Направления модернизации экологического права

В настоящее время осуществляется бурное правотворчество на федеральном уровне по размежеванию компетенции России и ее субъектов в области природопользования и охраны окружающей среды по итогам работы и рекомендациям комиссий при администрации Президента РФ и Правительстве РФ. Целью этой деятельности является усиление «юридичности», то есть повышения эффективности законов, развития гражданско-правовых начал управления охраной окружающей среды, четкого определения доходной и расходной части федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Происходит укрепление государственности и вертикали власти, связанное с созданием и усилением федеральных округов, укреплением федеративных основ конституционного строя РФ. Многие федеральные законы пересматриваются в целях приведения их в соответствие с постоянно изменяемыми ЗК, ВК, ЛК, законодательством об охране окружающей среды, о недрах, о животном мире.

Позитивные и конструктивные замыслы реформаторов нуждаются в научном осмыслении, обосновании и обеспечении. Совершенствование экологического права и законодательства, разграничение компетенции должно осуществляться гласно, с учетом общественного мнения и социологических исследований, с учетом оправдавших себя и эффективно действовавших правовых норм, сопоставлением действия различных законов. Только тогда будут устраняться, а не накапливаться пробелы и противоречия в природоохранном законодательстве.

В ФЗ об охране окружающей среды при всех его недочетах сформулированы основные эколого-правовые понятия и направления охраны окружающей среды, дающие основания для ближайшего развития экологического права и законодательства. В концепцию развития экологического права и законодательства можно включить следующие предложения, рассчитанные на ближайшие несколько лет.

Надо законодательствовать оперативно, но не спеша, решая назревающие экологические проблемы с помощью нормативных правовых актов различного уровня, прежде всего федеральных законов, актов Правительства РФ и региональных актов, обеспечивая стабильность и преемственность законодательных требований, не допуская отката от выработанной десятилетиями экологической политики.

В ходе нормотворческой деятельности целесообразно привлекать внимание к обеспечению экологических прав и выполнению экологических обязанностей граждан, в том числе конституционных — прав на благоприятную среду, получение экологической информации, возмещение вреда, а также не упускать регулирование исполнения экологических обязанностей должностных лиц, государства, граждан и юридических лиц, гласность и открытость их взаимоотношений, непрерывность государственного, муниципального, производственного и общественного контроля в этой области, обязательно сопровождаемого в случаях неисполнения законодательства применением юридических мер ответственности.

Надо развивать в нормативных правовых актах сравнительно новые институты, категории и субинституты экологического права. Прежде всего это относится к оценке воздействия на окружающую среду любой планируемой и осуществляемой деятельности. Осуществленная в письменной форме, с соблюдением правил процедур, в том числе посредством общественных слушаний проекта, она может стать реальным рычагом предупреждения загрязнения и деградации природной среды, профилактикой ее необратимых изменений. Обязательная оценка воздействия проекта на окружающую среду становится необходимым элементом, включаемым в государственную и общественную экологическую экспертизу, которую недобросовестные предприниматели пытаются обойти и даже принизить с помощью игнорирования, пренебрежения, законодательных инициатив.

Конкурирующие экономика и экология регулируются экологическим правом, которое в дальнейшем должно предусматривать развитие экологической экспертизы и иных узловых правовых механизмов охраны окружающей среды для настоящего и будущих поколений вопреки интересам наращивания сиюминутной безудержной прибыли, способной на экологические преступления. К современному механизму охраны среды можно отнести экологический аудит, то есть независимую, комплексную, документированную оценку соблюдения субъектом хозяйственной деятельности требований в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовку рекомендаций по улучшению такой деятельности. Законодательное закрепление и стимулирование экологического аудита призвано способствовать объективной негосударственной оценке экологической деятельности, формированию этого своеобразного элемента гражданского общества.

Надо законодательно поддержать экологическое предпринимательство, обеспечить реальное стимулирование экологической деятельности посредством установления налоговых и иных льгот. Экологические налоги и плата за природопользование, за загрязнение окружающей среды вводились в 1980;е гг. для восстановления природной среды и воспроизводства природных ресурсов. Компенсационный характер этих платежей порой подменяется фискальным, имеющим целью пополнение государственного бюджета и смешения в нем источников поступлений и расходов, что не соответствует первоначальным замыслам реформаторов и природоохранным целям обложения налогом загрязнителей.

