Субъекты административной юрисдикции

1. Общая характеристика работы.

Актуальность темы

исследования. Эффективность защиты общественных отношений в значительной мере определяется возможностями государства противодействовать нарушениям законов. В современной структуре противоправных деяний заметное место занимают административные правонарушения. Ежегодно их количество измеряется десятками миллионов. Такой масштаб противоправных проявлений не только подрывает установленный административно-правовой режим, но и не лучшим образом сказывается на криминогенной обстановке в стране. Государство в целях противодействия административным правонарушениям устанавливает меры ответственности за их совершение, создает и совершенствует систему органов, обеспечивающих борьбу с этими противоправными деяниями. Особое место среди них занимают субъекты административной юрисдикции — судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях и применять к виновным в их совершении меры административного наказания.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ)1 существенно скорректировал систему субъектов административной юрисдикции, внес изменения в их компетенцию (Раздел 3 Кодекса). Это вновь актуализировало проблему субъектов административно-юрисдикционной деятельности, создало потребность научной оценки нормативных новелл, обусловило исследование их влияния на организацию и эффективность административной деликтности.

Первый опыт применения компетенционных норм КоАП РФ (он вступил в действие с 1 июля 2002 г.) выявил немало проблемных ситуаций, необходимость корректировки данных норм, уточнения компетенции отдельных субъектов административной юрисдикции. Особенно много во.

См.: СЗ РФ. 2002. № 1.Ст. 1. просов возникает у правоприменителей о разграничении компетенции между отдельными субъектами административной юрисдикции, о передаче дел на рассмотрение другим органам, должностным лицам и др. Значительное расширение круга органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях (только отраслевых субъектов административной юрисдикции более 60), обострило и проблему управления административно-юрисдикционнной деятельностью. Усложнение нормативной основы административной ответственности, к которой привлекаются физические и юридические лица, установление новых административно-правовых запретов, демократизация административ-но-юрисдикционного процесса2 в новом Кодексе требуют от субъектов административной юрисдикции проведения единой политики в области противодействия административной деликтности. Но обширная область применения мер административного наказания остается неуправляемой, ведомственное «регулирование» административной юрисдикции не может обеспечить единого понимания и применения административно-деликтных норм.

Актуальность работы также связана с необходимостью уяснения теоретических вопросов правового статуса субъектов административной юрисдикции, разработки подходов к формированию их системы. Видимо, оперативность рассмотрения дел об административных правонарушениях, положенная в основу действующей системы субъектов административной юрисдикции, не должна быть единственным критерием формирования данной системы. Названные проблемы обусловливают потребность углубленного изучения организации и деятельности судей, органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.

Степень разработанности проблемы. В теории административного права проблемам субъектов административной юрисдикции уделялось О новеллах КоАП РФ см. подробнее: Закон. 2002. К" 7. значительное внимание. Почти все исследователи административной ответственности в своих трудах затрагивали деятельность органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Характеристику полномочий отдельных видов субъектов административной юрисдикции мы находим в ряде работ советского и постсоветского периода3.

Углубленное изучение правового статуса субъектов административной юрисдикции связывается с разработкой концепции административной юрисдикции. Последняя в правовой теории стала ассоциироваться с самостоятельной формой правовой деятельности. В 1970 году была издана монография Н. Г. Салищевой «Гражданин и административная юрисдикция в СССР», в которой административная юрисдикция рассматривалась как деятельность уполномоченных на то органов по рассмотрению дел об административных правонарушениях (административных спорах). В докторской диссертации А. П. Шергина «Проблемы административной юрисдикции» (М., 1979) субъектам административной юрисдикции была посвящена отдельная глава. В ней впервые сделана попытка исследовать комплекс проблем, связанных с правовым статусом административной юрисдикции и ее организацией. Следует заметить, что названные работы, несмотря на их научную основательность, базировались на анализе некодифицирован-ного союзного законодательства. Естественно, они не могли адекватно отражать юридическую характеристику современной системы субъектов административной юрисдикции.

Несомненным прорывом в исследовании рассматриваемой проблематики явилась монография А. Ю. Якимова «Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации» (М., 1999). Автор, опираясь на достижения своих предшественников и анализ норм КоАП РСФСР.

J См., напр.: Клюшниченко А. П., Шергин А. П. Административные комиссии. М., 1975; Масленников М. Я. Деятельность народных судов по применению мер административного принуждения: Автореф. дис. канд. юрид. наук. Одесса, 1974; Якимов А. Ю. Органы внутренних дел как субъект административной юрисдикции: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1987; Иванов А. В. Административная юрисдикция налоговых органов Российской Федерации: Автореф. дис. канд. юрид. наук. H. Новгород, 1999; Чистяков H.M. Федеральные органы налоговой полиции как субъекты административного права: Автореф. дис. канд. юрид. наук. M., 2002; и др.

