Политический анализ, прогнозирование и политическое планирование

В научной литературе встречаются различные точки зрения на предмет соотношения между политическим анализом и прогнозированием с одной стороны и политическим планированием — с другой. В самом деле, взаимоотношения между профессиональными сообществами — теми, кто предпочитает именовать себя политическими аналитиками, и теми, кто относит себя к области политического планирования, — складывались достаточно непросто и противоречиво. Взаимное противопоставление и самоопределение «от противного» остается одной из достаточно популярных позиций в обоих сообществах.

Научная дискуссия Многие основоположники политического анализа придерживались достаточно радикальной позиции, не только отрицающей связь между данными видами деятельности, но и по существу противопоставляющей их. Классический пример жесткого противопоставления политического анализа и планирования демонстрирует Аарон Вилдавски, позиция которого сводится к утверждению: политический анализ есть то, чем планирование не является. «Если планирование оценивать по результатам, — то есть по тому, в какой мере реальная жизнь следует за диктатом плана, — его следует признать проваленным везде, где бы к нему ни прибегали. Планы не выполняются нигде и никогда. Почему же, перед лицом тотально негативного опыта, планирование все еще пользуется популярностью?»^[1]

Вилдавски настаивает на том, что политическое планирование и политический анализ представляют диаметрально противоположные парадигмы государственной политики. Планирование он отождествляет с рациональным, всеобъемлющим, централизованным подходом, с масштабными и дорогостоящими государственными программами в социалистическом духе.

Напротив, движение политического анализа, с этой точки зрения, имеет иные исторические и интеллектуальные истоки: оно в значительной мере строит свою идентичность на критике централизованной, бюрократизированной, «сверху вниз» направленной политики, придерживается концепции ограниченной рациональности перед лицом известной непредсказуемости и хаотичности рыночной экономики и плюралистической демократии.

Бескомпромиссность позиции А. Виндавски, но видимому, можно объяснить острым желанием основоположников и первых апологетов политического анализа укрепить зарождающееся профессиональное самосознание, очертить ясные и недвусмысленные дисциплинарные границы, свидетельствующие о праве новой научной дисциплины и профессии на существование. Кроме того, такая позиция может быть обусловлена предрасположенностью идеологического характера, побуждающей американского ученого дистанцироваться от практики, вызывающей ассоциации с опытом социалистических стран.

Схожую, но уже менее радикальную позицию занимают Д. Уэймер и Э. Вайнинг, авторы одного из наиболее популярных учебников, но нашей дисциплине, выдержавшего на сегодняшний день уже пять переизданий. Характеризуя классическое планирование как «смежную» с политическим анализом профессию, данные авторы приводят достаточно традиционный набор претензий в его адрес, в числе которых аполитичность и wishful thinking (мышление в категориях благих пожеланий), амбициозность и нереалистичность, ресурсоемкость и неактуальность. Данные положения иллюстрируются «экстремальными», по выражению авторов, примерами, такими как опыт «централизованных плановых экономик Восточной Европы», или неудачный опыт внедрения системы PPBS в государственных ведомствах США в 60—70-е гг. прошлого века.

Вместе с тем, подчеркивают Уэймер и Вайнинг, «осознавая несоответствие парадигмы классического планирования реалиям демократической политики, многие представители этой профессии встали на путь адаптации более активной интервенционистской роли в принятии политических решений», результатом чего стало включение в учебные планы многих школ городского и регионального планирования курсов, но политическому анализу1. Многие программы в области планирования стали в значительной мере напоминать программы политического анализа в своей структуре, если не в содержании. В Гарвардском Университете, например, эти различия оказались столь незначительны, что специализации в политическом анализе и в городском и региональном планировании были в конечном итоге объединены в одну.

В свою очередь, Паттон и Савицки систематизируют наиболее расхожие представления о различиях между планированием и политическим анализом в следующей схеме (рис. 7.2)2.

Рис. 7.2. Политический анализ и планирование.

В то же время Паттон и Савицки не склонны противопоставлять данные парадигмы, справедливо полагая, что «политический анализ, в определенном смысле, есть лишь часть более широкого процесса политического планирования… Многие виды деятельности, выходящие за рамки собственно анализа, относятся к процессу выработки политики, и термин „политический анализ“ порой используется там, где „политическое планирование“ было бы более подходящим» .

