С начала 90-х годов прошлого века в России проходят значительные общественно-политические и социально-экономические преобразования. При всей сложности и противоречивости они настолько глубоки и масштабны, что позволяют сделать вывод о коренной реформе российской государственности, которая охватывает и систему правоохранительных органов, в том числе органов внутренних дел. При ее проведении большое значение имеет учет разнообразных факторов, и среди них — исторический опыт прошлого. История МВД — неотъемлемая часть истории России. Однако развитие системы органов внутренних дел России сегодня существенно отстает от тех требований, которые предъявляются к ней, в связи с общими изменениями политической, экономической и социальной обстановки в России'.
Формирование новой государственности в современной России требует новой экономической и правовой базы в становлении современной модели федерализма. Развитие региональной политики, организация местного самоуправления с его законодательно закрепленной возможностью обеспечения охраны общественного порядка предполагают необходимость четкого согласования задач, функций и компетенции по руководству органами внутренних дел на каждом из этих уровней. Как было сказано в послании Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному Собранию РФ: «Сегодня прежде всего ставится задача наведения порядка в органах власти. Но это — не конечная цель, а лишь самый первый этап государственной модернизации. Соединение ресурсов См.: Грызлов Б. Доклад на конференции в Санкт-Петербурге, посвященный 200-летию МВД России // Щит и меч. 2002. № 38. С. 1. федеральной, региональных и местных властей потребуется для решения других сложных задач"1.
Актуальность темы
диссертации обусловлена следующими положениями;
1. Назревшей необходимостью научного обобщения и использования исторического опыта в процессе реформирования органов внутренних дел Российской Федерации.
2. Последовательным смещением акцентов регулирования процессов организации местного самоуправления на региональный уровень, передачу все больших полномочий на места, что является одним из ключевых направлений реформирования системы МВД России. В этой связи изучение истории Наркомата внутренних дел РСФСР, а именно его деятельности по созданию и упрочнению местных органов власти и управления РСФСР в октябре 1917 г. -декабре 1930 г. имеет большое научное и практическое значение, так как именно в этот период времени компетенция НКВД РСФСР характеризовалась множественностью разнообразных функций, связанных с решением вопросов внутренней жизни государства.
3. Наличием значительного объема фактологического материала и источников, позволяющих по-новому взглянуть на роль НКВД РСФСР в становлении советского государственного механизма.
Степень научной разработанности проблемы. Рассмотрению проблемы государственного строительства в первые десятилетия Советской власти посвящена значительная часть научной литературы. Среди общих трудов выделяются работы В. М. Курицына, Е. Г. Гимпельсона, В. М. Клеандровой, А. С. Емелина,.
1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2000. 15 мая.
В. А. Золотарева, Л. С. Яковлева, Л. М. Карапетяна, В. А. Шишкина, Е. С. Сарматина и др.1.
Теоретические концепции государственного строительства России накануне Октябрьской революции (1917 г.) подробно рассмотрены в работах С. В. Леонова, А. А. Сенцова, А. М. Андреева и др.2.