1984 г., детально исследовал содержание и структуру правового статуса субъектов административной юрисдикции, их виды. Достоинством работы явилось исследование проблем реализации правового статуса субъектов административной юрисдикции, что дало возможность проследить динамику осуществляемой ими деятельности. Тем не менее в книге превалирует процессуальный аспект, хотя реализация правового статуса не исчерпывается применением только процессуальных норм.

Названные и другие работы заложили солидную теоретическую основу для дальнейшего исследования проблем субъектов административной юрисдикции с учетом современной нормативной базы. Нормы действующего КоАП РФ не только изменили систему органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, их компетенцию, но и дают основания для пересмотра ряда теоретических суждений о правовом статусе субъектов административной юрисдикции. Данные обстоятельства предопределили выбор темы и основные направления исследования.

Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе организации и функционирования субъектов административной юрисдикции.

Предметом исследования являются: нормы административно-деликтного законодательствасистема субъектов административной юрисдикции, их компетенцияадминистративная практика органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.

Целью настоящего исследования является научный анализ теоретических, нормативных и организационных проблем формирования и функционирования субъектов административной юрисдикциивыработка на его основе предложений, направленных на совершенствование администра-тивно-деликтного законодательства и повышение эффективности админи-стративно-юрисдикционной деятельности.

Цель диссертационного исследования обусловила постановку и решение следующих задач: научная оценка концепций административной юрисдикции как одной из форм административно-правовой деятельностиисследование правового статуса субъекта административной юрисдикции, характеристика его элементованализ действующего законодательства, регулирующего организацию и деятельность субъектов административной юрисдикциираскрытие содержания компетенции субъектов административной юрисдикцииопределение системы субъектов административной юрисдикции, их классификацияисследование федерального и регионального блоков системы административной юрисдикцииразработка предложений по совершенствованию административно-деликтного законодательства, организации и деятельности субъектов административной юрисдикции.

Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания и частнонаучные методы: сравнительно-правовой, системный, исторический, конкретно-социологический, включая контент-анализ, метод экспертных оценок, логический анализ правоприменительной деятельности субъектов административной юрисдикции.

В процессе исследования автор руководствовался фундаментальными работами в области философии, общей теории права, государственного управления, государственного и административного права.

В обоснование теоретических положений и практических рекомендаций соискатель опирался на труды А. Б. Агапова, С. С. Алексеева, А. П. Алехина, И. Е. Андриевского, Г. В. Атаманчука, Д. Н. Бахраха, И. И. Веремеенко, В. Г. Вишнякова, И. А. Галагана, А. И. Елистратова, М. И. Еропкина, Ю. М. Козлова, Ф. Е. Колонтаевского, А. П. Коренева,.

Б.М. Лазарева, А. Е. Лунева, М. Я. Масленникова, Г. И. Петрова, Н.И. Побе-жимовой, Л. Л. Попова, Б. В. Российского, Н. Г. Салищевой, С.С. Студени-кина, М. С. Студеникиной, А. П. Солдатова, Ю. Н. Старилова, В. Г. Татаряна, Ю. А. Тихомирова, А. П. Шергина, В. А. Юсупова, А. Ю. Якимова, О. М. Якубы и других.

Нормативно-правовую базу исследования составили международно-правовые акты, Конституция Российской Федерации, нормы федерального законодательства и законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. В работе используются также нормативные источники Союза ССР, РСФСР, других государств. При подготовке диссертации автор опирался на данные государственной статистической отчетности о деятельности судей и других субъектов административной юрисдикции, результаты изучения административной практики, материалы опубликованных исследований, относящихся к избранной теме.

Научная новизна диссертационного исследования и основные положения, выносимые на защиту. В диссертации впервые исследована проблема субъектов административной юрисдикции на базе новейшего административно-деликтного законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Научная новизна диссертации заключается в комплексном исследовании теоретических, нормативных и организационных аспектов субъектов административной юрисдикции, научной оценке соответствующих новелл КоАП РФ, обосновании перспектив развития системы органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Диссертантом сформулированы следующие основные положения, выносимые на защиту, которые несут в себе элементы научной новизны:

