Бюджетное регулирование экономического развития региона: На примере Ростовской области

Актуальность темы

исследования. В условиях становления рыночной экономики в Российской Федерации роль бюджета как распределительных денежных отношений, обеспечивающих формирование устойчивых прямых и обратных связей хозяйственного механизма, сбалансированное развитие территориальной социально-экономической инфраструктуры, резко возрастает, что актуализирует необходимость глубокого и всестороннего его исследования. До начала в Российской Федерации реформы экономической и политической систем вопросы косвенного, в том числе бюджетного, воздействия на региональную экономику, не исследовались в достаточной степени. Кроме того, и зарубежный опыт бюджетного регулирования территориальных воспроизводственных процессов при идеологизации экономической жизни и априорной уверенности в прогрессивности социалистического хозяйства и модели экономического (бюджетного) федерализма также не был предметом ^ серьёзных научных исследований российских (советских) учёных.

В этой связи многие аспекты формирования бюджетного механизма регулирования экономики, в том числе региональной, ещё ждут глубоких научных исследований, что связано не только с относительно слабой их теоретической разработкой. Дело в том, что отечественная практика бюджетного регулирования экономики и опыт других стран, осуществляющих переход от планово-распределительной к рыночной системе хозяйствования, не позволяют ещё сделать обобщающие теоретические выводы по этой * проблеме. Закономерности переходной экономики России, региональные особенности становления рыночных отношений только начинают проявляться. Их изучение позволит выявить проблемы, связанные с использованием бюджета в регулировании экономики регионов, и разработать пути эффективного их решения. Таким образом, несомненная актуальность и научно-практическая значимость указанных проблем на современном этапе развития Российской Федерации обусловили необходимость выбора данной темы диссертационного исследования.

Теоретические вопросы бюджетных отношений стали широко рассматриваться в конце XIX — начале XX века, хотя и до этого предпринимались попытки исследовать воздействие бюджета и налогов на финансовое состояние страны, отдельных отраслей экономики или различных социальных групп населения. Принципиальные положения взаимоотношений государства и хозяйствующих субъектов в области налогообложения и бюджетного финансирования, влияния бюджетных рычагов на экономику

• разработаны в трудах А. Смита, Дж. С. Миля, В. Петти и Д. Рикардо. Классические работы по проблеме бюджетного регулирования принадлежат Д. Кейнсу, Д. Хиксу, У. Митчелу. Среди наиболее известных современников, внесших значительный вклад в изучение вопросов влияния бюджетной и налоговой политики на экономику, правомерно выделить Э. Аткинса, Р. Бодвея, С. Брауна, П. Джексона, Дж. Кемпа, А. Лаффера, Л. Миллера, Р. Масгрейва, Ф. Неймарка, А. Оукена, Ф. Перроу, Дж. Робинсона,

41 П. Самуэльсона, Дж. Стиглица, А. Хансена, Д. Хикса и др.

Глубокие исследования в этой области содержатся в трудах российских учёных-экономистов А. М. Александрова, Б. Г. Болдырева, А. М. Бирмана, К. X. Бунге, Э. А. Вознесенского, С. Ю. Витте, П. Гензеля, Л. А. Дробозиной, Е. В. Коломина, С. И. Лушина, Г. Л. Рабиновича, В. М. Родионовой, М. В. Романовского, В. К. Сенчагова, С. А. Ситаряна, А. А. Соколова, Н. Г. Сычёва, В. Н. Твердохлебова, А. А. Тривуса, Т. Ф. Юткиной и др.

Несмотря на достаточную разработанность в мировой экономической литературе вопросов бюджетного регулирования экономики, многие проблемы в странах с переходной экономикой остаются далёкими от разрешения, особенно в условиях кризисных явлений, усугубляющих проблемы. Это относится и к степени разработанности проблем бюджетного регулирования региональной экономики в России.