Особенности национально-государственного строительства, становления и развития местных Советов в различных национальных районах России обстоятельно раскрыты в монографиях Р. Г. Абдулатипова, С. И. Якубовской, 3. Л. Серебряковой и др.3, диссертационных исследованиях О. И. Чистякова, Л. Ф. Болтенковой, С. В. Леонова и др.4 См.: Гимпельсон Е. Г. Формирование советской политической системы 1917;1923 гг. — М., 1995. Он же. НЭП и советская политическая система. 20-е годы. — М., 2000; Емелин А. С. История государства и права России (октябрь 1917 — декабрь 1991 гг.). — М&bdquo- 1999; Золотарев В. А. О прошлом во имя грядущего. — М., 1990; Он же. Военная история Россия. — М&bdquo- 2001; История советского государства и права / Под ред. Е. А. Скрипилева, В. М. Курицина и др.- М., 1968 Кн. 1−2. Карапетян Л. М. Федеративное устройство Российского государства. — М., 2001; Клеандрова В. М. Организация и формы деятельности ВЦИК (1917;1924 гг.) — М., 1968; Курицын В. М. Советское государство и право в период иностранной военной интервенции и гражданской войны. — М., 1960; Он же. Переход к НЭПу и революционная законность. — М., 1972; Медведев Н. П. Национальная политика России. От унитаризма к федерализму. — М., 1993; Сарматин Е. С. Актуальные проблемы федерализации России: исторический опыт и современность // Государственное устройство и народ. Диалог мировоззрений. — Н. Новгород, 1997; Шишкин В. А. История российской государственности. — М., 1995; Яковлев Л. С., Клеандрова В. М. История государства и права России. — М., 1997; и др. См.: Андреев А. М. Местные Советы и органы буржуазной власти (1917 г.). — М., 1983; Леонов С. В. Советская государственность: замыслы и действительность // Вопросы истории. 1990. № 12- Сенцов А. А. Национально-государственное устройство России накануне октября 1917 г. // Советское государство и право. 1990. № 11- Он же. Попытки создания буржуазной федерации накануне Октябрьской революции // Историко-юридическое исследование правовых институтов и государственных учреждений СССР. Межвузовский сборник научных трудов. — Свердловск, 1986; и др. См.: Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф., Яров Ю. Ф. Федерализм в истории России. В 3 кн. -М., 1992 — 1993; Абдулатипов Р. Г. Национальный вопрос и национальное устройство России. -М., 2000; Серебрякова 3. Л. Региональные Советы национальных районов. Март 1917 — март 1918 гг. — М., 1984; Советы национальных районов России 1917;1922 гг.: Сборник статей / Под ред. А. А. Дризул. — Рига. 1985; .Якубовская С. И. Строительство союзного советского социалистического государства 1922;1925 гг. — М., 1960; и др.
4 См.: Болтенкова Л. Ф. Опыт советского государства по решению проблем национальных меньшинств в 20−30-е гг. (гос.-прав, аспект): Дис.. докт. юрид. наук. — Харьков, 1990; Леонов С. В. Создание советской государственности: теория и практика (1917;1922 гг.): Дис.. докт. ист. наук. — М., 1998. Чистяков О. И. Становление Российской федерации (1917;1922 гг.): Дис.. докт. юрид. наук. — М., 1964; и др.
В процессе проведения исследования диссертантом изучен значительный массив научных трудов, рассматривающих историю органов внутренних дел на различных исторических этапах1.
В подавляющем большинстве работ анализируются проблемы становления и развития исправительно-трудовых учреждений, организационно-правовые основы становления и развития органов милиции, ее деятельность по борьбе с преступностью и т. д. Однако во всех этих работах недостаточно внимания уделяется организационно-правовым основам деятельности НКВД РСФСР по строительству местных органов власти. Роль НКВД РСФСР и его местных органов в этом процессе частично рассматриваются в исследованиях Л. Ф. Болтенковой, А. И. Абдрахманова, В. В. Власова, Л. П. Семыгиной3.
Исходя из актуальности и степени научной разработанности проблемы, автор объектом своего исследования определил теоретические и организационно-правовые основы становления и развития советской государственности в 1917;1930 гг.
1 См.: Болгов В. И., Склягин А. Т. История органов внутренних дел России. — СПб, 1999; Органы и войска МВД России. Краткий исторический очерк / Под ред. В. Ф. Некрасова. — М., 1996; Полиция и милиция России: страницы истории. — М., 1995; Советская милиция: история и современность (1917; 1987 гг.). — М&bdquo- 1987; и др. См.: Малыгин А. Я. Государственно-правовой статус милиции РСФСР в период проведения новой экономической политики (20-е годы): Дис.. докт. юрид. наук. — М., 1992; Он же. Правоохранительная система периода проведения новой экономической политики // Проблемы развития правоохранительных органов. — М., 1994; Мулукаев Р. С. Организационно-правовые основы становления советской милиции (1917;1920 гг.). — М., 1975; Он же. Организационно-правовые проблемы становления Советской милиции (1917;1936 гг.): Дис.. докт. юрид. наук. -М&bdquo- 1979; Кизилов И. И. НКВД РСФСР 1917;1930 гг. — М&bdquo- 1969; и др.