1. Для исследования рассматриваемой проблемы исходным является понятие административной юрисдикции, которое определяет функции и компетенцию осуществляющих ее субъектов, рамки их полномочий. К административной юрисдикции следует относить только деятельность по рассмотрению, разрешению дел об административных правонарушениях. Являясь по своей природе правоприменительной, правоохранительной деятельностью, административная юрисдикция имеет свой предмет, содержание, субъекты юрисдикции, процессуальные формы, юрисдикцион-ные акты. С учетом этих критериев к характерным признакам административной юрисдикции относятся следующие: предметом административной юрисдикции является дело об административном правонарушении, т. е. совокупность предусмотренных документов и иных доказательств, закрепляющих обстоятельства совершения административного правонарушенияосновным содержанием административной юрисдикции выступает рассмотрение и разрешение дела об административном правонарушении, в ходе которого применяются материально-правовые, процессуальные и компетенционные нормы административно-деликтного законодательствасубъектами административной юрисдикции являются судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать и разрешать дела об административных правонарушениях и обладающие необходимыми для этого полномочиямиосновными процессуальными формами осуществления административной юрисдикции являются обычное (полное) и упрощенное производства по делам об административных правонарушениях, урегулированные федеральным законом;

Решение по делу об административном правонарушении принимается в форме постановления, обладает особой правовой силой, порождает (развивает) административно-деликтные правоотношения.

2. Авторская интерпретация правового статуса субъектов административной юрисдикции, характеристика ее элементов. Субъект административной юрисдикции является центральным звеном правоприменителей законодательства об административной ответственности, только ему предоставлено право рассматривать дела об административных правонарушениях и принимать решения по ним. Государство для осуществления такой функции не создает, как правило, новых органов, а возлагает полномочия по рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях на существующие структуры исполнительной и судебной власти. Эти полномочия формируют специальный статус судьи, органа, должностного лица как субъекта административной юрисдикции. Составляющими правового статуса субъекта административной юрисдикции являются целевой, организационно-структурный и компетенционный блоки.

3. Содержательная модель компетенции субъектов административной юрисдикции, обоснование необходимости включения в нее в качестве «наказательной компетенции». Административно-юрисдикционная компетенция представляет наиболее емкую и содержательную часть правового статуса органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать и разрешать дела об административных правонарушениях. Под компетенцией субъектов административной юрисдикции понимаются нормативно установленные полномочия по рассмотрению и разрешению дел об определенных административных правонарушениях. В структурно-содержательном плане ее составляющими являются функциональный, предметный, процессуальный, совместный и наказательный элементы. Названные элементы дают возможность исследования различных сторон компетенции субъектов административной юрисдикции — с позиций назначения, объекта, территории, объема полномочий и др. Но каждый из них в отдельности не может характеризовать компетенцию в целом, только их совокупность образует компетенцию субъектов административной юрисдикции.

4. Научная оценка законодательства, регулирующего организацию и функционирование субъектов административной юрисдикции, обоснование понятия «компетенционная юрисдикционная норма». Полномочия этих субъектов, их объем и способы реализации определены в юридических нормах. Исходя из назначения и содержания данных норм делается вывод о самостоятельной группе правовых норм — компетенционных нормах. Административно-деликтную компетенционную норму можно определить как правовое предписание, определяющее полномочия судьи, органа, должностного лица по рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях.

5. Характеристика системы субъектов административной юрисдикции, анализ системообразующих ее признаков, определение перспектив ее развития. Совокупность органов, должностных лиц, уполномоченных законом рассматривать и разрешать дела об административных правонарушениях, представляет систему субъектов административной юрисдикции. Данное образование обладает необходимыми признаками системы: 1) оно состоит из множества элементов — судей, органов, должностных лиц, на которых законом возложено осуществление административной юрисдикции- 2) наличие взаимосвязанности его составляющих- 3) осуществление всеми его звеньями однотипной функции — административной юрисдикции. В основе формирования системы административной юрисдикции лежит функциональный признак. Действующая модель системы субъектов административной юрисдикции состоит из двух блоков: федеральной и региональной подсистем. Для современной организации рассматриваемой системы характерна ведущая роль судей (судов), обеспечивающих квалифицированное рассмотрение и разрешение дел об административных правонарушениях, и расширение специализированной юрисдикционной защиты, осуществляемой органами исполнительной власти.

6. Обоснование необходимости организационного руководства административной практикой, информационного обеспечения деятельности субъектов административной юрисдикции. Усложнение нормативной базы административной ответственности, рассмотрение дел об административных правонарушениях множеством различных субъектов судебной и исполнительной власти диктуют необходимость руководства их юрисдикционной деятельностью, которое целесообразно возложить на Верховный Суд Российской Федерации.

7. Предложения по совершенствованию административно-деликтного законодательства и организации деятельности субъектов административной юрисдикции.