Цель и задачи диссертационной работы. Цель исследования заключается в развитии основополагающих вопросов теории бюджетного регулирования экономики на территориальном уровне, выявлении проблем практической реализации регулирующих возможностей бюджета и разработке конкретных рекомендаций по эффективному использованию бюджета в стимулировании регионального экономического роста в современных условиях.

Достижение цели диссертационной работы обусловило необходимость постановки и решения следующих основных задач:

— обоснование необходимости и исследование сущности экономических методов государственного регулирования территориального развития;

— теоретическое осмысление сущности и роли бюджетного регулирования экономики регионов;

— анализ современных тенденций экономического развития регионов России (на примере Ростовской области);

— поиск основных направлений и разработка комплекса мер по повышению эффективности бюджетного регулирования региональной экономики;

— исследование системы межбюджетных отношений и разработка предложений по её совершенствованию.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования является механизм бюджетного регулирования экономики региона. Предметом исследования явились бюджетные (денежные) отношения, складывающиеся в процессе формирования и использования денежного фонда государства и местных органов самоуправлениябюджетная, налоговая и региональная экономическая политика государства и механизм её реализации.

Методологической основой исследования послужили положения историко-диалектит:еского, экономико-математического, формально-логического и системного анализа.

Теоретической базой исследования явились труды отечественных и зарубежных специалистов в области региональной экономики и бюджета, нормативно-законодательная база Российской Федерации, Ростовской области и муниципальных образований по бюджету, налогам, экономическому и инвестиционному развитию, материалы комитетов и комиссий при представительных и исполнительных органах власти различных уровней по рассматриваемым вопросам.

В основу экспериментальной базы положены данные Госкомстата РФ и Ростовского областного статистического управления. Министерства экономического развития и торговли РФ, Министерства финансов РФ, Министерства РФ по налогам и сборам и их территориальных подразделений в г.

Ростове и Ростовской областиматериалы периодических изданий, экспертно-аналитических центров и институтов, научно-практических конференций и семинаров.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту:

1. Государственное регулирование территориального развития представляет собой целенаправленное, комплексное воздействие органов власти и управления разных уровней на социально-экономическое развитие конкретных регионов через использование прямых и косвенных методов регулирования. Среди косвенных методов ключевое место занимает бюджет. Он является не только единственным плановым документом, утверждаемым как закон, но и основой, вокруг которой становится возможным организовать финансово-экономическое хозяйство в целом. В работе уточнены теоретические аспекты бюджетного регулирования региональной экономики, дано его определение.

2. В бюджетном регулировании экономики регионов одинаково важны как налоговые платежи в бюджет, так и бюджетное финансирование. Налоговые и другие платежи в бюджет имеют важное регулирующее значение для субъектов хозяйствования. В то же время в России в настоящее время не существует общепринятой методологии исчисления налоговой нагрузки на микроуровне. В этой связи в диссертационном исследовании предложено использовать наряду с ВРП фонд оплаты труда в качестве базы для исчисления налогового бремени как на уровне региона, так и на уровне конкретных предприятий.

3. В целях совершенствования межбюджетных отношений и развития экономики регионов в диссертации, в частности, предлагается реформировать модель налогового федерализма (в том числе увеличить долю закрепленных доходов бюджетов территорий, строго придерживаться принципов разграничения налогов между бюджетами разных уровней, устанавливать долгосрочные и стабильные нормативы отчислений от регулирующих налогов в нижестоящие бюджетырегионам, достигающим высоких результатов в проведении рыночных преобразований и решении социальных и других проблем своей территории, устанавливать повышенные нормативы отчислений от ряда федеральных налогов и т. д.), механизм выделения трансфертов из Федерального фонда финансовой поддержки регионов и другой финансовой помощи субъектам РФ.