1 См.: Абдрахманов А. И. Место и роль НКВД в государственном механизме Башкирской Советской автономной республики: Дис.. канд. юрид. наук. — М., 2000; Болтенкова Л. Ф. Образование НКВД и его деятельность по руководству строительством органов Советской власти на местах (1917;1918 гг.): Дис.. канд. юрид. наук. — Томск, 1974; Власов В. В. Конституционно-правовое закрепление становления и развития органов внутренних дел Советского государства (1917;1925 гг.): Дис.. канд. юрид. наук. — М., 1985; Семыгина Л. П. Создание Народного комиссариата внутренних дел РСФСР и его деятельность по организации власти на местах (октябрь 1917 — ноябрь 1918 гг.): Дис.. канд. юрид. наук. — М., 1970.
Предметом исследования являются правовые основы деятельности НКВД в области строительства местных органов власти и управления в 1917;1930 гг.
Исходя из объекта и предмета исследования его цель состоит в комплексном изучении организационно-правовых основ и практической деятельности НКВД РСФСР в строительстве местных органов власти и управления РСФСР в 1917 — 1930 гг.
Поставленная цель обусловила стремление автора решить следующие основные задачи:
1. Исследовать и обобщить теоретические концепции государственного строительства России накануне Октябрьской революции.
2. Выявить особенности национально-государственного строительства и административно-территориальных преобразований в России в первые годы Советской власти.
3. Рассмотреть деятельность партийно-государственных органов, осуществлявших местное государственное строительство РСФСР в 1917;1930 гг. и характер их взаимодействия.
4. Проанализировать основные направления деятельности НКВД РСФСР, его роль и место в строительстве местных органов власти и управления в 1917; 1930 гг.
5. Сделать научно обоснованные выводы и сформулировать практические рекомендации по более эффективной организации взаимодействия органов внутренних дел и местного самоуправления в решении общих вопросов стоящих перед ними.
Хронологические рамки исследования охватывают период с момента образования НКВД РСФСР (октябрь 1917 г.) до упразднения его в декабре 1930 г. Данный временной отрезок определен диссертантом с учетом особенностей государственного строительства Советской России, а также социально-политических процессов, происходивших в стране.
Методологическую основу диссертации составляет комплексный подход к изучению всего массива источников и литературы по данной проблематике.
Диссертант основывался на научных принципах и методах историко-правового познания, в первую очередь на диалектико-материалистической методологии.
Автор стремился достичь оптимального сочетания исторических и специальных правовых методов. Если исторические методы исследования (метод компаративизма, историко-генетический, историко-типологический, хронологический, исторических параллелей) были призваны выявить и раскрыть направленность, основные тенденции, содержание и общую динамику деятельности НКВД РСФСР по строительству местных органов власти и управления РСФСР в первые послеоктябрьские десятилетия, то с помощью формально-юридического, сравнительно-правового, логико-правового методов осуществлялся анализ ее внутренней сути, побудительных причин, движущих сил и самого механизма реализации партийно-государственных решений в области становления и развития местных Советов.
Источниковая база исследования условно может быть разделена на четыре крупных блока. Во-первых, это архивные материалы Государственного архива Российской Федерации (ГА РФ)1 и Российского центра хранения и изучения документов новейшей истории (РЦХИДНИ). Во-вторых, законодательные и.
1 См.: Государственный архив Российской Федерации (ГА РФ), ф.393, ф. 1235, ф.6980, ф.5677, ф.6984, ф.6892- и др. См.: Российский центр хранения и изучения документов новейшей истории (РЦХИДНИ), ф.5, ф.17, ф. 19, ф.357- и др. иные нормативные акты, содержащиеся главным образом в Собрании узаконений и распоряжений Правительства РСФСР (СУ РСФСР)1, Собрании законов СССР (СЗ СССР)2, а также ряде сборников документов, содержащих нормативный материал3. В-третьих, диссертационные и монографические работы, раскрывающие определенные аспекты исследуемой проблемы, в том числе работы иностранных авторов4. В-четвертых, публикации в периодической печати, освещающие различные стороны деятельности НКВД РСФСР в области советского строительства в 1917;1930 гг.5.
Научная новизна диссертационного исследования определяется следующим:
1. Представленная работа является первым историко-правовым исследованием, в котором раскрывается роль и место НКВД РСФСР в области государственного строительства России на местах в 19 171 930 гг.
