о признании недействующими нормативных правовых актов

Практика Европейского суда по правам человека неоднозначна. Например, в деле X. против Дании X. v. Denmark, no. 7658/76, 15 DR 128 (1978); См. также Pitarque v. Spain, no. 13 420/87, 62 DR 258 (1989). заявитель жаловался, что законодательство Дании не разрешает биологическому отцу, не состоящему в браке с матерью ребенка, оформить опеку над своим ребенком без согласия матери. В процессе рассмотрения дела законодательство Дании было приведено в соответствие с требованиями соблюдения прав отца. Тогда еще Европейская комиссия по правам человека, До вступления в силу Протокола № 11 к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, лишь небольшая часть дел рассматривалась Европейским судом по правам человека. указав на изменение законодательства, отказалась признать заявителя пострадавшим и отказала в удовлетворении требований.

Необходимо отметить, что данное решение стало предметом критики как не рассматривавшее по существу вопрос о нарушении Европейской Конвенции со стороны Дании. В частности, высказывалось мнение, что Комиссия должна была рассмотреть вопрос нарушения по существу, несмотря на состоявшееся изменение законодательства, тем самым разрешить вопрос, представляющий «общий» интерес. Harris, O’Boyle, Warbrick, Law of the European Convention on Human Rights (Butterworth's; London; Dunlin; Edinburgh, 1995). at 636.

Есть и иной, более поздний пример судебной практики Европейского суда. Так, 30 октября 2003 г. Европейский суд по правам человека в деле Ганчи против Италии, Ganci v. Italy, no. 41 576/98, 30 October 2003установив нарушение п. 1 ст. 6 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод «Право на справедливое судебное разбирательство», СЗ РФ. 2001. № 2. Ст. 163. вынес решение в пользу заявителя в связи с тем, что власти Италии четыре раза отказывали заключенному в судебной защите на том основании, что они к моменту рассмотрения утрачивали силу.

5. Подборка судебной практики

гражданское дело правовой акт суд

Решение Верховного Суда Российской Федерации от 16 октября 2012 г. по делу №АКПИ12−1250

Верховным Судом Российской Федерации рассмотрено гражданское дело по заявлению ЗАО Г. А. о признании недействующими подпункта 1 пункта 136.25 и подпункта 1 пункта 136.27 Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия Российской Федерации в области содействия занятости населения, федеральным агентством морского и речного транспорта и федеральным агентством по рыболовству государственной услуги по выдаче заключений о привлечении и об использовании иностранных работников, разрешений на привлечение и использование иностранных работников, а также разрешений на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства, утвержденного приказом ФМС России, Минздравсоцразвития России, Минтранса России, Госкомрыболовства России от 11 января 2008 г. №¼/1/2(далее — Административный регламент).

Подпункт 1 пункта 136.25 Административного регламента предусматривает, что заявление о продлении срока действия разрешения на работу высококвалифицированному специалисту отклоняется, если работодателем или заказчиком работ (услуг) нарушено условие привлечения высококвалифицированного специалиста к трудовой деятельности в Российской Федерации, предполагающее получение им заработной платы (вознаграждения) в размере двух и более миллионов рублей за период, не превышающий одного года.

Согласно подпункту 1 пункта 136.27 Административного регламента, выданное высококвалифицированному специалисту разрешение на работу аннулируется ФМС России в случаях, указанных в пункте 136.21 Административного регламента, а также в случаях, если работодателем или заказчиком работ (услуг) нарушено условие привлечения высококвалифицированного специалиста к трудовой деятельности в Российской Федерации, предполагающее получение им заработной платы (вознаграждения) в размере двух и более миллионов рублей за период, не превышающий одного года (с учетом решений Правительства Российской Федерации о снижении данных требований к размеру заработной платы (вознаграждения)).