4. Статистические данные и проведенные расчеты показывают, что за годы реформ произошло многократное снижение удельного всса бюджетных инвестиций в основной капитал при неадекватном росте инвестиционных вложений за счет других источников. Поэтому важнейшим направлением обеспечения экономического роста в регионе является поиск источников финансирования региональных инвестиционных проектов, прямое и косвенное стимулирование сферы инвестиций, проведение целого ряда мероприятий по повышению инвестиционной привлекательности Ростовской области. В частности, в диссертационном исследовании предлагаются меры по реформированию региональной инвестиционной, амортизационной, налоговой и бюджетной политики.

5. Одним из важнейших секторов региональной экономики Ростовской области является сельское хозяйство, которое в силу отсутствия в России и области сформированной в достаточной мере регулируемой государством бюджетной и налоговой политики, воздействия ряда других негативных факторов находится в критической ситуации. По оценкам многих специалистов, экономический спад в РФ в значительной мере вызван кризисом сельского хозяйства. Проведенное исследование позволило автору предложить целый ряд мер по стимулированию развития сельского хозяйства области и систему показателей, характеризующих степень бюджетного воздействия

Научная новизна диссертационной работы заключается в развитии теории и практики бюджетного регулирования экономики региона. Основные положения, составляющие научную новизну, сводятся к следующему:

— предложена и обоснована авторская концепция бюджетного регулирования региональной экономики, включающая механизм финансирования и налогообложения реального сектора экономики, направленный на антицикличное территориальное развитие;

— разработан комплекс научно-практических рекомендаций, направленных на повышение эффективности бюджетного воздействия на экономику территорийуточнены принципы региональной инновационной политики, для полной и качественной реализации которых рекомендовано использовать институциональный и программно-целевой способы бюджетного финансирования научно-технического прогрессаобоснована необходимость использования наряду с валовым региональным продуктом фонда оплаты труда в качестве базы для исследования налоговой нагрузки на уровне региона и конкретных предприятий;

— сформулированы приоритетные направления роста экономического и финансового потенциала территорий за счёт повышения объема и эффективности бюджетного финансирования реального сектора экономики, предоставления налоговых преференций инвесторам, либерализации амортизационной политики;

— разработаны предложения по совершенствованию системы межбюджетных отношений как одного из важнейших направлений социально-экономического развития территорий, включающие поиск оптимальных форм бюджетно-налогового федерализма, направленного на активизацию воспроизводственных процессов на региональном уровне;

— обоснована целесообразность и разработаны основные положения формирования регионального бюджетного фонда финансового обеспечения (фонда компенсаций), предназначенного для финансирования передаваемых на местный уровень расходных полномочий;

— предложена методика определения степени бюджетного воздействия на развитие сельского хозяйства региона, основанная на системе показателей, характеризующих уровень бюджетного финансирования и налогообложения данной отрасли экономики.

Практическая значимость выполненного исследования заключается в разработке конкретных предложений и рекомендаций по повышению эффективности бюджетных методов воздействия на развитие региональной экономики. Их реализация позволит комплексно подойти к формированию и реализации современной концепции социально-экономического и инвестиционного развития регионов Российской Федерации, большинство из которых переживают глубокий кризис практически во всех сферах жизнедеятельности.

Материалы диссертации используются в учебном процессе Ростовского государственного экономического университета (РИНХ), а также в практической работе Министерства экономики, международных и внешнеэкономических связей и Министерства финансов Ростовской области.

Рекомендации соискателя по решению исследуемых в диссертации проблем могут быть использованы при разработке документов законодательного, нормативно! о и программного характера, определяющих направления реформирования механизма бюджетного регулирования экономики на общефедеральном, региональном и местном уровняхпри подготовке учебных программ, пособий, текстов лекций по финансам, бюджету, налогам, региональной экономике, финансированию инвестиций и др. Основные положения диссертационной работы докладывались и получили апробацию на ряде региональных научно-практических конференций и семинаров.

Публикации. По теме диссертации соискателем опубликованы 3 работы общим объёмом 8,8 п.л.

