Процессуальная правоспособность прокурора. 
Основания и цель участия прокурора в арбитражном процессе

Прокуратура РФ — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ (ч. 1 ст. 1 Закона о прокуратуре). Правозащитная функция прокуратуры осуществляется в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

В соответствии с п. 5 ст. 1 Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 05.02.2014 № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» изменено наименование гл. 7 Конституции РФ «Судебная власть», которая в новой редакции носит название «Судебная власть и прокуратура». Тем самым конституционный статус прокуратуры РФ приведен в соответствие с принципом разделения властей, поскольку прокуратура, осуществляя надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов на территории России, и в организационном, и в функциональном отношении выведена за рамки государственных ветвей власти — законодательной, исполнительной и судебной.

В соответствии со ст. 35 Закона о прокуратуре прокурор участвует в рассмотрении дел судами в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством РФ и другими федеральными законами.

Реализация права на участие в арбитражном процессе прокурора, равно как и других лиц, участвующих в деле, зависит от определенных условий, т. е. предпосылок возникновения арбитражных процессуальных правоотношений.

Общей предпосылкой возникновения арбитражных процессуальных правоотношений, и соответственно основанием участия в арбитражном процессе для лиц, участвующих в деле, является наличие у последних арбитражной процессуальной правосубъектности. С учетом специфики предпринимательской деятельности лица, участвующие в деле, в арбитражном судопроизводстве (организации, имеющие статус юридического лица, индивидуальные предприниматели) должны иметь одновременно как арбитражную процессуальную правоспособность, так и арбитражную процессуальную дееспособность.

Процессуальная правоспособность прокурора отличается существенной спецификой по сравнению с правоспособностью других лиц, участвующих в деле. Прокурор, равно как и другие государственные органы, муниципальные образования, иные органы, должностные лица, наделен специальной процессуальной правоспособностью. Полномочия прокурора на обращение в арбитражный суд и участие в арбитражном процессе в целом производны от закрепленной в законе компетенции прокурора как должностного лица. Более того, институт правоспособности трансформируется в более узкое понятие компетенции для такого участника арбитражного процесса, как прокурор^[1].

Понятие «компетенция» происходит от лат. competo — круг полномочий, предоставленных законом, уставом или иным актом конкретному органу или должностному лицу^[2]. В юридической энциклопедии компетенция определяется как «совокупность установленных нормативными актами прав и обязанностей (полномочий) организаций, органов, должностных лиц, а также лиц, осуществляющих управленческие функции в коммерческих организациях»^[3].

Условием наделения прокурора процессуальной правоспособностью является закрепленная в Законе о прокуратуре, законодательстве о судопроизводстве в арбитражных судах, других федеральных законах и нормативных правовых актах компетенция, являющаяся выражением государственных функций и наделяющая прокурора правом на обращение в арбитражный суд, участие в рассмотрении дел арбитражными судами и обжалование судебных актов.

Основным нормативным актом, определяющим цели и задачи прокуратуры в Российской Федерации, функции и правовой статус прокурора, является Закон о прокуратуре. Функциональная характеристика надзорного органа не исчерпывается надзором за исполнением законов на территории РФ. Прокуратура выполняет и иные функции, среди которых участие прокурора в рассмотрении дел судами, опротестование не соответствующих закону судебных постановлений (ч. 3 ст. 1 Закона о прокуратуре).

Как мы уже отмечали, Генеральная прокуратура РФ полагает задачей участия прокурора в арбитражном процессе укрепление законности и предупреждение правонарушений в экономической сфере, защиту государственных и общественных интересов, обязывая должностных лиц прокуратуры при наличии к тому оснований своевременно использовать свои полномочия по подготовке и предъявлению в арбитражный суд исков и заявлений, обжалованию незаконных и необоснованных судебных актов^[4].

Закон о прокуратуре, определяя полномочия прокурора по участию в судебном рассмотрении дел, содержит отсылочную норму на процессуальное законодательство РФ (ст. 35).

В соответствии со ст. 3 АПК РФ порядок судопроизводства в арбитражных судах определяется Конституцией РФ, федеральными законами о судоустройстве, действующим арбитражным процессуальным законодательством и иными федеральными законами, принимаемыми в соответствии с вышеуказанными актами.