Теоретическое и практическое значение результатов исследования заключается в том, что его выводы и рекомендации вносят вклад в развитие теории и методологии познания механизма административной ответственности, положения науки административного права о его субъектах, дают научную оценку действующей системе органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, способствуют совершенствованию административно-деликтного законодательства и практики его применения.

Материалы диссертации могут быть использованы при разработке проектов норм, регулирующих организацию и деятельность субъектов административной юрисдикцииприменены в практической деятельности судей, органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушенияхучтены в дальнейших исследованиях проблем административной ответственностииспользованы в учебном процессе по курсам «Административное право Российской Федерации» и «Административно-деликтное право», а также при проведении занятий с должностными лицами, уполномоченными применять административно-деликтное законодательство, при подготовке учебников, учебных пособий по исследуемой проблематике.

Апробация результатов исследования. Основные результаты работы докладывались на заседаниях НИЦ-5 Всероссийского научно-исследовательского института МВД России, на международной конференции «Обеспечение безопасности и правопорядка в транспортном комплексе» (Москва, 4−5 ноября 2003 г.), на региональной научно — практической конференции «Актуальные проблемы совершенствования деятельности органов внутренних дел в современной России» (Орел, 28 октября 2004 г.), отражены в трех публикациях автора.

Объем и структура диссертации соответствует логике и содержанию проведенного исследования, которое состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения и библиографического списка.

Выводы.

Выделение в административно-деликтном законодательстве в качестве составляющего блока законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях обусловило формирование региональной системы субъектов административной юрисдикции. Ее характеризуют множественность органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, совместное правовое регулирование федеральным и региональным законодательством, определение компетенции субъектов системы законами субъектов Российской Федерации.

Региональное законодательство в рассматриваемой области не отличается единообразием в определении организации и деятельности субъектов административной юрисдикции, наличием существенных пробелов. В известной мере это объясняется незавершенностью формирования законодательства субъектов Российской Федерации об административной ответственности в соответствии с КоАП РФ, различным уровнем его организации (кодифицированные законы составляют его незначительную часть), неоднозначным толкованием и нормативным решением однотипных вопросов организации и деятельности органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. В связи с этим представляется целесообразным подготовка на федеральном уровне проекта Модельного положения об административных комиссиях, разработка и принятие субъектами Российской Федерации законов об органах, должностных лицах, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, либо включение соответствующего раздела в кодифицированные региональные законы об административных правонарушениях. Учитывая период становления региональной системы субъектов административной юрисдикции, необходимо продолжить научные исследования проблем их организации и функционирования.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Востребованность научного исследования проблем субъектов административной юрисдикции обусловлена их определяющей ролью в механизме реализации административной ответственности, обновлением адми-нистративно-деликтного законодательства, наличием существенных противоречий в организации и деятельности органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать и разрешать дела об административных правонарушениях. Исследование данных проблем позволяет сделать следующие основные выводы и предложения.

В концептуальном плане наиболее значимыми представляются уяснение назначения субъектов административной юрисдикции, определение их системы, раскрытие содержания компетенции.

Исследование правового статуса субъекта административной юрисдикции предполагает уяснение природы и содержания осуществляемой им деятельности. Теория социального управления исходит из первичности объекта управления и производности субъекта. Государство создает те или иные органы для осуществления определенных социально полезных целей. Не исключение и субъекты административной юрисдикции. Их роль традиционно связывается с особым видом правоохранительной деятельности, получившей в теории права наименование «административной юрисдикции». Однако однозначной трактовки данного феномена в юридической литературе нет.

Административная юрисдикция отождествляется с правоприменительной деятельностью органов исполнительной власти, с рассмотрением дел об административных правонарушениях, с разрешением административно-правовых споров и др. По нашему мнению, в основе разграничения различных видов деятельности лежит ее предмет. Таковым для административной юрисдикции являются дела об административных правонарушениях. Для данной деятельности характерно единство нормативных и фактических оснований, процессуальной процедуры рассмотрения дел, обособленная система субъектов административной юрисдикции. Наличие этих признаков позволяет поставить под сомнение отнесение к административной юрисдикции рассмотрение административно-правовых споров. Такая деятельность, осуществляемая в рамках административного судопроизводства, является нечем иным как административной юстицией, выполняющей функции судебного контроля за администрацией. Поэтому важно разграничить понятия «административная юрисдикция» и «административная юстиция». В нашем понимании административная юрисдикция должна связываться с деятельностью уполномоченных органов, должностных лиц по рассмотрению дел об административных правонарушениях и принятию решений по ним в установленных порядке и формах. Осуществление этой деятельности — основная функция субъектов административной юрисдикции.