2. Многочисленные работы по истории органов внутренних дел в первую очередь рассматривали карательные функции Наркомата, не уделяя должного внимания организационным функциям НКВД РСФСР в деле строительства местных органов власти и управления. Отдельные работы, где говорилось об этой стороне деятельности.
1 См.: СУ РСФСР. 1917, № 2, 10, 12, 21- 1918, № 51, 91−92- 1919. № 53,64- 1922, № 33- и др.
2 См.: СЗ СССР. 1925. № 35- и др.
3 См.: Государственный строй Российской империи накануне крушения: Сборник законодательных актов. — М., 1995; КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК, — М.&bdquo- 1953. Ч. 1. Революционное движение в России в сентябре 1917 г. Документы и материалы. — М., 1961; Российское законодательство X — XX вв. Т.9. — М., 1999; и др.
4 См.: Боффа Дж. История Советского Союза. Т.1. — М&bdquo- 1994; Kapp Э. История Советской России. Большевистская революция 1917;1923 гг. — М., 1990; Верт Н. История Советского государства. — М., 1992; и др. См.: Известия ЦК ВКП (б) за 1919;1929 гг.- Известия рабоче-крестьянской инспекции за 1922 г.- Правда ЦК РКП (б) за 1919 г. Административный вестник за 1924 г., 1925 г., 1926 г.- Вестник отдела местного управления комиссариата внутренних дел за 1917 г. (№ 1−5), Вестник комиссариата внутренних дел за 1917;1918 гг. (№ 6−17), Вестник НКВД за 1917;1918 гг. (№ 18.
Наркомата внутренних дел, носили описательный характер, в них отсутствовал правовой анализ. Диссертант попытался восполнить этот пробел.
3. С учетом происходивших важнейших событий в политической, экономической и социальной жизни страны, автор определяет следующую периодизацию деятельности НКВД по строительству местных органов власти и управления: 1917;1918 гг., 1918;1920 гг., 1921;1930 гг. и раскрывает специфические особенности каждого из этапов.
4. Выводы и предложения, сделанные автором о необходимости сосредоточения вопросов государственного строительства на местах в одном органе (например, в Министерстве внутренних дел, как это было в дореволюционный период, понимая «внутренние дела» в широком смысле слова), могут быть использованы при реформировании МВД Российской Федерации в современных условиях.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что оно является определенным вкладом в углубление научных знаний о роли и месте НКВД в становлении советской государственности. Собранный и обобщенный материал, впервые вводимые в научный оборот документы дают возможность уточнить и оценить широкий круг вопросов российского государства и права, национально-государственного строительства в части функционирования государственного механизма, становления административно-территориального устройства, организации органов общего управления. Основные положения и выводы, документальный материал могут быть использованы при разработке.
24), Власть Советов за 1918 г. (№ 25−29) — 1938 г. (№ 1−16) — Советское строительство за 1926;1933 гг.- и др. законопроектов, регулирующих деятельность органов внутренних дел России и органов местного самоуправления, а также в преподавании курсов истории государства и права, истории органов внутренних дел, соответствующих разделов ряда отраслевых дисциплин, преподаваемых в учебных заведениях МВД России.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования нашли отражение в опубликованных работах и выступлениях на научно-практических конференциях и семинарах, в том числе: межвузовской конференции адъюнктов и соискателей «Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел» (г. Москва, 2000 г.) — научно-практической конференции профессорско-преподавательского состава и курсантов Московской академии МВД, сотрудников ОВД и Центрального музея МВД России «Правоохранительные органы России: история и современность» (г. Москва, 2000 г.) — научно-практической конференции «Государственное строительство России — история, современность, перспективы» (к 200-летию первых министерств) (г. Москва, 2002 г.), а также использовались Комиссией по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации при разработке нормативных правовых актов, регламентирующих работу федеральных органов исполнительной власти и органов внутренних дел Российской Федерации.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Сложная и противоречивая обстановка накануне Октябрьской революции предопределила развитие разнообразных концептуальных положений по основным вопросам будущего государственного устройства России: организация власти в центре и на местах, судьба местного самоуправления, национальная политика.