По общему правилу, заинтересованное лицо имеет право на обращение в арбитражный суд в случае нарушения или оспаривания его прав и интересов (ч. 1 ст. 4 АПК РФ). Часть 2 указанной статьи предусматривает возможность обращения в арбитражный суд иных лиц, ограничивая это право случаями, предусмотренными законодательством о судопроизводстве в арбитражных судах.

Основания участия прокурора в арбитражном процессе указаны в ст. 52 АПК РФ, предусматривающей право прокурора на обращение в арбитражный суд:

• — с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;
• — иском о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов РФ, доля участия муниципальных образований;
• — иском о применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов РФ, доля участия муниципальных образований.

В постановлении от 23.03.2012 № 15 Пленум ВАС РФ еще раз подчеркнул, что арбитражным судам при определении полномочий прокурора по обращению в арбитражный суд с исковым заявлением (заявлением), либо по вступлению в дело, рассматриваемое арбитражным судом, следует руководствоваться ст. 52 АПК РФ (абз. 1 п. 1).

Между тем согласно позиции ВАС РФ, изложенной в указанном выше постановлении, арбитражные суды рассматривают с участием прокурора не только дела, перечисленные в ст. 52 АПК РФ, но и другие дела в случаях, предусмотренных федеральными законами. Пленум ВАС РФ приводит такие случаи — это ст. 1253 и 222 ГК РФ, а также положения КоАП РФ.

Таким образом, помимо случаев участия прокурора по делам, прямо предусмотренных в АПК РФ, ВАС РФ указывает, что прокурор вправе обратиться в арбитражный суд, в частности, с требованием о ликвидации юридического лица вследствие неоднократного или грубого нарушения этим юридическим лицом исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности и на средства индивидуализации, а также с требованием о сносе самовольной постройки в целях защиты публичных интересов (ст. 1253, 222 ГК РФ). Таким образом, дополнительные основания участия прокурора в арбитражном процессе, на которые указывает ВАС РФ, предусмотрены материальным законодательством.

Положения ст. 1253 ГК РФ в полной мере соответствуют правилам ст. 61 ГК РФ, которая в качестве основания для принудительной ликвидации юридического лица в судебном порядке выделяет осуществление деятельности с нарушением Конституции РФ либо с иным неоднократным или грубым нарушением закона или иных правовых актов.

Как отмечено в совместном постановлении Пленума ВС РФ № 5, Пленума ВАС РФ № 29 от 26.03.2009 «О некоторых вопросах, возникших в связи с введением в действие части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации», подведомственность споров о нарушениях интеллектуальных прав на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации юридических лиц, товаров, работ, услуг и предприятий, об установлении патентообладателя, о праве преждепользования и послепользования, а также споров, вытекающих из договоров об отчуждении исключительного права и лицензионных договоров, определяется исходя из субъектного состава участников спора, если такой спор связан с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности (1).

Соответственно этим указаниям развивается и судебная практика арбитражных судов с участием прокурора. Так, рассматривая иск первого заместителя прокурора Забайкальского края к индивидуальному предпринимателю о прекращении его деятельности, ФАС Восточно-Сибирского округа, учитывая указанное разъяснение Пленума ВАС РФ, системное толкование ст. 1253 ГК РФ и положения п. 3 ст. 23 ГК РФ, признал прокурора органом, уполномоченным обратиться в арбитражный суд с требованием о прекращении деятельности гражданина в качестве индивидуального предпринимателя в случае неоднократного или грубого нарушения индивидуальным предпринимателем исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности и на средства индивидуализации^[5].

В отличие от ст. 1253 ГК РФ, ст. 222 ГК РФ не обозначает прокурора как субъекта, по требованию которого может быть заявлено требование о сносе самовольной постройки. Процессуальная возможность обращения прокурора в арбитражный суд с иском по категориям дел, не указанных в арбитражном процессуальном законодательстве, но предусмотренных законом, является результатом осуществления правозащитной функции прокуратуры в сфере экономической деятельности. В постановлении Пленума ВАС РФ от 23.03.2012 № 15 прямо и однозначно указано на право прокурора по обращению в суд с требованием о сносе самовольной постройки в целях защиты публичных интересов (п. 1).