По мнению ЗАО Г. А., оспариваемые нормы Административного регламента не соответствуют подпункту 3 пункта 1 статьи 13.2 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 16 октября 2012 г. по делу №АКПИ12−1250 заявление ЗАО Г. А. удовлетворено, а именно признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу подпункт 1 пункта 136.25 и подпункт 1 пункта 136.27

Административного регламента.

Решение Верховного Суда Российской Федерации от 10 октября 2012 г. по делу №АКПИ12−1203

Верховным Судом Российской Федерации рассмотрено гражданское дело по заявлению Д. о признании недействующим пункта 28 Административного регламента по исполнению государственной функции контроля и надзора за соблюдением положений миграционного законодательства Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства и за соблюдением правил привлечения работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использования их труда, утвержденного приказом МВД России и ФМС России от 30 апреля 2009 г. № 338/97 (далее — Административный регламент).

Пунктом 28 Административного регламента предусмотрено, что должностными лицами системы ФМС России, уполномоченными на издание распоряжения о проведении проверки, являются: начальники территориальных органов ФМС России и их заместители, начальники структурных подразделений территориальных органов ФМС России, осуществляющих деятельность по линии иммиграционного контроля и внешней трудовой миграции, и их заместители.

По мнению Д., оспариваемая норма Административного регламента в нарушение требований Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» расширяет перечень должностных лиц органов ФМС России, имеющих право организовывать проверки субъектов предпринимательской деятельности в сфере миграционного контроля, в той части, в которой предусматривает право начальников структурных подразделений территориальных органов ФМС России и их заместителей, осуществляющих деятельность по линии иммиграционного контроля и внешней трудовой миграции, издавать распоряжения о проведении проверки.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 10 октября 2012 г. по делу №АКПИ12−1203 заявление Д. удовлетворено частично, а именно признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 28 Административного регламента, в части наделения начальников (руководителей) структурных подразделений территориального органа ФМС России, осуществляющих деятельность по линии иммиграционного контроля и внешней трудовой миграции, их заместителей полномочием на издание распоряжения о проведении проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении контроля за исполнением требований миграционного законодательства Российской Федерации.

Описание: Решение о признании недействующим нормативно правового акта главы муниципального образования

Вид производства: Гражданское

Этап производства: Первая инстанция

Судья: Глебов С. А. (судья)

Категория по делу: Прочие из публично-правовых отношений

Дата вступления в силу:

Решение: Иск (заявление) удовлетворен (в том числе частично)

Дата опубликования: 24 апреля 2012 г.

Дело № 2−87/2012 г.

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

п. Молоково 23 апреля 2012 г.

Молоковский районный суд Тверской области в составе председательствующего федерального судьи Глебова С. А. с участием помощника Тверского межрайонного природоохранного прокурора Антоновой Ю. В. главы администрации городского поселения — поселок Молоково Молоковского района Тверской области Белякова С. В. при секретаре Марченко М. И. рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Тверского межрайонного природоохранного прокурора о признании «Порядка отлова, содержания и использования безнадзорных (бродячих) домашних животных (собак) на территории МО «Городское поселение поселок Молоково Молоковского района Тверской области», утвержденного постановлением главы администрации городского поселения поселок Молоково от 27.07.2011 № 32, недействующим со дня его принятия, УСТАНОВИЛ:

Тверской межрайонный природоохранный прокурор обратился в суд с вышеуказанным заявлением.

Предъявленные требования мотивировал тем, что в ходе изучения Порядка отлова, содержания и использования безнадзорных (бродячих) домашних животных (собак) на территории МО «Городское поселение поселок Молоково Молоковского района Тверской области», утвержденного постановлением главы администрации городского поселения поселок Молоково от 27.07.2011 № 32 (далее — Порядок), было установлено, что указанный Порядок регулирует отношения отлова, содержания, использования, в том числе умерщвления (эвтаназии), безнадзорных (бродячих домашних животных (собак) и закрепляет правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения и распространяющие свое действие в границах муниципального образования Городское поселение поселок Молоково. Правила подлежали официальному обнародованию в специально отведенных местах для размещения полных материалов муниципального правового акта на информационном стенде в здании администрации, следовательно, данный Порядок является нормативным правовым актов.