Актуальность этих вопросов не утрачена и до настоящего времени. Общей чертой для буржуазных кругов было неприятие социалистической революции, но взгляды на организацию государства были различны (выделялись сторонники расширения прав самоуправлений, автономисты и федералисты). Однако Временное правительство не смогло в достаточной степени воспользоваться данными наработками, что послужило одной из причин его быстрого краха.
2. Программа большевиков была направлена на установление республики Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, при помощи, которой они предусматривали скорейший переход к социалистической революции и диктатуре пролетариата. Организационное и политическое становление Советов, с одной стороны, развал буржуазной государственности, с другой, явились важными предпосылками перехода власти к Советам в ходе Октябрьской революции. В последующем, поспешно отбросив остатки прежних центральных и местных органов управления и самоуправления, большевики обнаружили конструктивное несовершенство Советов (особенно в национальных районах), которые, претендуя на всю полноту государственной власти, оказались практически не готовы к выполнению новых задач.
3. Первые годы Советской власти характеризовались определенным поиском форм национальной государственности народов. Позитивным в нем были попытки апробировать различные варианты этой государственности, которые должны были учитывать демографическую, этнографическую, социально-экономическую специфику того или иного региона. Однако в столкновении между идеологическими приоритетами и реальными интересами народов первые, в конечном счете, всегда побеждали.
4. С момента образования в 1917 г. и до его ликвидации в декабре 1930 г. НКВД РСФСР и его местные органы занимали особое положение в государственном механизме республики. Это положение определялось возложенной на НКВД функциейсоздание и обеспечение деятельности системы органов государственной власти и управления на местах. Без ее реализации осуществление любой другой задачи в республике становилось невыполнимым.
5. Существенная роль органов НКВД в создании и обеспечении системы общего управления через Советы была объективно обусловлена необходимостью централизующего начала этой деятельности, а также исторической преемственностью в области государственного строительства. Однако следует подчеркнуть, что руководящая роль в области советского строительства принадлежала все же партийным органам (хотя их деятельность не имела легитимного характера), а также ВЦИК и СНК РСФСР, направляющих деятельность НКВД и его органов на местах в указанной области.
6. В первые годы советской власти НКВД занимался разработкой единых организационных начал строительства местных Советов, а также непосредственным руководством по претворению их в жизнь.
7. Особенностью деятельности НКВД в годы гражданской войны являлось его активное участие в создании и контроле за деятельностью чрезвычайных органов власти и управления (ревкомов, комбедов) в прифронтовых районах, а также восстановление и развитие местных Советов в районах, освобожденных от неприятеля. В это же время НКВД приходилось бороться с усиливающимися националистическими, сепаратистскими тенденциями (трансформации Советов в национальные органы власти в Казахстане, Туркестане, Белоруссии, на Северном Кавказе).
8. В годы НЭПа в связи с резким сокращением штатов, а также с передачей содержания ряда государственных органов на местный бюджет из ведения НКВД были изъяты основные вопросы, касающиеся строительства местных Советов, однако это не помешало и в дальнейшем использовать аппарат НКВД в данной области. Объективные и субъективные причины предопределили ликвидацию НКВД в декабре 1930 г.
Заключение
.
Исследование организационно-правовых основ деятельности НКВД по строительству местных органов власти и управления РСФСР с 1917 г. по 1930 г. позволило диссертанту сформулировать ряд выводов:
1) Победа Февральской революции, поставив на повестку дня практические проблемы создания демократического государства, усилила интерес к теории государственности. Разнообразные концептуальные положения по вопросам будущего государственного устройства, организации власти в центре и на местах, о судьбе местного самоуправления стали разрабатываться некоторыми юристами-государствоведами, а также формулироваться в программных положениях общероссийских и национальных политических партиях, а также партии большевиков. Среди буржуазных кругов можно выделить три группы: сторонники расширения прав самоуправлений (3. С. Авалов, Б. Э. Нольде), автономисты (М. Я. Лазерсон) и федералисты (Н. Г. Потанин, М. А. Рейснер). Политические взгляды буржуазии в 1917 г. формировались под влиянием внутриклассовых противоречий, порожденных неустойчивым положением государственной власти в центре и на местах, обусловленных тяготами военного времени и глубоким экономическим кризисом. Общая тенденция ослабления реальной власти Временного правительства, отсутствие единой концепции будущего государственного устройства, усиление революционных и национально-освободительных движений вели к развалу российской государственности.
