Перспективы развития модели стройсберкасс в РФ

В Концепции развития системы ипотечного жилищного кредитования в Российской Федерации отмечается, что создание кредитных организаций типа «ссудосберегательных ассоциаций», «стройсберкасс» позволит повысить профессионализм и качество услуг, предлагаемых населению банками и кредитными организациями. Их создание и работа в сфере кредитования населения во многом будут определяться адекватным развитием банковского законодательства и созданием необходимой нормативной базы, регулирующей их деятельность 2. 1. Задачи и функции основных участников рынка ипотечного жилищного кредитования Концепции развития системы ипотечного жилищного кредитования в Российской Федерации Федерации утв. Постановлением Правительства РФ от 11 января 2000 г. N 28 «О мерах по развитию системы ипотечного жилищного кредитования в Российской Федерации» (с изменениями от 12 апреля 2001 г., 8 мая 2002 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации от 17 января 2000 г., N 3, ст. 278. .

На настоящий момент в России нет кредитных организаций, обозначенных в Концепции.

Государственная Дума предпринимала попытки по созданию специализированных организаций наподобие строительных сберегательных касс, действующих в Германии. Так, 9 октября 2002 года в Государственную Думу РФ был внесен проект федерального закона «О строительных сберегательных кассах» http://www.duma.gov.ru, который предлагал установить механизм правового регулирования деятельности строительных сберегательных касс в РФ.

Проект закона устанавливал правовой статус и особенности деятельности специализированных кредитных организаций — строительных сберегательных касс, привлекающих во вклады денежные средства физических и юридических лиц и по накоплению строительных сберегательных вкладов, выдающих кредиты только физическим лицам для улучшения жилищных условий.

Однако проект ФЗ содержал ряд существенных недостатков, которые препятствовали успешному включению его в правовую систему РФ.

Указанный законопроект по многим положениям входил в противоречие с законодательством РФ, регулирующим деятельность банков и иных кредитных организаций. Законопроектом определялся перечень банковских операций, которые могли осуществляться указанными кредитными организациями П. 3. 1. ст. 3 Проекта федерального закона «О строительных сберегательных кассах» // http://www.duma.gov.ru, правила их деятельности, а также другие особенности деятельности строительных сберегательных касс. Однако необходимо отметить, что установление правил осуществления банковских операций, их допустимое сочетание для кредитных организаций, согласно статье 4 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» № 86-ФЗ от 10 июля 2002 года // Собрание законодательства Российской Федерации от 15 июля 2002 г., N 28, ст. 2790 и статье 5 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» ФЗ «О банках и банковской деятельности» № 395−1 от 2 декабря 1990 года // Ведомости съезда народных депутатов РСФСР от 6 декабря 1990 г. N 27 ст. 357, отнесено к ведению Банка России и, следовательно, не является предметом регулирования федерального закона.

Положение пункта 3.2 статьи 3 проекта предусматривает возможность строительной сберегательной кассе осуществлять банковские операции с момента государственной регистрации, что не согласуется со статьей 49 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьей 12 Федерального закона «О банках и банковской деятельности», в соответствии с которыми кредитные организации получают право осуществлять банковские операции с момента получения лицензии, выдаваемой Банком России. Необходимо отметить, что лицензия, согласно статье 13 указанного Закона, выдается после государственной регистрации кредитной организации.

Однако наиболее существенные недоработки рассматриваемого законопроекта заключались в регулировании отношений между вкладчиками и строительной сберегательной кассой. Положение пункта 3.3.2 статьи 3 проекта предлагало установить особый субъектный состав кредитного договора, предоставляя строительной сберегательной кассе право выдавать кредиты только лицам, являющимся вкладчиками этой кредитной организации, а также дочерним и зависимым юридическим лицам, создаваемым строительной сберегательной кассой, и устанавливало исключительно целевой характер предоставления кредита.

