Опыт становления местного самоуправления в россии и за рубежом

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• основные тенденции развития муниципального управления в России;

уметь

• анализировать, толковать и правильно применять правовые нормы, принимать решения и совершать юридические действия в точном соответствии с законом;

владеть

• навыками анализа различных правовых явлений, юридических фактов, правовых норм и правовых отношений, являющихся объектами профессиональной деятельности.

Местное управление в X — первой половине XIX века

На протяжении всей истории Российского государства система управления отличалась чрезмерной централизацией государственной власти, постоянным господством исполнительных структур, отсутствием развитой системы самоуправления. При этом сложившиеся структуры местного самоуправления практически не отражали интересы населения, зачастую тормозя общее развитие. В то же время существовало достаточно различных систем самоуправления, дававших положительный эффект социальноэкономического развития российских территорий.

Достаточно отчетливо местное самоуправление проявило себя во времена принятия христианства на Руси (988): расширился круг субъектов местного самоуправления, наряду с производственными и территориальными формами появляется монастырское и церковное самоуправление. Существенные изменения в сложившуюся систему внесло монголо-татарское нашествие, разрушившее представительную власть, объединявшую славянские общины.

Особое место в истории занимает модель самоуправления, существовавшая в Великом Новгороде. Основным представительным органом было вече — народное собрание. Также существовало Большое вече — представительный орган управления, являющийся верховной властью Великого Новгорода. Вече совмещало законодательные и судебные функции, особенно в делах, касающихся нарушения общественных прав.

Все граждане имели право быть на вече деятельными членами. Имущественных цензов не существовало.

Несмотря на то что в результате централизации власти в Москве местное самоуправление в Новгороде было постепенно ликвидировано, заложенные традиции, несомненно, оказали существенное влияние на формирование местного самоуправления в последующие периоды развития нашего государства.

В XVI в., после длительного периода преобладания централизованного управления, был сделан первый шаг на пути к возрождению самоуправления в стране.

В 1549 г. на так называемом соборе «примирения» была намечена программа земских реформ. В 1551 г. Стоглавый собор утвердил «уставную земскую грамоту». В начале 1550-х гг. в отдельных областях была упразднена власть наместников. В 1555 г. указом Ивана IV была представлена система земских учреждений, впервые в истории России реально вводившая в практику государственного строительства выборное самоуправление. Полномочия земских властей охватывали все ветви управления: полицейскую, финансовую, экономическую, судебную.

Вместо наместников и волостелей выбирались земские старосты, возглавлявшие земские избы. Земская изба — выборный орган местного самоуправления, созданный на местах. Земская изба состояла из возглавлявшего ее земского старосты, земского дьячка и целовальников, которые выбирались городскими и волостными тяглыми людьми на 1—2 года из числа наиболее зажиточных посадских людей и крестьян. Земская изба содержалась на деньги местного населения. В ведении земской избы находились суд (исключая дела о крупных уголовных преступлениях), управление тяглым населением и сбор налогов с него. «Посошной окуп», заменивший наместничьи сборы, стал поступать в царскую казну, которая осуществляла общий надзор за деятельностью органов земского самоуправления.

Земская реформа завершила перестройку местного управления и усилила централизацию государственного управления. Она была призвана уничтожить опустошительную для экономики систему кормлений, ослабить всевластие местных феодалов и укрепить местный аппарат управления в интересах дворянства и купечества. Реформа предоставила широкие полномочия земским и губным старостам, избираемым населением.

Однако уже в XVII в. вся полнота власти на местах перешла к назначаемым из центра воеводам, которые постепенно вытеснили выборных должностных лиц и фактически сделались бесконтрольными хозяевами областей и уездов.

В конце XVII в. начал определяться правовой статус городов и городского населения как особого сословия. Дальнейшее развитие промышленности, торговли и финансов потребовало издания новых правовых актов, регулирующих эти сферы деятельности. Создание органов городского самоуправления при Петре I и установление льгот для верхушки городского населения укрепили этот процесс.

В 1699 г. были изданы Указы об учреждении Бурмистерской палаты в Москве и об открытии земских изб в остальных городах. Состав их был выборный. Избы собирали доходы и заведовали повинностями, лежавшими на «купецких и промышленных людях». Управление делами города в целом на них возложено не было. В 1702 г. должности губных старост были упразднены, и их функции были переданы воеводам и выборным дворянским советам. В 1718—1724 гг. земские избы были заменены магистратами. Данные меры были приняты с целью устранения местных властей от вмешательства в дела посадских общин. На магистраты были возложены в основном судебные и административно-финансовые функции. Кроме того, предполагалось наблюдение за внутренним порядком и благоустройством в городе, однако этого не произошло.

Главным правом, предоставленным магистратам, было право раскладки податей и повинностей, осуществляемое через старост и старшин с согласия всех граждан. Права самообложения и самостоятельного расходования собранных сумм магистраты не получили.

Коренная реформа в области земского и городского управления была проведена во второй половине XVIII в. при Екатерине И. По мнению большинства специалистов, эта реформа оставила гораздо более глубокие следы, чем попытки Петра I как в российском законодательстве, так и в последующей практической деятельности городских и земских учреждений. Необходимость реформы была обусловлена многочисленными злоупотреблениями местной администрации и широко распространившимся недовольством населения существующей системой управления. Были приняты законодательные акты, определившие отдельные принципы местного самоуправления на территории Российской империи. Следует отметить Учреждение для управления губерний Всероссийской Империи, изданное 7 ноября 1775 г.