Указанный нормативный правовой акт определяет мероприятия по отлову, уничтожению и содержанию безнадзорных животных. Установление таких мероприятий, в том числе и нормативное регулирование этих отношений, относится к санитарно-противоэпидемическим (профилактическим) мерам в области предупреждения и ликвидации болезней животных, защиты населения от болезней, общих для человека и животных.

Перечень вопросов местного значения поселения, который регулируется муниципальными правовыми актами, установлен ст. 14 Федерального закона от 30.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Закон № 131-ФЗ) и в силу ст. 18 указанного закона, не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный закон. Так, к компетенции органов местного самоуправления поселений не отнесено утверждение мероприятий по отлову, уничтожению животных, поскольку регулирование правоотношений, указанных в Порядке, относится к полномочиям субъекта Российской Федерации.

Статья 1 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарноэпидемиологическом благополучии населения» наряду с организационными, административными, инженерно-техническими, медико-санитарными, ветеринарными мерами к санитарно-противоэпидемическим (профилактическим) мероприятиям относит и иные меры, направленные на устранение или уменьшение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, предотвращение возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) и их ликвидацию. Кроме того, государственные санитарно-эпидемиологические правила и гигиенические нормативы (далее — санитарные правила) устанавливают обязательные требования к обеспечению безопасности и (или) безвредности для человека факторов среды обитания, условий деятельности юридических лиц и граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, используемых ими территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, транспортных средств, несоблюдение которых создает угрозу жизни или здоровью человека, угрозу возникновения и распространения заболеваний.

Согласно пункту 1 ст. 29 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» в целях предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должны своевременно и в полном объеме проводиться предусмотренные санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия, в том числе мероприятия по осуществлению санитарной охраны территории Российской Федерации, введению ограничительных мероприятий (карантина), осуществлению производственного контроля, мер в отношении больных инфекционными заболеваниями, проведению медицинских осмотров, профилактических прививок, гигиенического воспитания и обучения граждан.

В силу пункта 4.8 Санитарных правил СП 3.1.096−96. Ветеринарных правил ВП. 13.3.1103−96, утвержденных Госкомсанэпиднадзором РФ 31 мая 1996 года № 11, Минсельхозпродом РФ 18 июня 1996 № 23 установлено, что собаки, находящиеся на улицах и в иных общественных местах без сопровождающего лица, и безнадзорные кошки подлежат отлову.

Учитывая то обстоятельство, что безнадзорные животные могут являться переносчиками заболеваний, общих для человека и животных, в том числе способных повлечь летальный исход, необходима организация мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных животных на территории муниципальных образований.

Пунктами «б», «н» статьи 72 Конституции Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесена защита прав и свобод человека и гражданина, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Согласно частям 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В силу статьи 2 Закона Российской Федерации от 14 мая 1993 года № 4979−1 «О ветеринарии», а также статей 3, 4 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», отношения в области ветеринарии в целях защиты животных от болезней, выпуска безопасных в ветеринарном отношении продуктов животноводства и защиты населения от болезней, общих для человека и животных, а также отношения, возникающие в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации предусмотренных Конституцией Российской Федерации прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Статья 26.3 (пункт 1) Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» № 184-ФЗ предусматривает, что полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Подпунктом 49 пункта 2 статьи 26.3 указанного Федерального закона к таким полномочиям отнесена организация проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации.

Защита населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации относится к полномочиям субъекта Российской Федерации в области ветеринарии согласно статье 3 Закона Российской Федерации от 14 мая 1993 года № 4979−1 «О ветеринарии».

В соответствии с пунктом 2 статьи 2 Федерального закона № 52-ФЗ осуществление мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения является расходным обязательством Российской Федерации.