Подобные положения зафиксированы в Законе Германии «О сберегательных кассах по кредитованию строительства» от 16 ноября 1972 г. (в ред. от 15 февраля 1991 г.), где отношения между вкладчиками и строительной сберегательной кассой оформляются договором о сбережении на строительство. Однако такое регулирование не может быть перенесено в чистом виде в систему российского законодательства. Положение, сформулированное в пункте 3.3.2 статьи 3 проекта, не согласовывается с требованиями главы 42 Гражданского кодекса Российской Федерации, в которой определены стороны кредитного договора и его содержание. Согласно статье 819 Кодекса субъектами кредитного договора являются банк или иная кредитная организация (кредитор), имеющая лицензию Банка России на все или отдельные банковские операции, и заемщик, получающий денежные средства (кредит) в размере и на условиях, предусмотренных договором. При этом следует иметь в виду, что согласно статье 821 Кодекса, основанием для отказа кредитной организации от предоставления заемщику кредита являются обстоятельства, очевидно свидетельствующие о том, что предоставленная заемщику сумма не будет возвращена в срок или в случае нарушения заемщиком предусмотренной кредитным договором обязанности целевого использования кредита (часть 3 статьи 821 Кодекса). Кроме этого, в силу прямого указания части 2 статьи 819 Кодекса к кредитному договору могут применяться правила, предусмотренные § 1 главы 42 Кодекса о договоре займа. В соответствии со статьей 814 Кодекса правила о целевом займе применимы к кредитному договору в случае, если условие о целевом использовании заемщиком полученных средств предусмотрено самим договором.

В рассматриваемом проекте для оформления отношений между строительной сберегательной кассой и физическими лицами по привлечению денежных средств физических лиц в строительную сберегательную кассу и предоставлению ее вкладчикам кредитов для улучшения жилищных условий предусматривается заключение «договора накопления сбережений» Прим.: данный договор по многим положениям аналогичен договору о сбережении на строительство по Закону Германии «О сберегательных кассах по кредитованию строительства» от 16 ноября 1972 г. (в ред. от 15 февраля 1991 г.) (статьи 8 и 9 проекта) и «кредитного договора» (статьи 10−13 проекта), по которым условия и порядок выплаты процентов по строительному сберегательному вкладу и предоставленному кредиту устанавливаются проектируемым законом. При этом содержание указанных договоров, исходя из положений проекта о них, соответствуют правовому режиму договоров банковского вклада и кредитного договора, правила о которых содержатся соответственно в главах 42 и 44 Гражданского кодекса Российской Федерации. Кроме этого, предлагаемые проектом договоры содержат элементы иных договоров, предусмотренных гражданским законодательством. Вместе с тем правила, содержащиеся в главах 42 и 44 Кодекса, не допускают установление иным законом особенностей содержания договора банковского вклада и кредитного договора, а установление условий названных договоров являются предметом регулирования сторон при их заключении, и не являются предметом правового регулирования федерального закона.

Наличие столь существенных недоработок привело к тому, что законопроект о строительно-сберегательных кассах не вошел в пакет из 28 законов, направленных на развитие рынка доступного жилья, внесенных в мае 2004 года в Государственную думу.

Однако, несмотря на ряд недостатков данного законопроекта он концептуально хорош. Он предусматривал, что долгосрочные накопления граждан надежно сохранены, кассы находятся под надзором Центрального банка, вкладчики, получая кредит, свободны в выборе жилья. Можно предположить, что данная система могла бы дать возможность реализовать накопительную программу для военнослужащих, а также иные программы, связанные с наличием бюджетных льгот и субсидий. Таким образом, с помощью данного закона были бы заложены основы для формирования системы ипотечного кредитования наподобие той, что действует в Германии. В Германии осуществляется целенаправленная государственная поддержка системы строительно-сберегательных касс посредством дополнительных бюджетных субсидий («премий») на счета вкладчиков. В России в качестве подобных «премий» могли бы выступать бюджетные льготы и субсидии, предоставляемые государством определенным категориям населения. Данные категории населения перечислены в Положении о предоставлении гражданам Российской Федерации, нуждающимся в улучшении жилищных условий, безвозмездной субсидии на строительство или приобретение жилья Постановление Правительства РФ от 3 августа 1996 г. N 937 «О предоставлении гражданам Российской Федерации, нуждающимся в улучшении жилищных условий, безвозмездной субсидии на строительство или приобретение жилья» // Собрание законодательства Российской Федерации, 12 августа 1996 г., N 33, ст. 4006. В их число попадают:

• — военнослужащие и граждане, уволенные с военной службы в запас или отставку;
• — лица, выезжающие из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, имеющие стаж работы или время проживания в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях не менее 15 лет и не имеющие жилья в других регионах Российской Федерации, а также лица, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации, действующим до 31 июля 1998 г., приобрели право на получение жилищных субсидий при наличии стажа работы или времени проживания в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях не менее 10 лет См. ФЗ «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей» N 125-ФЗ от 25 октября 2002 г. // Собрание законодательства Российской Федерации от 28 октября 2002 г. N 43 ст. 4188;
• — лица, признанные в установленном порядке вынужденными переселенцами См. Порядок предоставления вынужденным переселенцам безвозмездной субсидии на строительство или приобретение жилья, утвержденный приказом МВД РФ от 9 октября 2002 г. N 971 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от 11 ноября 2002 г. N 45; О порядке финансирования вынужденным переселенцам безвозмездных субсидий на строительство или приобретение жилья см. приказ МВД РФ от 19 октября 2002 г. N 1011;
• — лица, пострадавшие от Чернобыльской и других аварий, чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий;
• — и т. д.

При наличии специального законодательства, регулирующего сферу деятельности специализированных кредитных организаций, четко устанавливающего сферу их деятельности и меры надзора за ними, представляется возможным обеспечить надежность и сохранность вкладов, устойчивое развитие системы в целом.

Однако нельзя говорить о том, что российский законодатель не воспринял мировой опыт системы контрактных сбережений. Отказавшись от создания специализированных кредитных организаций — стройсберкасс, Государственная Дума приняла закон, регулирующий деятельность жилищных накопительных кооперативов.

Данный подход Государственной Думы достаточно обоснован: вместо создания нового для российской системы механизма рефинансирования, законодатель пошел по пути более детальной регламентации правового положения и деятельности уже существующих институтов.

На практике существовали многочисленные кооперативы, объединяющие граждан, желающих накопить необходимую сумму для приобретения жилья. Такие организации были более популярны по сравнению с ипотечными программами банков, так как они предлагали более простые и дешевые схемы накоплений. Это было возможно потому, что их издержки были меньше по сравнению с лицензированными кредитными организациями. Им не надо было иметь никаких резервных фондов или иных конструкций, обеспечивающих надежность, гарантии защиты прав потребителей хоть и были прописаны, но не были материально обеспечены.

До принятия закона «О жилищных накопительных кооперативах» ФЗ «О жилищных накопительных кооперативах» № 215-ФЗ от 30. 12.2004 // Собрание законодательства Российской Федерации от 3 января 2005 г. N 1 (часть I) ст. 41. в РФ не было законодательно установленных положений, определяющих правовое положение потребительских кооперативов, осуществляющих жилищно-накопительную деятельность, хотя это предусмотрено пунктом 6 статьи 116 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Приняв новый закон, законодатель попытался восполнить этот пробел в правовом регулировании.

В соответствии с законом предусматривается, что жилищно-накопительные кооперативы принимают на себя обязательства по приобретению (строительству) для своих членов жилых помещений с выбранными ими характеристиками и в согласованном месте. Член кооператива добровольно вносит в жилищно-накопительный кооператив паенакопления в соответствии с используемыми формами участия в деятельности по привлечению и использованию накоплений граждан. После внесения членом кооператива определенной части паенакоплений жилищно-накопительный кооператив приобретает или строит для него жилое помещение и передает в его пользование. По окончании выплаты оставшейся части паенакопления жилищно-накопительному кооперативу, равной оставшейся доле стоимости жилого помещения, член кооператива приобретает право собственности на выбранное им жилое помещение. Аналогичная норма предусмотрена для членов жилищно-строительных и жилищных кооперативов в статье 218 (пункт 4) Гражданского кодекса Российской Федерации.

Разработчики закона полагают, что он позволит:

• — сформировать целостную систему правовых норм, определяющих основы регулирования жилищно-накопительной деятельности;
• — предотвратить распространение на рынке рискованных жилищно-накопительных проектов и компрометацию данного типа жилищного финансирования;
• — установить и поддерживать стандарты профессиональной деятельности и деловой этики в сфере привлечения жилищных накоплений граждан на цели приобретения жилья;
• — установить дополнительные механизмы обеспечения ответственности перед гражданами жилищно-накопительных кооперативов, осуществляющих деятельность по привлечению их средств на цели приобретения жилья Пояснительная записка к проекту Федерального Закона «О жилищно-накопительных кооперативах и их деятельности по привлечению и использованию накоплений граждан» // http://www.duma.gov.ru.