Структура работы обусловлена целью и задачами, поставленными в данном исследовании. Диссертация состоит из введения, трёх глав, заключения, списка литературы (182 наименования) и приложений (13), содержит 165 страниц.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Необходимость в устойчивом социально-экономическом развитии Российской Федерации потребовала коренной переоценки сложившихся взглядов и подходов к использованию различных форм и методов государственного регулирования территориальных воспроизводственных процессов, в числе которых бюджет является важнейшим и универсальным регулирующим инструментом. Формирование эффективного механизма бюджетного регулирования экономики позволит не только сгладить отрицательные последствия перехода на рыночные отношения, но и способствовать нормализации и развитию финансово-хозяйственных, перераспределительных отношений на макрои микроуровне, выравниванию территориальных социально-экономических диспропорций. Бюджетный метод обеспечивает конкретную адресность направления денежных средств нуждающимся отраслям экономики, категориям населения, регионам страны, в результате которой значительно повышается эффективность их использования.

В условиях перехода к рынку роль бюджета значительно повышается, он является не только единственным плановым документом, утверждаемым как закон, но и основой, вокруг которой становится возможным организовать финансово-экономическое хозяйство в целом. Выполняя активную роль в рыночном механизме, бюджет служит одним из важнейших экономических рычагов в деле стабилизации и развития корпоративных финансов, а также экономики регионов. С помощью бюджета государственные и муниципальные органы власти, осуществляя перераспределение части ВВП (ВРП), изменяют структуру общественного воспроизводства, влияют на результаты хозяйствования, поддерживают макроэкономическое равновесие, осуществляют социальные преобразования. Организационной формой функционирования бюджета любой страны является бюджетная система. Наличие в ней регионального и местного уровней, как неотъемлемых элементов существования федеративного государства, отражает потребность регулирования социально-экономических процессов в масштабах отдельных территорий и муниципальных образований.

В бюджетном регулировании экономики регионов одинаково важны как платежи (налоговые и неналоговые) в бюджет, так и бюджетное финансирование. Однако это не означает, что они выполняют одинаковую функцию. Налоговые и другие платежи в бюджет нацелены в основном на регулирование собственной финансовой базы субъектов хозяйствования за счёт использования различных налоговых регуляторов (ставок, льгот, сроков платежа, санкций и т. д.), и, следовательно, влияют лишь на уровень финансовых ресурсов, остающихся в их распоряжении. Расходы бюджета выполняют иную функцию, — увеличивают финансовые возможности юридических и физических лиц, а также региональных и местных органов власти и управления (при выделении финансовой помощи из федерального бюджета). Они могут способствовать избирательному развитию отстающих отраслей экономики, регионов РФ, убыточных предприятий, создавать предпосылки для появления современных высокотехнологичных, импортозамещающих производств и товаров, ликвидировать социальную напряжённость в обществе, снизить уровень безработицы, расширить спрос и предложение, а значи т и доходную базу бюджета.

Налоги как экономическая категория выражают свою сущность не только через выполнение фискальной функции, но и через регулирование производственных процессов, спроса и предложения, равновесия на макрои микроуровне, стимулирование инвестиционной и предпринимательской деятельности. К сожалению, нынешняя налоговая система России не способствует реализации в полной мере этих требований, даже наоборот, оказывает существенное негативное влияние на производителя товаров (работ, услуг).

При увеличении нагрузки по налогу на прибыль у предприятия усиливается стремление скрыть реальный размер прибыли с целью занижения налоговой базы, перевести прибыль в другие формы. В этой связи автор считает целесообразным тяжесть налогового бремени перенести в сторону имущественных и ресурсных налогов. Хотя источником их уплаты остаётся прибыль предприятия, но при этом теряется смысл в её сокрытии, поскольку для имущественных налогов базой налогообложения является стоимость имущества, а для ресурсных — объём (в натуральном или денежном выражении) добычи полезных ископаемых. Построение эффективной системы имущественных налогов и ресурсно-рентных платежей позволит стимулировать перелив капитала в производственную сферу, провести структурную перестройку региональной экономики. Кроме того, в определённых пределах они гарантируют стабильность поступлений доходов в бюджет вне зависимости от результатов деятельности предприятия.