2) Временное правительство, не сумев воспользоваться теоретическими наработками ведущих юристов-правоведов, не внесло принципиальных изменений в форму государственного устройства. Только в порядке децентрализации управления была учреждена административная автономия в Туркестане и Закавказье. Наиболее непродуманной была его политика в отношении местного самоуправления (стихийное создание Советов рабочих и крестьянских депутатов, буржуазных комитетов общественной безопасности, которые нередко становились органами управления на местах). В совокупности эти тенденции вели к усилению местных властей в ущерб центральной власти.
3) После Февральской революции стратегия большевиков состояла в переходе от буржуазно-демократической революции к социалистической и установлению «диктатуры пролетариата». Политическим стержнем их программы была идея установления республики Советов рабочих и беднейших крестьян и в связи с этим отказ от поддержки Временного правительства. Установка на превращение Советов в органы власти встретила решительное возражение меньшевиков, эсеров и других политических сил, доказывающих, что Советы являются лишь временными учреждениями прямой революционной демократии, а не новым государственным аппаратом. Постепенное усиление власти большевиков в Советах, а также развал буржуазной государственности явились важными предпосылками перехода власти к Советам в ходе Октябрьской революции.
4) Первоочередными задачами большевиков после Октябрьской революции стало строительство новой государственности. II Всероссийский съезд Советов провозгласил переход всей власти как в центре, так и на местах в руки Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Тем самым юридически было оформлено учреждение в России Республики Советов. Устанавливался принцип единовластия и полновластия.
Советов, закрепленный затем в Конституции РСФСР 1918 г. Начавшиеся радикальные преобразования политического и социально-экономического строя обусловили необходимость практического решения вопроса о форме государственного устройства в многонациональной России. III Всероссийский съезд Советов в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа впервые закрепил федеративную форму государственного устройства, которая в дальнейшем была конкретизирована в Конституции РСФСР 1918 г. Советская Российская Республика провозглашалась как свободный союз свободных наций, «как федерация советских национальных республик». Главная особенность и характерная черта Российской Федерации заключалась в том, что она была основана на национально-территориальной автономии. Однако идея такой автономии была для большевиков не целью, а средством для достижения победы в борьбе за власть Советов, против поддерживавшихся буржуазией движений за отделение. Но автономия не всегда была пригодной формой национальной государственности. Для ряда народов, достигших определенного уровня социально-экономического и политического развития, имевших давние и прочные традиции национальной государственности, обладавшие сравнительно большой территорией и населением и имевших границы с другими государствами, форма автономии в пределах РСФСР была явно недостаточна. Поэтому крупные национальные районы России провозглашались независимыми национальными республиками. Первые годы советской власти характеризовались усиленным поиском форм национальной государственности народов, населявших Россию. Позитивным в нем были попытки апробировать различные варианты этой государственности, которые должны были учитывать демографическую, этнографическую, социально-экономическую специфику того или иного региона. Непосредственным результатом реализации Декретов Советской власти в области национально-государственного строительства явились свободное самоопределение и выход из состава России ряда автономий (Финляндии, Прибалтики, Польши), а также приобретение многими народами впервые в своей истории национально-государственных и национально-территориальных образований.
5) Непосредственное руководство и контроль за проведением в жизнь всех важных решений в области национальной политики, а также государственного строительства осуществлял Центральный комитет РСДРП (б)-РКП (б). Фактически являясь «верховной властью», Политбюро ЦК управляло государственными структурами вплоть до высших, не только определяя их государственную политику в целом, но и регламентируя повседневную работу. Уже в марте 1918 г. VII съезд РКП (б) сформулировал курс на перераспределение управленческих функций от Советов к большевистской партии, тем самым, наметив принципиальный поворот в политике большевиков. В декабре 1922 г. были предприняты попытки разграничить полномочия Советов всех уровней и партийных органов, однако они не увенчались успехом, так как Политбюро ЦК не позволило отобрать существующие у него полномочия в данной области. В целом развивалась тенденция укрепления и расширения руководящей роли Коммунистической партии в отношении советских и других государственных органов.
