Нормативная база регулирования российского рынка ценных бумаг

Регулирование фондового рынка — это упорядочение деятельности всех его участников (эмитентов, инвесторов, посредников, организаций и прочих участников) и операций между ними со стороны уполномоченных органов. Различают внешнее регулирование (подчиненность деятельности данной организации нормативным актам государства, других организаций и международным соглашениям) и внутреннее регулирование (подчиненность деятельности данной организации ее собственным нормативным документам — уставу, правилам и прочим документам, определяющим деятельность этой организации в целом, ее подразделений и ее сотрудников). Таким образом, регулирование фондового рынка охватывает все виды деятельности и операций, осуществляемых на нем, — эмиссионных, посреднических, инвестиционных, спекулятивных, залоговых, трастовых и прочие виды сделок.

Регулирование фондового рынка осуществляется органами или организациями, уполномоченными на осуществление регулятивных функций. Поэтому различаются [19, 143−144]:

• o государственное регулирование (со стороны государственных органов);
• o регулирование рынка профессиональными участниками (или саморегулирование) рынка — процесс, который в России развивается двояко: государство передает часть своих полномочий по регулированию определенным организациям профессиональных участников рынка, однако они и сами могут договориться о предоставлении созданной организации некоторых прав регулирования;
• o общественное регулирование (осуществляемое через общественное мнение), потому что в результате именно реакция широких слоев населения является причиной проведения государством или профессиональными участниками рынка регулирующих мероприятий.

Регулятивная структура российского рынка ценных бумаг отличает смешанным характером, слишком активным вмешательством государства, слабым надзором, практически отсутствием традиций и обычаев в связи с длительным перерывом в работе рынка, отсутствием «добросовестной конкуренции».

Существующее российское законодательство о рынке ценных бумаг условно делится на три группы документов:

• — законы и прочие нормативные акты, имеющие силу закона;
• — постановления Правительства и указы Президента РФ;
• — ведомственные нормативные акты Министерства финансов и Центрального банка, Госкомимущества и прочих ведомств.

Финансовые скандалы 1994;1995 годов привели к многочисленным заявлениям об отсутствии нормативной базы фондового рынка в стране. Однако с 1990 г. в России издано около 300 актов, прямо или косвенно регулирующих рынок ценных бумаг, практически все основные элементы выпуска и обращения финансовых инструментов, участников и регулирующих органов. Примерно половина из них изданы Президентом, парламентом или правительством, то есть имеют вневедомственный юридический статус. На первый взгляд, такое количество законодательных актов регулирует деятельность всех аспектов фондового рынка. Однако несогласованность работы государственных органов и отсутствие системы принципиальных законов привели к большому числу противоречий, количество которых, к сожалению, мало уменьшается. В основном нормативные акты, имеющие силу законов, регулируют очень узкие области, а наиболее комплексные документы имеют силу подзаконных актов. Самые сильные противоречия отмечены между приватизационным и финансово-банковским законодательством. Закон «О рынке ценных бумаг» лишь частично решил эти проблемы [11, 412−415].

Закон «О рынке ценных бумаг» должен был создать основу регулирования, способную к усовершенствованию параллельно с развитием рыночных отношений. По этой причине правовое регулирование российского рынка капитала должно быть наиболее краткое и легкое для выполнения. Поскольку рынок капитала слишком комплексное понятие, возможные злоупотребления, к которым должны быть применены санкции. Необходимость достаточно комплексной и развитой регулирующей системы объясняется тем, что отечественный рынок капитала находится все еще в начале своего развития, и интернационализация хозяйственной жизни приносит с собой и риск импорта утонченных манипуляций, жертвы которых не будут располагать средствами защиты, оговоренными законами РФ. Закон о ценных бумагах, подобно другим экономическим законам, имеет целью обеспечить эффективное действие на рынке при минимальных расходах и максимальной безопасности его участников. Поэтому он должен избегать излишней регламентации, приводящей к уменьшению эффективности рынка.