Общеизвестно, что снижение налога на прибыль приводит к увеличению потенциальных возможностей инвестирования и экономического роста, уменьшение налогообложения заработной платы — к изменению некоторых макроэкономических пропорций: стимулирует предприятия увеличивать долю живого труда в себестоимости продукции и создавать дополнительные рабочие места, а также увеличивает возможности роста заработной платы. Эта одна из острейших проблем современной России, без скорейшего решения которой невозможны никакие структурные реформы в экономике. Выход из сложившейся ситуации представляется в первую очередь в снижении налоговых платежей от (из) фонда оплаты труда. В этом случае работодатель потеряет причины сдерживать рост зарплаты на своём предприятии.

Следует отметить, что в России в настоящее время не существует общепринятой методологии исчисления налоговой нагрузки. Поэтому отсутствует официальная статистика этого показателя, имеются лишь разрозненные измерители, которые в косвенной форме могут давать представление о налоговом бремени. В этой связи автор предлагает использовать наряду с ВРП фонд оплаты труда в качестве базы для исчисления налоговой нагрузки на микроуровне. Достоинства данной методологии заключаются в том, что она позволяет определить налоговую нагрузку конкретных предприятий и индивидуально подходить при проведении налоговой политики регулирования роста производства н расходов на оплату труда. От снижения доли налогов в ФОТ зависит благополучие как самого предприятия, так и его работниковповысится производительность труда, спрос на товары и услуги. Кроме того, предложенная методология достаточна удобна и проста, позволяет осуществить расчёт налоговой нагрузки на макрои микроуровне.

Одним из важнейших секторов региональной экономики Ростовской * области является сельское хозяйство, которое, в силу наличия ряда специфических особенностей, нуждается в постоянной государственной поддержке и регулировании. Однако из-за о тсутствия в России и в области в достаточной мере регулируемой государством бюджетной и налоговой политики в сельскохозяйственном производстве сложилась критическая ситуация. Подтверждением тому служат статические данные о состоянии сельского хозяйства России и области, приведенные в работе. 4 Кроме того, по оценкам многих специалистов, экономический спад в

России в значительной мере вызван разорением сельского хозяйства. Его кризисное положение существенно повлияло на производственный спрос, а следовательно, на отрасли промышленности, связанные с сельским хозяйством. Естественно, что в этих условиях значительно сократился спрос па продукцию сельскохозяйственного машиностроения и других смежных отраслей экономики. Основная причина такого положения заключается, естественно, не в отсутствии у России необходимых природных, материальных и людских ресурсов, а в отсутствии эффективной государственной политики регулирования и стимулирования агропромышленного комплекса, в резком снижении бюджетных инвестиций в сельское хозяйство.

Объективная специфика положения сельского хозяйства в современной экономике требует особого подхода к решению его проблем. В отличие от России, всё большую поддержку встречает в США и в других развитых странах тезис, что сельскому хозяйству как основе социально-экономической стабильности общества и продовольственного обеспечения населения, должны быть созданы особые условия для развития. Именно поэтому усиливается государственная вовлечённость в дела сельского хозяйства путём бюджетных капиталовложений в эту сферу, стабилизации цен и доходов фермеров и др.

Как нам представляется, для развития сельского хозяйства необходимо в первую очередь упорядочить и поставить на объективную основу субсидирование сельскохозяйственных предприятий за счёт средств федерального, регионального (областного) и местного бюджетов. Субсидии должны выплачиваться, прежде всего, таким хозяйствам АПК, где наиболее высока их отдача. Критериями эффективности селективной бюджетной поддержки являются уровень рентабельности и использования ресурсного потенциала. Механизм выделения субсидий должен быть основан на системе прогрессивных возрастающих ставок (объёмов) в зависимости от итогов предыдущего года по объёму реализации продукции и эффективных порогов продуктивности (рентабельности) скота и птицы.