6) Одним из важных направлений деятельности большевиков после Октябрьской революции стало овладение ключевыми механизмами власти и разрушение прежних государственных структур. II Всероссийским съездом Советов рабочих и солдатских депутатов был принят декрет об образовании Советского правительства — Совета Народных Комиссаров, в составе 13 народных комиссариатов. Контроль за деятельностью правительства и право смещать наркомов предоставлялось Всероссийскому съезду Советов и его Центральному комитету, являющимся высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом. В его обязанности входило общее руководство Советами, создание и укрепление национально-государственных образований РСФСР, поднятие политического, хозяйственного и культурного уровня автономных республик и областей.
7) Впервые в истории в составе Правительства был выделен специальный орган, занимающийся всеми аспектами национальной политики — Народный комиссариат по делам национальностей. На местах он действовал через свои местные органы — отделы по делам национальностей при губернских и уездных исполкомах Советов, которые находились в двойном подчинении — соответствующего исполкома и Наркомнаца. Необходимость таких органов обусловливалась тем, что в районах, где имелось несколько национальностей, исполкомы и их отделы в своей повседневной деятельности сталкивалась с различными аспектами национального вопроса, требовавшими знания быта, традиций, особенностей того или иного народа. Несмотря на имевшиеся в руководстве национальными отделами недостатки, которые в значительной степени объяснялись новизной и сложностью дела, эти отделы во многих районах сыграли большую роль в области национальной политики, учитывая особенности и интересы отдельных национальностей. После упразднения в июле 1923 г. Наркомнаца и его губернских отделов по делам национальностей проведение в жизнь национальной политики на местах возлагалось на президиумы.
ЦИК автономных республик и президиумы исполкомов областных и губернских Советов. Президиумы обязаны были назначать из своего состава уполномоченных для осуществления мероприятий в области национальных отношений, в частности «для защиты прав и интересов национальных меньшинств» .
8) На Народный комиссариат внутренних дел РСФСР, который осуществлял непосредственное руководство практическим строительством советской власти на местах, была возложена также задача участия в решении ряда национальных проблем: а) образовании автономных национальных единиц, в части их территориального устройстваб) осуществлении совместно с Наркомнацем весьма сложной задачи административно-территориального обустройства вновь образуемых автономных областей и республикв) разработки проблем районирования РСФСРг) урегулировании вопросов советского строительства, затрагивающих интересы автономных объединений (представитель НКВД РСФСР входил в Федеральный Совет при Президиуме ВЦИК) — д) участии в работе отделов по делам национальностей при губернских и уездных исполкомах Советове) сосредоточении всех вопросы, касающихся картоиздательстваж) получении информации о состоянии и работе советских органов на местах через совместный Организационный отдел ВЦИК и НКВДз) разработки и подготовки Конституции РСФСР 1918 г. и Конституции РСФСР 1925 г.- и) разъяснении местным Советам основных положений Конституции и проведение их в жизньк) представлении аппарата НКВД в составе различного рода государственных и межведомственных комиссий по решению многих аспектов национально-государственного вопросал) поддержании тесной взаимосвязи с НКВД автономных и союзных республик по основным направлениям деятельности: милиции, уголовного розыска, пенитенциарного дела, коммунального хозяйства, информации и отчетности.
9) Существенная роль органов НКВД в создании и обеспечении системы общего управления через Советы была объективно обусловлена необходимостью централизующего начала этой деятельности, а также исторической преемственностью в области государственного строительства. В условиях становления Советского государства, когда еще складывался государственный аппарат, и делались первые шаги в строительстве Советов различного уровня, необходимо было обеспечить действенный контроль за их составом, правильностью организации и проведения выборов, добиться единства организационной структуры Советов и исполкомов, не допустить опасных сепаратистских тенденций, нередко выражавшихся в игнорировании руководящих указаний центральных органов власти и управления. В таких условиях реально выполнить подобные задачи, имевшие чрезвычайно важное политическое значение и отличавшиеся невероятной сложностью в организационном отношении (приходилось создавать систему Советов всех уровней на территории огромной страны), не был в состоянии ни один государственный орган, кроме НКВД. Поэтому, выполняя эти функции, НКВД выступал как исполнительный аппарат Президиума ВЦИК, хотя юридически это было закреплено (как и компетенция Наркомата в сфере советского строительства) гораздо позднее.