Надо заметить, что основоположники современной теории прогнозирования, для которых проблемы профессионального позиционирования политического анализа не являются приоритетными, напротив, всегда подчеркивали тесную связь прогнозирования и политического планирования. Так, О. Хелмер, основываясь на этой взаимосвязи, считал основными задачами при анализе будущего следующие: 1) прогнозирование с ориентацией на потенциально наиболее вероятные сценарии; 2) оценивание вероятности альтернатив; 3) определение альтернативы, наиболее соответствующей национальным интересам; 4) определение «точки воздействия» и контроля для повышения вероятности реализации наиболее предпочтительных сценариев^[2].

В самом деле, достаточно сопоставить основные фазы планирования (в частности, в изложении К. МакНамара) с алгоритмом аналитического процесса, представленного в гл. 4 данного учебника.

Основные фазы процесса планирования следующие.

• 1. Определение основной цели («миссии») системы (более подробно см. Стратегическое планирование).
• 2. Анализ ресурсов — учет внутренних ресурсов системы («анализ запасов») и внешних факторов (сканирование окружающей среды), включающих основные действующие силы, способные повлиять на состояние системы.
• 3. Анализ ситуации — анализ сильных и слабых сторон системы, ее возможностей и угроз (т.н. SWOT-анализ), другие методы оценки и измерения состояния системы.
• 4. Формулирование целей, при котором, руководствуясь генеральной миссией системы, планировщики определяют систему целевых ориентиров, призванных наращивать сильные стороны и использовать преимущества, а также восполнять слабости и противостоять угрозам.
• 5. Формулирование стратегий достижения целей, при котором, исходя из соображений доступности, практической реализуемости и эффективности, избираются конкретные стратегии (или методы достижения целей).
• 6. Формулирование комплекса задач, определяющих путь достижения целей (задачи определяют временной график и критерии прогресса на пути достижения целей).
• 7. Распределение ответственности и составление плана-графика для каждой задачи. На этом этапе назначаются ответственные за сроки и содержание выполнения работ, устанавливаются дедлайны и т. д.
• 8. Составление и представление планового документа. Приведенная выше информация организуется и излагается в документальной форме и распространяется в системе.
• 9. Коммуникация по поводу завершения процесса планирования. Игнорирование данной фазы способно культивировать апатию и скептицизм в отношении вашей роли в организации^[3].

Важно запомнить!

С учетом сказанного можно утверждать, что в широком значении слова планирование как определенный способ целерациональной деятельности не только с необходимостью пронизывает весь процесс политического анализа, но и, в некотором смысле, может использоваться как его синоним. Достаточно сопоставить приведенную выше последовательность фаз планирования с этапами аналитического процесса, чтобы интуитивно почувствовать логику последнего утверждения^[3].

Стратегическое планирование, в свою очередь, является той разновидностью данного вида деятельности, которая в наиболее полной форме раскрывает ее политический аспект. Стратегия представляет собой мост между «политическими» целями высшего порядка с одной стороны и тактикой или конкретным планом действий — с другой.

Дж. Стайнер, один из основоположников стратегического планирования, приводит ряд подходов к определению понятия стратегия:

• — стратегия имеет отношение к основным руководящим и направляющим решениям, т. е., к миссии и назначению;
• — стратегия включает в себя значимые действия, необходимые для реализации этих решений;
• — стратегия отвечает на вопросы: как мы видим себя в будущем? Каковы наши цели и пути их достижения?^[5]

Стратегия, согласно М. Роберту, в широком смысле имеет отношение к сложной паутине переплетающихся идей, озарений, опыта, знаний, воспоминаний, восприятий и ожиданий, которые задают общую направленность для конкретных действий, направленных на достижение определенных целей. Стратегия представляет собой общую рамочную структуру, направляющую нас в выборе решений и действий и в то же время претерпевающую изменения под воздействием принимаемых решений и осуществляемых действий^[6].

Стратегическое планирование способствует решению ряда организационных задач:

• — ясное определение смысла существования организации и установление реалистичных целей и задач, совместимых с этим видением;
• — донесение этих целей и задач до сторон, заинтересованных в деятельности данной организации;
• — выработка ощущения причастности к плановым целям и задачам со стороны руководства, персонала, спонсоров и других стейкхолдеров данной организации;

способствование наиболее эффективному использованию организационных ресурсов путем их фокусирования на ключевых приоритетных задачах;

— формулирование базы для измерения достигнутого прогресса и выработка механизма осмысленного изменения, если в этом есть необходимость.