Кроме того, считаем целесообразным использовать систему показателей, характеризующих степень бюджетного воздействия государства и местных органов самоуправления на сельское хозяйство. К таким показателям можно отнести абсолютный и относительный размеры бюджетных расходов на нужды сельского хозяйствавеличина субсидии, приходящаяся на среднестатистическое фермерское (крестьянское) хозяйство и сельскохозяйственное предприятиеудельный вес бюджетных средств в стоимости продаж сельскохозяйственной продукцииудельный вес бюджетных средств в чистом доходе (прибыли) хозяйствующих субъектовсоотношение налоговых платежей в бюджет и ассигнований из бюджета на финансирование сельского хозяйства.

Использование предложенных показателей при проведении бюджетного и экономического анализа позволит получить всестороннюю, объективную картину о степени участия государства в финансировании производителей сельскохозяйственной продукции и, на этой основе, выработать долгосрочный курс правительства по регулированию и стимулированию развития сельского хозяйства, более эффективному использованию бюджета как активного инструмента экономической политики. Через возрождения сельского хозяйства, его ведущих отраслей (растениеводства и животноводства) откроются новые импульсы для развития экономики регионов, улучшения социальной сферы.

Одним из важнейших направлений современной бюджетной политики является быстрейшее решение проблем бюджетного федерализма и межбюджетных отношений в свете практической реализации прав и полномочий территорий, предусмотренных Конституцией РФ и другими законодательными актами. Вместе с тем, внедрению новых принципов формирования межбюджетных отношений должна предшествовать работа по чёткому распределению видов расходов между федеральными, региональными и местными бюджетами, разграничению предметов ведения и полномочий между Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями. В свою очередь принципам современного бюджетного устройства РФ в значительно большей степени будет отвечать такое разграничение доходов между бюджетами разных уровней, при котором заметно снизится доля регулирующих доходов в консолидированных бюджетах субъектов Федерации и соответственно увеличится уровень закреплённых доходов за каждым бюджетным уровнем, что приведёт к усилению заинтересованности регионов в сборе налогов и наращивании доходной базы, а также к гармонизации межбюджетных отношений. Это обеспечит высокую самостоятельность бюджетов, активизирует их роль в проведении государственной региональной экономической политики, даёт возможность субъектам Федерации составлять прогнозы и программы социально-экономического развития своих территорий на длительную перспективу с гарантированным бюджетным финансированием.

Таким образом, в условиях перехода к рыночной экономике бюджет связан посредством налоговых и неналоговых доходов и бюджетного финансирования практически со всеми субъектами хозяйствования, с их финансовыми планами, и производственными показателями, оказывая существенное воздействие на формирование последних. Усиление роли бюджета связано с тем, что он:

• способствует развитию производительных сил и структурной реформы экономики посредством налогообложения и финансирования инвестиций в различные отрасли народного хозяйства и регионы страны;

• отличается широкой сферой влияния, так как бюджетные отношения пронизывают все стороны территориального воспроизводственного процесса;

• выступает в качестве основного финансового плана государства и местных органов самоуправления, в процессе составления, рассмотрения, утверждения и исполнения которого производится корректировка программ социально-экономического развития соответствующих территорий на предстоящий бюджетный год, финансовых планов и прогнозов предприятий, методов их хозяйствования;

• выделяется высокой степенью действенности, обусловленной перераспределительной природой бюджета как экономической категории и целевым характером использования бюджетных средств;

• является гибким инструментом проведения экономической политики государства, так как бюджетные методы управления экономикой формируются не как заданная раз и навсегда система рычагов, а представляет собой динамичную, постоянно развивающуюся их совокупность, преобразующуюся в соответствии с изменением целей и задач территориального социально-экономического развития страны.