10) В деятельности НКВД по строительству местных органов власти и управления можно выделить несколько этапов: 1917;1918 гг., 1918;1920 гг., 1921;1930 гг., каждый из которых, характеризовался определенным набором специфических особенностей:
— в начальный период (1917;1918 гг.) в деятельности НКВД по строительству местных органов власти и управления можно обозначить две стороны: 1) он был наделен полномочиями издания правовых актов, определяющих основы построения и функционирования местных Советов, закрепляющих ликвидацию института комиссаров Временного правительства и всех прежних органов самоуправления- 2) через отдел местного управления занимался практической работой по созданию местных органов путем сбора, систематизации и анализа поступающих с мест материалов.
— в годы гражданской войны и иностранной интервенции (1918;1920 гг.) с появлением чрезвычайных органов управления (ревкомов, комбедов) происходят изменения и в деятельности НКВД. Помимо выполнения функций, вызванных политикой военного коммунизма (осуществление продразверстки, различного рода повинностей — натуральной, дровяной, трудовой, по борьбе с дезертирством и участия в реализации правовых режимов военного и осадного положения), он принимает активное участие в создании и контроле за деятельностью чрезвычайных органов управления в прифронтовых районах, давая им непосредственные указания по проведению политики Советской власти на местах. В тыловых районах он продолжает укреплять и развивать местные органы власти и управления (создавая курсы по подготовке советских работниковорганизуя перевыборы в местные Советысозывая съезды председателей губернских и городских исполкомов, съезды заведующих отделамизаслушивая доклады местных исполкомов о состоянии делнаправляя представителей наркомата на места). Там, где проявлялись сепаратистские тенденции, и Советы трансформировались в буржуазно националистические органы власти, НКВД, в большинстве своем при помощи ВЧК и Красной Армии, а зачастую и репрессий, боролся с данными проявлениями путем создания местных органов власти и управления, проводивших политику партии большевиков.
— деятельность НКВД в годы НЭПа условно можно разбить на два периода: 1921;1923 гг. и 1923;1930 гг. В начальный период НЭПа (1921;1923 гг.) в результате общего процесса децентрализации управления функции НКВД по контролю и координации деятельности местных Советов были расширены, это отразилось в Положении о НКВД РСФСР 1922 г., которое закрепило его многообразные функции в этой области. С 1923 г. в связи с объявлением курса строжайшей экономии, сокращением административно-управленческих расходов, укреплением законности, переводом на местный бюджет происходит постепенное освобождение НКВД от функций в области строительства местных органов власти и управления. В немалой степени этому способствует и частая смена наркомов, существенно отличающихся друг от друга по политическим пристрастиям и предпочтениям и по-разному оценивающих пути дальнейшего развития НКВД. Данные объективные и субъективные обстоятельства предопределили ликвидацию Наркомата в 1930 г.
11) С момента образования в 1917 г. и до его ликвидации в декабре 1930 г. НКВД РСФСР и его местные органы занимают особое положение в государственном механизме республики. Это положение определяется возложенной на НКВД функцией — создание и обеспечение функционирования системы органов государственной власти и управления на местах. Без ее реализации осуществление любой другой задачи в республике становилось невыполнимым.
На основании вышеизложенных выводов диссертант сделал ряд практических рекомендаций:
1) В современных условиях, характеризующихся широкомасштабными преобразованиями в социально-экономической, политической и правовой сферах, необходимо использовать опыт практической работы НКВД в строительстве местных органов власти и управления для недопущения ошибок прошлого и создания единой концепции государственного строительства.
2) Вопросы государственного строительства представляется целесообразным сконцентрировать в одном органе, например Министерстве внутренних дел (как это было до Октябрьской революции, понимая «внутренние дела» в широком смысле). За формирующимся Департаментом полиции следует оставить лишь функции обеспечения охраны общественного порядка и борьбы с преступностью. Тем самым будет установлено политическое равновесие в разграничении государственных полномочий.
3) Необходим постепенный переход от национально-территориального принципа государственного устройства России к территориально-экономическому принципу.