Наиболее крупными проблемами рынка ценных бумаг России являются отсутствие систематизации правовой базы, официальных справочников и баз данных юридических материалов по ценным бумагам. В целом российские нормативные акты, не имеющие необходимой детализации и непротиворечивости, несут на себе отпечаток неразделения полномочий между различными государственными органами. Значительно лучше разработаны правила, а не меры ответственности, неразвита система санкций за нарушения. Около половины нормативных актов связаны с государственными ценными бумагами и приватизацией, а регулирование общего обращения ценных бумаг не охватывает важные области функционирования рынка. Таким образом, российское законодательство о рынке ценных бумаг направленно в формальную, а не практическую сторону.

Мировая практика не демонстрирует однозначное отношение к регулированию законов о ценных бумагах, потому что существуют как государственные органы различного подчинения, так и саморегулируемые организации. Имея в виду необходимость ускоренного создания регулятивной структуры рынка капитала, создание единого центрального органа, занимающегося торговлей и обращением ценных бумаг — Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг — приветствуется. Предоставление определенной политической независимости (например, подобной Центральному банку) способствовало бы повышению его эффективности. Для избежания чрезмерной централизации и бюрократизации целесообразно часть его регулятивных функций передать саморегулируемым организациям.

Фондовый рынок любой страны мира требует, с одной стороны, жесткого финансового контроля, а с другой, — гибкого государственного регулирования. В нашей стране эти функции выполняет Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг.

Основные функции ФКЦБ:

• Ш разработка концепции развития рынка ценных бумаг;
• Ш координация деятельности других регулирующих органов на рынке;
• Ш установление правил и стандартов работы на рынке, требований к его участникам (включая технические функции);
• Ш выдача лицензий;
• Ш установление квалифицированных требований и контроль за деятельность профессиональных участников и специализированных организаций;
• Ш регистрация ценных бумаг нерезидентов;
• Ш обеспечение прозрачности информации.

ФКЦБ имеет полномочия, относящиеся к контролю и регулированию фондового рынка и деятельности его профессиональных участников:

• Ш координирует деятельность органов исполнительной власти в области регулирования рынка;
• Ш утверждает стандарты эмиссии ценных бумаг;
• Ш лицензирует и устанавливает требования к деятельности профессиональных участников и контролирует соответствием их профессиональной деятельности нормативным требованиям и лицензиям, а при обнаружении нарушений — приостанавливает действия и аннулирует лицензии, направляет материалы в правоохранительные органы и суд с исками;
• Ш организует и проводит ревизии деятельности участников рынка ценных бумаг.

Она осуществляет обеспечение единого информационного пространства на фондовом и финансовом рынках, создание публичной информационной базы об эмитентах и профессиональных участниках рынка и обеспечение функционирования рынка ценных бумаг в целом. Однако для целостного выполнения ФКЦБ ее функций необходимо наделение е дополнительными полномочиями по проведению дознаний и наложению административных взысканий на профессиональных участников рынка ценных бумаг, что требует внесения соответствующих изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс. ФКЦБ также должна иметь право предъявлять иски по делам особой общественной значимости в интересах широкого круга лиц, пострадавших вследствие нарушений, допущенных профессиональными участниками рынка ценных бумаг.

Успешному и единообразному регулированию и контролю на фондовом рынке препятствует реальное разделение полномочий и функций ФКЦБ и других государственных институтов: Центральным банком РФ (клиринговая и депозитарная деятельность), Министерством финансов (регистрация эмиссий ценных бумаг, деятельность инвестиционных фондов и страховых организаций), Государственным комитетом по антимонопольной политике (деятельности бирж), Госкомимуществом (деятельность специализированных инвестиционных фондов и их управляющих), Министерством социальной защиты населения (деятельность пенсионных фондов) и другими ведомствами и организациями. Поэтому целесообразно сосредоточить все полномочия по лицензированию и в целом по регулированию и контролю на фондовом рынке в одном органе — ФКЦБ.

Для улучшения эффективности федерального регулирования рынка ценных бумаг, учитывая географические особенности России — наличие крупных и отдаленных от центра регионов, ФКЦБ опирается на систему поддержки в регионах, способствующую реализации нормативных актов и контролю за деятельностью профессиональных участников рынка.