Стратегия не существует без «видения цели», или того, что американцы называют «чувством миссии»; там, где это видение утрачивается, стратегия вырождается в тактику. Если организация в целом утратила видение своих целей, то стратегии могут существовать и развиваться, и даже сохранять операциональность и высокую эффективность, однако лишь на индивидуальном и суборганизационном уровне. Риск утраты ясности в целях означает для организации упущенные возможности, фрагментацию и пустую трату усилий, рост внутренней нестабильности и конфликта.

Процесс стратегического планирования обладает специфической структурой, отличающейся от приведенной выше базовой структуры планирования. Его ключевыми этапами, согласно Дж. Стайнеру, являются^[7]:

• 1) формулировка миссии;
• 2) формулировка видения;
• 3) идентификация ценностей;
• 4) стратегический анализ (внутренний и внешний);
• 5) планирование стратегии деятельности;
• 6) планирование коммуникации;
• 7) имплементации стратегии.

Стратегическое планирование начинается с идентификации и обновления того, что можно назвать «стратегической философией» организации. Речь идет о переосмыслении организационной миссии, видения, либо ценностных ориентиров.

Формулировка миссии выглядит как текстуальное описание глобальной цели данной организации (государства, общества) и может варьировать от короткого абзаца до развернутой характеристики. Данная формулировка, как правило, содержится в Уставе организации или в аналогичных документах доктринального характера.

В наиболее общем виде формулировка миссии характеризует общий смысл существования организации; она призвана помочь руководству и сотрудникам организации распределить приоритеты в отношении различных видов их деятельности, основных направлений проводимой политики и т. д.

Формулировка видения, в свою очередь, включает в себя образную характеристику организации в ее стремлении эффективно реализовать свою миссию. Видение в основе своей представляет убедительное и эмоционально позитивное описание данной организации в тот момент времени, когда ее стратегический план будет реализован на практике, другими словами, привлекательный образ, которому организация стремится соответствовать и ради этого обращается к стратегическому планированию. Функция видения имеет мотивационную природу.

При формулировании видения следует исходить из представлений о миссии и об окружающей среде организации. При этом не следует исходить из того, что данная система останется в значительной степени той же, какой она является на момент осуществления планирования. Участники этого процесса должны быть открыты, но отношению к возможным драматическим изменениям в структуре организации, методологии ее деятельности, технологии, материальной базе и т. д.

Совет эксперта Считается, что коллективный опыт формулирования пиления дает участникам и организации в целом ряд значимых долгосрочных преимуществ: позволяет преодолеть заданность мышления; способствует направленности и сфокусированности; усиливает заинтересованность и приверженность; развивает открытость к необходимости изменений; ориентирует на уникальные и креативные решения; в конечном итоге содействует росту эффективности и производительности, — утверждает К. Эндрюс^[8].

Ценностные позиции отражают общие приоритеты в деятельности организации и могут быть сфокусированны как на ценностях морального порядка (человеческое достоинство, права и свободы личности, и т. д.), так и операциональных ценностях (увеличение экономической эффективности, расширение доли рынка и т. д.).

Особое внимание следует уделять возможным расхождениям между номинальными (официально провозглашенными) ценностями организации и реальными приоритетами, которыми руководствуются члены организации в своей повседневной деятельности. Стратегический план должен предполагать меры, направленные на устранение этих расхождений.

После того как определены миссия, видение и ценности организации, следующий шаг предполагает уяснение исходной позиции: где мы находимся на данный момент. Этот этап планирования именуется на профессиональном языке анализом запасов (taking stock) и предполагает тщательное изучение (сканирование) как внутреннего состояния организации, так и ее внешней среды^[9]. Данный этап стратегического анализа предполагает применение различного инструментария: опросы и анкетирование, фокус-группы, открытые форумы и т. д.

Следующий этап, планирование стратегии деятельности, представляет собой определение путей достижения стратегических целей, что, как правили, предполагает спецификацию задач или определенных промежуточных результатов, ведущих в направлении к каждой стратегической цели.