Осуществление мер по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий, а также по охране окружающей среды является расходным обязательством субъектов Российской Федерации.

В подтверждении указанной позиции в Письме Министерства Финансов Российской Федерации от 19.09.2011 г. № 06−04−11/01−348 в отношении финансирования из местных бюджетов расходов по отлову безнадзорных животных указано, что Федеральный закон № 131-ФЗ не содержит ни соответствующего вопроса местного значения, ни полномочий органов местного самоуправления в этой области, поэтому осуществление по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий, а также по охране окружающей среды является расходным обязательством субъекта Российской Федерации Сферы охраны окружающей среды, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, ветеринарии относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Установление порядка отлова, содержания и использования безнадзорных (бродячих) домашних животных (собак) относится к мерам по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий, а также предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных относится к компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Таким образом, Порядок отлова, содержания и использования безнадзорных (бродячих) домашних животных (собак) на территории МО «Городское поселение поселок Молоково Молоковского района Тверской области», утвержденный постановлением главы администрации городского поселения поселок Молоково от 27.07.2011 № 32, является незаконным и подлежит признанию недействующим.

Указанная позиция подтверждается судебной практикой (Определение Верховного суда Российской Федерации от 28.01.2010 № 32-В09−22).

Обращение в суд, мотивировано ст. 45 ГПК РФ, предусматривающей право прокурора на обращение в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и ст. 1 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» закрепляющей один из принципов деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации — самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий. Так как утвержденный Порядок отлова, содержания и использования безнадзорных (бродячих) домашних животных (собак) на территории МО «Городское поселение поселок Молоково Молоковского района Тверской области» нарушает принцип самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий, затрагивает интересы правового регулирования субъектом РФ и превышает полномочия, предоставленные Совету депутатов Городского поселения поселок Молоково.

В судебном заседании помощник межрайонного природоохранного прокурора, заявленные требования поддержала в полном объеме, подтвердив все изложенное в иске, а также пояснив, что принимая решение необходимо учесть и Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 01 февраля 2012 года.

Представитель администрации городского поселения — поселок Молоково Молоковского района Беляков С. В. в судебном заседании вопрос о законности Порядка отлова и содержания безнадзорных домашних животных оставил на усмотрение суда, пояснив, что утвердил его на основании рекомендационных писем областных органов и прокуратуры района.

Представитель правительства Тверской области, надлежащим образом извещенный о месте и времени рассмотрения дела, в судебное заседание не явился, о причинах не явки не сообщил и не ходатайствовал об отложении судебного заседания.

В соответствии со ст. 252 ГПК РФ, суд, полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие заинтересованного лица.

Заслушав лиц, участвующих в судебном заседании, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

В соответствии с положениями ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

В соответствии со ст. 245 ГПК РФ дела об оспаривании нормативных правовых актов, относятся к делам, возникающим из публичных правоотношений, при рассмотрении которых, в соответствии с ч.3 ст. 246 ГПК РФ, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований.

В соответствии с требованиями Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени (часть 2 ст. 253 ГПК РФ).

В п. 17 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» разъяснено, что при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности: полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы; форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования. Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.

Постановлением главы администрации городского поселения — поселок Молоково от 27.07.2011 № 32 утвержден Порядок отлова, содержания и использования безнадзорных (бродячих) домашних животных (собак) на территории МО «Городское поселение поселок Молоково Молоковского района Тверской области» (л.д.№ регулирующий отношения отлова, содержания, использования, в том числе умерщвления (эвтаназии), безнадзорных (бродячих домашних животных (собак) и закрепляющий правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения и распространяющие свое действие в границах муниципального образования Городское поселение поселок Молоково, который, в соответствии со ст. 39 Устава городского поселения? поселок Молоково (л.д.№) был обнародован, путем размещения на информационном стенде в здании администрации поселения, а потому доводы прокурора, что он является нормативным правовым актов, суд признает обоснованными.