Региональные комиссии по ценным бумагам образуются (и ликвидируются) решением ФКЦБ по согласованию с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Региональные комиссии подотчетны и действуют на территории субъекта РФ под руководством ФКЦБ. Председатель региональной комиссии утверждается председателем ФКЦБ, но бюджет финансируется самим регионом. Основные функции региональной комиссии:

• Ш контроль за соблюдением участниками рынка нормативных актов и стандартов;
• Ш проведение выборочных ревизий и передача при необходимости материалов в правоохранительные органы;
• Ш создание и развитие информационной базы (в том числе подготовка ежеквартальных аналитических отчетов о состоянии рынка ценных бумаг и заключений для ФКЦБ);
• Ш проведение информационно-разъяснительной работы;
• Ш контроль региональных эмиссий ценных бумаг и ведение реестра участников рынка региона.

Саморегулируемые организации — это некоммерческие негосударственные организации, создаваемые профессиональными участниками фондового рынка на добровольной основе. Их основная задача — регулировать определенные аспекты функционирования рынка на основе государственной поддержки (государство присваивает им статус саморегулируемых организаций).

До принятия Закона о рынке ценных бумаг в России отсутствовала юридическая основа функционирования саморегулируемых организаций, тем не менее, объединения участников рынка создавались в виде ассоциаций (союзов), фондовых бирж, регистраторов и депозитариев, прочих профессиональных участников.

Основные функции саморегулируемых организаций в России следующие:

• Ш развитие инфраструктуры и обеспечение условий профессиональной деятельности участников фондового рынка;
• Ш разработка правил, стандартов и контроль за проведением операций с ценными бумагами;
• Ш защита интересов владельцев ценных бумаг и иных клиентов — участников фондового рынка;
• Ш подготовка кадров и контроль за соблюдением профессиональной этики на рынке.

Контролирующие функции осуществляет ФКЦБ. В соответствии с Положением о ФКЦБ разработаны проекты положения о саморегулируемых организациях и положения об их лицензировании, согласно которым они осуществляют свою регулятивную и контролирующую деятельности на основе лицензий ФКЦБ, и могут проводить самостоятельно и участвовать в проверках деятельности их участников; приостанавливать действия или аннулировать выданные лицензии; устанавливать квалификационные требования к сотрудниками и выдавать квалификационные аттестаты.

Таким образом, саморегулируемые организации работают на основе внутренних документов и правил, которые чаще всего аналогичны зарубежным. Поэтому основная задача ФКЦБ — разработка правил и стандартов осуществления саморегулирования рынка ценных бумаг альтернативного государственному регулированию. В отличие от «вертикального» (государственного) регулирования «горизонтально» (саморегулирования) децентрализовано. Его субъектами являются негосударственные организации, характер воздействия на поведение участников больше всего соответствует природе рыночных отношений (сами участники фондового рынка способны оперативнее выявить и предотвратить нарушения, потому что знают рынок в деталях и непосредственно работают на нем, а отсюда — очень быстро реагируют на малейшие изменения и развитие рынка в целом). Преимущества саморегулируемых организаций в отношении членства и лицензирования должны привлекать участников рынка.

Саморегулируемые организации функционируют как эффективное и экономически оправданное средство регулирования рынка. Политика ФКЦБ в отношении них направлена на передачу функции контроля над деятельностью участников рынка в рамках минимальных стандартов, установленных ФКЦБ, этим организациям, потому что участники рынка лучше знают, какие механизмы контроля необходимы на практике и лучше судят о нарушениях. Они заинтересованы в выполнении высоких этических норм их коллегами.

Тем не менее (пока что) даже наиболее развитые саморегулируемые организации сталкиваются с трудностями разработки и введения правил и стандартов. Необходимо время для подготовки к выполнению своих функций. В идеале они должны работать как небольшие объединения влиятельных компаний, устанавливающих и внедряющих правила и процедуры до принятия новых членов. Только при наличии полноценной правовой базы, обеспечивающей соответствие внутренних документов (правил, операционных стандартов) саморегулируемых организаций унифицированным требованиям ко всем участникам рынка ценных бумаг, получится цивилизованный рынок [11, 433].