Развитию экологического права и законодательства принесет пользу перенос центра тяжести с создания новых актов, их дополнений и изменений на проверку и обеспечение действия уже принятых актов, повышение их эффективности в совокупности со всей правовой системой. Важно усиливать экологизацию других отраслей российского законодательства (гражданского, административного, уголовного и др.), стремясь не столько к ужесточению в законодательстве мер юридической ответственности, сколько к ее неотвратимости, поскольку в области охраны окружающей среды состояние правопорядка является наиболее ущербным, а учет совершаемых правонарушений недостаточным, уровень правонарушений слишком латентным.

Если продолжать выбранный два десятилетия назад курс на развитие демократии и рыночных отношений, то необходимо, сохраняя концептуальное направление развития экологического права и законодательства, осуществлять его неуклонное совершенствование путем модернизации в интересах наращивания социальной функции государства и обслуживания потребителей природных ресурсов, обеспечения потребностей в производимых из них продуктах.

Полезным является теоретический анализ модернизации экологического права и законодательства других государств, и не только, как это часто бывает, Европы и Северной Америки, но и стран-соседей, таких как КНР ввиду многих общих исторических черт развития, географической близости, целесообразности большего понимания и изучения друг друга, гармонизации своих нормативно-правовых систем и взаимного учета опыта — как положительного, так и отрицательного. Это обусловливается также рассмотрением проблем сравнительной юриспруденции и сравнительной экологической юриспруденции, необходимостью проведения транснациональных экологических исследований, заимствованием государствами института оценки воздействия на окружающую среду, принципов и теорий национального экологического права.

В экологическом праве России и КНР можно констатировать сокращение существенных различий между национальными экологоправовыми системами, тенденции к их гармонизации и их влияние на международное право окружающей среды. Нельзя не обратить внимание на такие явления (положительные, отрицательные?), как интернациональность и глобализм в правовых подходах к охране окружающей среды, необходимость творческого использования зарубежного опыта при сохранении национальной специфики правотворчества и правоприменения, комплексный экологический и социально-экономический характер институтов, норм и требований.

Представляется правильным при изучении развития экологического права КНР, впрочем, как и других стран, обращать внимание не только на нормативные правовые акты, но и на природоохранные действия, на зарождение экологических идей и представлений. Даже не включаемые непосредственно в понятие права они расширяют наше представление о генезисе его положений и о его возможностях по регулированию общественных отношений.

В КНР также преобладает понимание тесной взаимосвязи экологических прав и экологических обязанностей, которые должны корреспондировать друг другу и реализовываться в единстве, без отрыва одних от других. Такая концепция предполагает надлежащее воспитание граждан, ответственность общества и государства за благоприятное состояние окружающей среды в интересах своих членов и ответственность последних за природные условия своей жизнедеятельности, недопущение хаоса, анархии и беззакония в экологической сфере.

У великого восточного соседа России не отрываются и не противопоставляются экологическая политика, правотворчество и правоприменение, рыночные механизмы и государственно-плановые средства воздействия на природопользователей и загрязнителей, государственное и конкурентное воздействие на рациональное использование природных ресурсов и охрану окружающей среды. Анализ принятия в КНР опытного (экспериментального) варианта закона об охране окружающей среды 1979 г., аналогичного закона 1989 г., законов о предотвращении загрязнения вод в КНР 1982 г., о предотвращении загрязнения атмосферы КНР 1987 г., о степях КНР 1987 г., о водах КНР 1988 г., о системе оценки влияния на окружающую среду 2002 г. и других позволяет делать вывод о современном экологическом законодательстве КНР как целостной, научно-обоснованной системе законов и иных нормативно-правовых актов, важнейшей динамично развивающейся базе охраны окружающей среды и устойчивого развития.

Интересны нормы Конституции КНР об ответственности государства и его органов за состояние окружающей среды, за обеспечение и защиту экологических прав граждан, иллюстрирующие экологическую функцию социалистического государства. Проблемой экологического права становится выяснение вопроса, в какой мере эти конституционные нормы-принципы влияют на правоприменительную практику (в свое время выражался скептицизм по поводу таких же общих, не слишком конкретных конституционных предписаний в РФ), на деятельность государственных органов, общественных организаций.