На этом этапе стратегического планирования, как правило, начинают рождаться многочисленные идеи и предложения, и одна из основных задач организаторов этого процесса заключается в упорядочивании и структурировании этого многообразия. Существует ряд методик, показавших свою практическую полезность в решении этой задачи: диаграмма сходства (affinity diagram), решетка целей (goals grid) и др.

Редкий учебно-методический материал по планированию обходится сегодня без популярной англоязычной игры слов: Goals must be SMARTER (Цели должны быть УМНЕЕ). SMARTER — аббревиатура, включающая в себя следующие признаки^[10]:

• • Specific (Конкретные)
• (не следует ставить задачи в духе «неуклонно добиваться еще больших успехов», «углублять и совершенствовать», «всесторонне развивать» и т. п.);
• • Measurable {Измеряемые)
• (формулировка целей и задач должна содержать измеряемые показатели, по которым можно ясно судить о достигнутом прогрессе);
• • Acceptable {Приемлемые)
• (цели и задачи не должны входить в противоречие с имеющимися планами, обязательствами и сферами ответственности данной системы);
• • Realistic {Реалистичные)
• (цели и задачи должны соответствовать имеющимся ресурсам — временным, финансовым, техническим, кадровым и т. д.);
• • Time frame {Укладывающиеся во временные рамки) (план-график выполнения поставленных задач должен быть практически реализуемым и сбалансированным);
• • Extending {Наращивающие)
• (цели и задачи должны способствовать наращиванию возможностей и полной реализации потенциала данной системы);
• • Rewarding {Вознаграждающие)
• (успешное выполнение целей и задач должно предполагать расширение доступа исполнителей к значимым для них ценностям — бюджетным ресурсам, карьерным перспективам, общественному признанию и т. д.).

Планирование стратегии предполагает также спецификацию ответственности и графика выполнения каждой задачи, определение механизма мониторинга и оценивания хода выполнения стратегии. Документированным носителем этих компонентов стратегического планирования обычно является годовой план, иначе именуемый операциональным планом.

Совет эксперта При всей важности документированных результатов планирования, не менее значимой представляется сопровождающая подготовку документа коммуникация, утверждает К. МакНамара. Стратегическое планирование способно превратиться в великолепную коммуникативную и маркетинговую кампанию, и такую возможность не следует упускать. Коммуникативный план необходимо разрабатывать еще до начала процесса планирования, чтобы использовать все его потенциальные преимущества^[11].

Грамотно построенный коммуникативный процесс позволяет реализовать ряд потенциальных преимуществ^[12]:

— получить дополнительный ввод информации из внешних независимых источников;

расширить собственное представление о потенциальных, возможно непредвиденных, последствиях реализации данного плана;

• — выяснить расклад сил в заинтересованных сообществах, выявить силы противодействия и подготовиться заранее к возможным враждебным акциям с их стороны;
• — выявить силы содействия и выработать меры по их мобилизации в поддержку данного плана;
• — в некоторых случаях привлечь добровольцев и (или) дополнительную финансовую поддержку.

Наконец, одним из ключевых элементов стратегического планирования является имплементационный план. Планы должны определять конкретных исполнителей, ответственных за достижение каждого отдельно взятого результата, устанавливать сроки исполнения и определять формы и механизмы контроля за исполнением.

Вопросы практики В отношении стратегического анализа нередко высказываются критические замечания в духе того, что эти усилия производят бумажный продукт, судьба которого — собирать пыль на дальней полке: организации склонны игнорировать ценные рекомендации, собранные в этом документе. Следующие рекомендации призваны содействовать востребованности и практической полезности вашего плана:^[13]