Аналогичный вывод был изложен и ранее в информационном письме Президиума ВАС РФ от 09.12.2010 № 143. В этом документе ВАС РФ указал, что положения ст. 52 АПК РФ нельзя рассматривать как запрет для прокурора заявлять требование о сносе самовольной постройки в интересах неопределенного круга лиц, в том числе и граждан. Таким образом, ВАС РФ допускает расширительное толкование ст. 52 АПК РФ в плане участия прокурора в арбитражном процессе, руководствуясь целями защиты публичных интересов, интересов неопределенного круга лиц.

Болес того, ВАС РФ интересы неопределенного круга лиц и публичные интересы рассматривает как равнозначные категории, либо конструкция «интересы неопределенного круга лиц» употребляется как составляющая публичных интересов. В п. 3 постановления Пленума ВАС РФ от 23.03.2012 № 15 прокурору предоставлено право на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, если прокурор полагает, что оспариваемый акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (ч. 1 ст. 52, ч. 2 ст. 198 АПК РФ).

Понятие «неопределенный круг лиц» на законодательном уровне не получило соответствующего разъяснения со стороны ВАС РФ. Тем не менее доктриной права признано, что неопределенный круг лиц — это неперсонифицированный круг лиц, для которого характерна количественная неопределенность. Состав потенциальных истцов не поддается точному установлению не только до начала судебного разбирательства, но и после его окончания, однако существует тождество предмета и основания иска для всех истцов, общий способ защиты права, общий для всех лиц ответчик. Таким образом, защищается как публичный (общественный) интерес, так и частноправовой^[6].

Схожую позицию занимала М. С. Шакарян, определяя иск прокурора в интересах неопределенного круга лиц как дело, представляющее публичный интерес, в котором нет субъекта материального правоотношения.

(определенного истца)^[7]. На публичный интерес исков в защиту неопределенного круга лиц указывает Г. О. Аболонин^[8]. Частным случаем противоречия публичному порядку считает нарушение прав и законных интересов неопределенного круга лиц ?. М. Коршунов^[9].

Что касается арбитражного процессуального законодательства, то упоминание о публичных интересах содержится в двух статьях АПК РФ. Основанием для отмены или изменения Судебной коллегией по экономическим спорам ВС РФ судебных актов в порядке кассационного производства является в том числе защита охраняемых законом публичных интересов (ст. 291.11 АПК РФ)^[10]. Статья 308.8 АПК РФ, перечисляя основания для отмены или изменения судебных постановлений в порядке надзора, указывает в числе последних нарушение прав и законных интересов неопределенного круга лиц или иных публичных интересов.

Даже поверхностный теоретический анализ приведенной законодательной формулировки позволяет констатировать взаимосвязь этих двух процессуальных конструкций и не позволяет усомниться в публичном характере категории нарушения прав и законных интересов неопределенного круга лиц^[11].

Председатель ВАС РФ В. Ф. Яковлев, оценивая работу арбитражных судов в 2002 г., отмечал, что прокурора совершенно необоснованно лишили права обращаться с исками в защиту неопределенного круга лиц. Представляется, что этим серьезно затруднится эффективность судебной защиты, например, акционеров и вкладчиков крупных хозяйственных обществ, банков и других кредитных организаций^[12].

Генеральная прокуратура РФ полагает задачей участия прокурора в арбитражном процессе укрепление законности и предупреждение правонарушений в экономической сфере, защиту государственных и общественных интересов, обязывая должностных лиц прокуратуры при наличии к тому оснований своевременно использовать свои полномочия по подготовке и предъявлении в арбитражные суды исков и заявлений в целях устранения и пресечения нарушений закона, участию в рассмотрении арбитражных дел, обжалованию незаконных и необоснованных судебных актов.

И хотя в соответствии с Законом о прокуратуре приоритеты деятельности прокуратуры направлены прежде всего на защиту прав и свобод человека и гражданина, защита прав и охраняемых законом интересов общества и государства, т. е. публичные интересы, являются немаловажным аспектом в функциональной деятельности прокуратуры (ст. 1).

Несмотря на то что для отечественного арбитражного процессуального законодательства понятие «публичный интерес» является новым, юридическая доктрина располагает довольно многочисленными определениями этой правовой конструкции. Из анализа публикаций, посвященных данному вопросу, можно сделать вывод, что под публичным интересом ученые понимают: «общественный интерес»^[13], «интерес больших социальных групп»^[14], «признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности»^[15], «государственный интерес»^[16] как родовую категорию, охватывающую собой две видовые категории — государственный и общественный интересы^[17].