По «Учреждению» империя делилась на крупные территориальноадминистративные единицы — губернии, а те, в свою очередь, на более мелкие — уезды.

Новое деление на губернии и уезды было осуществлено по строго административному принципу, без учета географических, национальных и экономических условий. Основной целью деления было приспособление нового административного аппарата к фискальным (сбор налогов) и военным (набор рекрутов) целям. Деление было осуществлено согласно численности населения.

Для управления местным благоустройством был создан всесословный «Приказ общественного призрения». Дворянство как местное общество получило право регулярных собраний, выбирало губернского и уездного предводителей дворянства, секретаря, заседателей верхнего земского суда, уездного судью и уездных судебных заседателей, земского исправника и заседателей нижнего земского суда. Екатерина II стремилась создать из всех сословий ряд местных организаций, предоставив им права по самоуправлению, а также возложив на эти организации осуществление основных функций местного управления. Во главе уездной администрации стоял земский исправник, избираемый уездным дворянством. Образовывался коллегиальный орган управления — нижний земский суд, в котором кроме исправника действовали два заседателя. Земский суд осуществлял руководство земской полицией, наблюдал за проведением в жизнь законов и решений губернских правлений. Надзор за законностью в уездах осуществлял уездный стряпчий.

Деление империи на губернии и уезды, создание органов местного самоуправления, где заседали не только назначаемые чиновники, но и местные выборные, позволило в значительной степени децентрализовать управление и создать отдельные самоуправляющиеся единицы на местах.

Основным документом, создавшим необходимую правовую базу для развития самоуправления городов, стала «Жалованная грамота городам», которая закрепила единый сословный статус всего населения городов, независимо от профессионального занятия и рода деятельности. Единый правовой статус основывался на признании города особой организованной территорией с особой административной системой управления.

Городским жителям, как и дворянству, было предоставлено право корпоративной организации. Горожане с разрешения администрации могли собираться на собрания, на которых избирались бургомистры, заседатели — ратманы сроком на три года, а также старосты и судьи словесных судов сроком на один год.

Собрание могло обращаться с представлениями к местным властям и осуществлять надзор за соблюдением законов. За городским обществом признавались права юридического лица. Участие в городском обществе могло осуществляться с 25 лет и ограничивалось только имущественным цензом (необходимостью уплаты годового налога размером не менее 50 руб.).

В 1786 г. в Москве и Петербурге, а затем и в остальных городах империи были созданы городские думы.

К компетенции городских дум относилось обеспечение в городе тишины, согласия и благочиния, разрешение внутрисословпых споров, наблюдение за городским строительством. В отличие от ратуш и магистратов в ведение городской думы не были включены судебные дела — их решали специальные судебные органы.

Органы крестьянского самоуправления получили регламентацию в 1838 г. В каждой волости, состоящей из сельских обществ государственных крестьян всех наименований и свободных хлебопашцев, учреждались волостной сход, волостное правление и волостная расправа. Волостной сход состоял из выборных представителей от сельских общин волости, которые избирались по одному на 20 дворов. В правление входили волостной голова и два заседателя — но полицейским и хозяйственным делам. При правлении работали также волостной писарь и его помощники. Волостной голова формально избирался волостным сходом на три года, но фактически оставался в должности до тех пор, пока сам не захочет уйти, либо пока начальство не решит его заменить.

Сельские общества учреждались в каждом большом казенном селении. Его органами являлись сельский сход, куда входило по одному человеку от 10 дворов, сельское начальство — старшины, сотские, десятские, смотрители магазинов, сборщики податей и сельская расправа. Избранные в должность сельские старосты и волостные головы утверждались Палатой государственных имуществ с разрешения начальника губернии: волостной голова — по представлению окружного начальника, а сельский староста — по представлению волостного правления.

В задачи крестьянского общественного управления входили охрана общественного порядка, безопасность лиц и имущества, паспортный контроль. Важной сферой его деятельности были дела по врачебному благоустройству, народное продовольствие, противопожарные мероприятия, управление хозяйством, сбор податей, контроль за выполнением повинностей, прежде всего рекрутской.

Вопросы хозяйства и жизни сельской общины обсуждались на «мире» — общем собрании крестьян — хозяев изб.

В 1846 г. в Петербурге было утверждено новое Городовое положение, обеспечивающее преобладание в городском самоуправлении дворянства, почетных граждан и купечества и усиливающее административный контроль за этими учреждениями.

Городское общественное управление подразделялось па общее, для всего городского общества, и частное — по сословиям. Органами общего управления являлись городской голова, общая городская дума и распорядительная городская дума. Общее собрание сословий созывалось только для выбора членов общей думы. В общей думе существовали отделения, отражавшие ее сословный состав. Первым лицом всего городского сообщества являлся городской голова, который председательствовал в общей думе и руководил деятельностью распорядительной думы.

По сравнению с предшествующим законодательством, в законе 1846 г. функции исполнительной и распорядительной власти были разграничены более четко.