• 1) осуществляя процесс планирования, подключайте к нему лиц, которые будут ответственны за имплементацию плана;
• 2) убедитесь в реалистичности плана. Один из способов — привлечь к участию в процессе планирования лиц, представляющих все основные функции (виды продукции, услуг) данной организации;
• 3) организуйте общий стратегический план в виде набора более узких планов действий, возможно, специфических для каждого ключевого структурного подразделения организации. Некоторые организации предпочитают включать планы действий в приложение, отдельное от стратегического плана, который в этом случае сводится к формулированию миссии, видения, ценностей, ключевых целей и задач. Такой подход чреват утратой внимания к практическим рекомендациям, и его следует избегать;
• 4) в имплементационном разделе плана четко определите роли и ответственности исполнителей. Рекомендуется детально расписать первые 90 дней реализации плана. Предусмотрите формы и механизмы мониторинга и оценивания хода выполнения плана;
• 5) интегрируйте плановые мероприятия в должностные инструкции и рутинные механизмы аттестации персонала;
• 6) убедитесь, что характер мер, упомянутых в пи. 4 и 5, полно и внятно доведен до конкретных исполнителей: если люди осознают, что ход выполнения плана будет регулярно проверяться, у них формируется правильная мотивация выполнять свою работу точно и в срок;
• 7) убедитесь в том, что утвержденный текст плана содержит указание на конкретное индивидуальное лицо, персонально ответственное за выполнение плана. Желательно, чтобы это было высшее административное лицо в организации. Постарайтесь интегрировать плановые цели и задачи в критерии оценки результативности высшего административного лица.

В процессе имплементации плана могут возникать отклонения, и это нормально. Корректировка плана в соответствии с непредвиденными обстоятельствами — задача столь же значимая, как и отслеживание степени достижения поставленных целей. Если поставленные цели не осуществляются, что явилось причиной этому? Являются ли цели реалистичными? Обеспечены ли ответственные исполнители необходимыми ресурсами? Следует ли изменить приоритеты в отношении поставленных целей?

Таким образом, правильно организованное стратегическое планирование приобретает черты итеративного по своей природе процесса, предполагающего непрерывный анализ полученных результатов и корректировку предыдущих этапов работы. Стратегический план при этом подходе в каждой фазе развития проходит повторяющийся цикл PDCA (англ. plan-do-check-act cycle): планирование — реализация — проверка — оценка^[14] .

Преимущества итеративного подхода:

• • снижение воздействия серьезных рисков на начальных стадиях реализации стратегии, что ведет к минимизации затрат на их устранение;
• • организация эффективной обратной связи группы планирования (разработчиков стратегического плана) с заказчиком (руководством, стейкхолдерами) и создание продукта, реально отвечающего его потребностям;
• • акцент усилий на наиболее важные и критичные направления реализации стратегии;
• • непрерывное итеративное тестирование, позволяющее оценить успешность реализации стратегии в целом;
• • раннее обнаружение конфликтов между требованиями, моделями и реализацией стратегии;
• • более равномерная загрузка участников процесса планирования;
• • эффективное использование накопленного опыта;
• • реальная оценка текущего состояния реализации стратегии и, как следствие, большая уверенность заказчиков и непосредственных участников в ее успехе;
• • затраты распределяются по всему алгоритму выработки и реализации стратегии, а не группируются в его конце.

• [1] Wtidavsky Л. Speaking Truth lo Power. The Art and Craft of Policy Anaysis. P. 8.
• [2] См.: Хелмер О. Анализ будущего: метод Дельфи // Научно-техническое прогнозирование для промышленности и правительственных учреждений. М.: Прогресс, 1972.
• [3] Дегтярев А. А. Прикладной политический анализ. С. 440.
• [4] Дегтярев А. А. Прикладной политический анализ. С. 440.
• [5] См.: Sterner G. Strategic Planning. N.Y.: Free Press, 1979.
• [6] См.: Robert M. Strategy Pure & Simple II: How Winning Companies Dominate Their Competitors. N.Y.: McGraw-Hill, 1997.
• [7] См.: Steiner G. Strategie Planning. N.Y.: Free Press, 1979.
• [8] См.: Andrews К. The Concept of Corporate Strategy / 2nd ed. Homewood, IL: Richard D. Irwin, 1980.
• [9] См.: McNamara C. Strategic Planning (in nonprofit or for-profit organizations). MAP: (Iniversity of Minnesota, 2002.
• [10] Cm.: Urban Design Project Manual. Chicago: Department of Urban and Regional Planning, University of Illinois, 2002.
• [11] Cm.: McNamara C. Basic Description of Strategic Planning. MAP, University of Minnesota, 2001.
• [12] Cm.: McNamara C. Strategic Planning (in nonprofit or for-profit organizations). MAP, University of Minnesota, 2002.
• [13] Cm.: Glass N. M. Pro-active management: How to improve your management performance. East Brunswick, NJ.: Nichols Publishing, 1991.
• [14] Макконнем С. Совершенный код. М.: Русская редакция, 2007. С. 31.