Как видим, в юридической науке понятие «публичные интересы» чаще употребляется наряду с понятием «государственные интересы», или даже как синоним последнего. И если в теории по этому вопросу ведутся научные дебаты, то судебная практика вообще не разделяет понятий «публичный интерес», «общественный интерес» и «государственный интерес». Так, по одному делу арбитражный суд постановил, что компетенция прокурора на обращение в арбитражный суд с исковыми заявлениями ограничена случаями, когда спорными сделками, упомянутыми в ст. 52 АПК РФ, нарушаются права граждан и охраняемые законом интересы общества или государства, т. е. публичные интересы^[18].

В целом же российская правовая доктрина и судебная практика, равно как и законодательные новеллы, признают и еще раз подтверждают цель участия прокурора в арбитражном процессе — защита публичных интересов, интересов неопределенного круга лиц в сфере экономической деятельности. Эта цель определяет и, как и в ранее действующем законодательстве о судопроизводстве в арбитражных судах, продолжает формировать политику государства в части наделения прокурора процессуальными полномочиями по обращению в арбитражный суд и участию в судопроизводстве по экономическим спорам.

• [1] Г. А. Осокина правильно отмечала, что способность быть участником гражданского процесса в качестве прокурора возникает у гражданина не с момента его рождения, а с того момента, когда гражданин утвержден в должности прокурора. См. подробнее: Осокина Г. А. Гражданская процессуальная правои дееспособность // Российская юстиция. 1997. № 5; Трещева Е. А. Субъекты арбитражного процесса. Ч. 1: Общие теоретические вопросы понятия и классификации субъектов. Самара: Изд-во Самарского университета, 2006. С. 177.
• [2] Советский Энциклопедический Словарь. М., 1985. С. 613.
• [3] См.: Тихомирова Л. В., Тихомиров Μ. Ю. Юридическая энциклопедия. М., 1997. С. 205- 206.
• [4] Бут Н. Д., Ларьков А. Н., Паламарчук А. В. Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности: науч, — методич. пособие. М., 2008. С. 12−13.
• [5] Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 03.07.2012 № А78−9401/2011.
• [6] Артамонова Е. Защита прав неопределенного круга лиц // Законность. 2003. № 8. С. 2−4; Колосова В. В. Виды исков в гражданском судопроизводстве. Групповые и производные иски // Гражданин и право. 2010. № 11.
• [7] Гражданское процессуальное право: учебник / под ред. М. С. Шакарян. М., 2005. С. 94−96.
• [8] Аболонин Г. О. Групповые иски. М., 2001. С. 31.
• [9] Арбитражный процесс: учебник / под ред. Η. М. Коршунова. М., 2009. С. 507.
• [10] Текст АПК РФ в редакции проекта федерального закона № 466 670−6 «О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации», принятого в III чтении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации.
• [11] Лишь немногие авторы настаивают на самостоятельности дайной категории. См.: Сергиенко А. А. Участие прокурора в рассмотрении гражданских дел судами общей юрисдикции. М., 2005. С. 13−14.
• [12] Яковлев В. Ф. Экономика. Право. Суд. Проблемы теории и практики. М.: Наука; Интерпериодика, 2003.
• [13] Будак Е. Принципиальное значение дела и нарушение публичного интереса — основания к отмене решения суда в порядке ревизии по ГПК Германии и в порядке надзора по АПК РФ // Арбитражный и гражданский процесс. 2005. № 11. С. 37.
• [14] Нешатаева Т. Н. Соответствовать требованиям европейских стандартов. Обсуждаем статью 304 нового АПК РФ (дискуссия) // Арбитражная практика. 2003. № 5. С. 53−54.
• [15] Тихомиров Ю. А. Публичное право. М., 1995. С. 55.
• [16] Павлушина А. А. Защита публичного интереса как универсальная процессуальная форма // Журнал российского нрава. 2003. № 6.
• [17] Храмова Е. В. Защита публично-правовых интересов в арбитражном процессе (вопросы теории и практики).
• [18] Постановление ФАС Поволжского округа от 17.12.2009 № А12−5535/2009.