Статус субъекта административной юрисдикции является сложным феноменом. В нем отражаются и переплетаются многочисленные связи субъекта административной юрисдикции с государством, той ветвью государственной власти, к которой он принадлежит, с ведомством, структурным элементом которого он является, с другими субъектами права. Характеристика статуса субъектов административной юрисдикции может быть представлена следующим образом: с позиции их целевого назначения они участвуют в реализации административной политики государства, осуществляют юрисдикционную защиту общественных отношений от административных правонарушений посредством рассмотрения дел об этих правонарушениях и применения мер административного наказанияс позиции их организации субъекты административной юрисдикции представляют сложное образование, элементы которого различаются по отношению к соответствующей ветви государственной власти, роли в осуществлении административной юрисдикции, по уровню государственной иерархии. Действующая система субъектов административной юрисдикции состоит из двух основных блоков: федеральной подсистемы, призванной обеспечивать рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, и региональной подсистемы, к ведению которой отнесено рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации. Основной особенностью ее является, с одной стороны, возрастающая роль судей, и расширение круга отраслевых органов, обеспечивающих специализацию административно-юрисдикционной деятельности, с другой стороныс позиции их компетенции они обладают значительными полномочиями при рассмотрении дел об административных правонарушениях. В структурно-содержательном плане в компетенции субъектов административной юрисдикции можно выделить целевой, предметный, территориальный, процессуальный, совместный и наказательный элементы. Названные элементы дают возможность исследования различных сторон компетенции субъектов административной юрисдикции — с позиции назначения, объекта, территории, объема полномочий и др. Но каждый из них в отдельности не может характеризовать компетенцию в целом, только их совокупность образует компетенцию субъектов административной юрисдикции. Полномочия органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, закрепляются в самостоятельной группе правовых норм — компетенционных нормах. Под административно-деликтной компетенционной нормой следует понимать правовое предписание, определяющее предмет и полномочия органа (должностного лица) по рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях.

В нормативном плане наиболее важными проблемами являются научная оценка действующего административно-деликтного законодательства, регулирующего организацию и деятельность субъектов административной юрисдикции, выявление его пробелов, обоснование путей оптимизации компетенционных норм. Новый КоАП РФ существенно реформировал систему субъектов административной юрисдикции, более четко распределил полномочия между ними. Вместе с тем проведенное изучение выявило ряд пробелов в правовом регулировании компетенции органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Их устранению, по нашему мнению, может способствовать следующая корректировка действующего КоАП РФ и законов субъектов Российской Федерации: необходимо отказаться от закрепленной в ст. 22.2 и 23.3−23.63 КоАП РФ формулы о том, что должностные лица рассматривают дела «от имени» соответствующих органов. Постановление по делу должно выноситься от имени Российской Федерации, а по делам об административных правонарушениях, предусмотренных региональным законодательством, от имени соответствующего субъекта Российской Федерации. В связи с этим целесообразно ст. 29.10 КоАП РФ дополнить частью шестой следующего содержания:

6. Постановление по делу об административном правонарушении, предусмотренном настоящим Кодексом, выносится от имени Российской Федерации. Постановление по делу об административном правонарушении, предусмотренном законом субъекта Российской Федерации, выносится от имени соответствующего субъекта Российской Федерации" — отраслевую подсистему субъектов административной юрисдикции должны представлять не органы, учреждения, а определенные законом должностные лица, которые фактически рассматривают дела об административных правонарушениях. С учетом такого вывода целесообразно скорректировать нормы гл. 22−23 КоАП РФ и законы субъектов Российской Федерациив целях совершенствования правового регулирования организации и деятельности административных комиссий целесообразно издание проекта.

Модельного положения об этих коллегиальных органах административной юрисдикции. В регионах необходимо принять законы об органах, должностных лицах, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

В организационном плане с учетом множественности и разобщенности субъектов административной юрисдикции наиболее актуальными представляются проблемы управления административной практикой. Возложение на Пленум Верховного Суда Российской Федерации обязанности дачи руководящих разъяснений по применению норм административно-деликтного законодательства способствовало бы единообразному толкованию и реализации этих норм, укреплению начал законности при рассмотрении дел об административных правонарушениях.

Проведенное исследование может рассматриваться как одна из первых попыток оценки правового статуса субъектов административной юрисдикции с учетом нового административно-деликтного законодательства. Необходимы дальнейшие научные разработки данной проблематики, ориентированные на оптимизацию правового регулирования организации и деятельности органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, совершенствование механизма реализации административной ответственности.