В соответствии со ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

В силу ст. 19 Закона № 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органами местного самоуправления. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации — законами субъектов Российской Федерации.

Судом установлено и сторонами не оспаривается отсутствие правового регулирования по определению порядка отлова, содержания и использования безнадзорных животных со стороны Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, то есть отсутствие нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу. Не осуществляется государственный контроль и финансирование данных полномочий. Специальные требования закона, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, перечисленными в ч.6 ст. 19 Закона № 131-ФЗ, отсутствуют.

В соответствии с ч.2 ст. 14.1 Закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления поселения вправе участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, а также решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Судом установлено, что реализация порядка отлова, содержания и использования безнадзорных животных на территории городского поселения? посёлок Молоково осуществляется за счет доходов местного бюджета.

Как следует из содержания статей 14 и 14.1 Закона № 131-ФЗ вопросы установления порядка отлова, содержания и использования безнадзорных домашних животных, не являются вопросами местного значения.

Не отнесено это полномочие и Уставом муниципального образования «Городское поселение — поселок Молоково» Молоковского района к вопросам местного значения, а также к вопросам, которые разрешаются исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления — главой администрации Городского поселения — поселок Молоково (статьи 8, 8.1, 32, 38 Устава) (л.д.№).

Пунктом 4.1 ст. 20 Закона № 131-ФЗ определено, что органы местного самоуправления участвуют в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со ст. 19 настоящего Федерального закона, в случае принятия представительным органом муниципального образования решения о реализации права на участие в осуществлении указанных полномочий. В соответствии с данной нормой, право на участие в осуществлении государственного полномочия, не переданного органам местного самоуправления в соответствии со ст. 19, реализуется решением представительного органа муниципального образования и осуществляется за счет собственных доходов местных бюджетов.

Таким образом, право органов местного самоуправления по решению вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, возможно только в случае принятия решения об этом представительным органом.

С учетом изложенного, суд считает, что глава администрации Городского поселения — поселок Молоково не имел полномочий на утверждение обжалуемого нормативного правового акта, так как решение данного вопроса находится в компетенции представительного органа местного самоуправления поселения, а именно Собрания депутатов Городского поселения — поселок Молоково.

Таким образом, Порядок отлова, содержания и использования безнадзорных (бродячих) домашних животных (собак) на территории МО «Городское поселение поселок Молоково Молоковского района Тверской области», утвержденный постановлением главы администрации городского поселения поселок Молоково от 27.07.2011 № 32, является незаконным и подлежит признанию недействующим.

Доводы прокурора, что вопросы обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения не относятся к компетенции органов местного самоуправления поселения, суд признает обоснованным, однако за исключением случаев, когда орган местного самоуправления поселения по собственной инициативе, в соответствии с п. 2 ст.14.1 Закона № 131-ФЗ, возложил на себя осуществление соответствующих полномочий за счет собственных доходов местного бюджета.

Основания признания утвержденного главой администрации городского поселения? поселок Молоково, Порядка недействующим, указанные прокурором и обоснованные, тем, что вопросы отлова безнадзорных животных, в соответствии с пунктом 1, подпунктом 49 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», положением статей 1, 2, 29 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическим благополучии населения», статьями 2,3 Закона Российской Федерации от 14 мая 1993 г. № 4979−1 «О ветеринарии», Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относятся к санитарно-противоэпидемическим мероприятиям, и не входят в компетенцию органов местного самоуправления, так как отнесены к полномочиям субъектов Российской Федерации, суд не может принять во внимание, по тем основаниям, что ни один из вышеприведенных нормативных правовых актов, на которые ссылается прокурор, прямо не предусматривает в числе санитарно-противоэпидемических мероприятий отлов безнадзорных собак, а также не возлагает непосредственно на органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации обязанность по установлению порядка отлова, содержания и использования таких животных.