Формы регионального управления и территориального планирования

В практике большинства стран различаются общее и отраслевые, или секторальные, формы территориального планирования. Общим территориальным планированием во многих случаях является градостроительное. В странах, входящих в Совет Европы, существует также и более общая категория, именуемая пространственным планированием.

К отраслевым формам территориального или пространственного планирования относят сельскохозяйственное, лесохозяйственное, водохозяйственное, транспортное, природоохранное, рекреационное и некоторые другие виды планирования.

Нередко и ландшафтное планирование рассматривают как одну из форм отраслевого. Вместе с тем оно по своей сути является межотраслевым, или межсекторальным, планированием, поскольку занимается землями различного назначения и использования и принимает во внимание все функции ландшафта.

Территориальное планирование в России включает еще ряд видов планировочной деятельности.

Функциональное зонирование — наиболее полно развитая и методически оснащенная, а также законодательно закрепленная форма территориального планирования. При зонировании выделяются территории с различными свойствами, целевым назначением, режимом охраны и т. п.

К распространенным видам зонирования относится градостроительное.

К формам территориального планирования можно отнести также планирование природно-экологического каркаса территории и построение экологических сетей. Экологическим каркасом территории называют форму пространственно-временной организации территории, способствующую сохранению окружающей среды и рациональному природопользованию. Каркас представляет собой систему ядер (участков строгой охраны видов, охраны местообитаний и охраны ландшафтов) и коридоров (полос, связывающих ядра в систему) разного уровня. Экологический каркас территории выделяется как система земель с такими режимами природопользования для каждого участка, которые предотвращают потерю биологического разнообразия и деградацию ландшафта, а также поддерживают его оптимальное функционирование и динамическую устойчивость. Законодательно и методически эти формы планирования должным образом не обоснованы, но иногда реализуются на практике.

Институциональные основы региональной политики в Российской Федерации

Как известно, любая деятельность в современном обществе возможна только в институциональных рамках. Соответственно преобразования в экономической и социальной сферах, в том числе связанные с проблемами регионального управления и территориального планирования, требуют институционального обеспечения, недостаточность которого является одной из наиболее главных причин торможения процессов развития региона.

В условиях ограниченности финансовых и человеческих ресурсов и огромной инерционности российского пространства особую роль играют институты — политические, финансовые и др. Именно эффективные институты позволяют снижать объективные барьеры развития регионов и городов и максимально использовать имеющиеся конкурентные преимущества^[1].

Под понятием «институт» понимаются следующие разновидности, имеющие и макро-, и микроинституциональные статусы:

• • набор формальных и неформальных правил, структурирующих взаимодействие между людьми, составляющими организации и общества, и осуществляющих координирующую функцию между ними (по Т. Веблену^[2], Д. Норту^[3] и Ф. Хайеку^[4]);
• • коллективные действия по гармонизации отношений между экономическими агентами, обусловленные формальными и неформальными правилами и процедурами поведения (по Дж. Коммонсу);
• • механизмы управления экономическими отношениями (по О. Уильямсону^[5]);
• • организации как сложные сети контрактов, позволяющие минимизировать издержки социально-экономических транзакций (по Р. Коузу^[6]);
• • устойчивые организационные символические единицы общества, несущие его нормативно-ценностные и культурные характеристики (по В. В. Зотову^[7]).

Институты пространственного развития — часть институциональной системы страны, они зависят от общего ее устройства и от унаследованных факторов. Выделяют следующие группы институтов, обеспечивающих функционирование и развитие национальной экономики (в том числе региональных социо-эколого-экономических систем), располагая их в следующей логической соподчиненности:

• 1) политико-правовые институты, связанные с обеспечением гражданских и политических прав граждан, и в частности экономических агентов;
• 2) институты, обеспечивающие функционирование, развитие и сохранение человеческого капитала, к которым относятся организации социальной сферы;
• 3) собственно экономические институты, т. е. законодательство, обеспечивающее функционирование и развитие национальной экономики, в том числе экономики регионов РФ;
• 4) специальные институты, или «институты развития» (рис. 1.2), решающие конкретные, специфические проблемы экономического роста, выстраивающие «правила игры», нацеленные не на всех участников хозяйственной или политической жизни, а на некоторых из них, отобранных по конкретным критериям^[8]. Так, избранные отечественные хозяйствующие субъекты в период экономического кризиса могут быть обеспечены особой государственной поддержкой.

Социально-экономические институты в аспекте функционирования и развития социо-эколого-экономических систем выполняют следующие функции: направляют, ограничивают, поощряют, координируют, регулируют, информируют экономических агентов, способствуют оценке их деятельности и коммуникациям, оптимизируют распределение и выбор ограниченных благ.

Рис. 1.2. Иерархизация институтов, обеспечивающих функционирование и развитие региона Институциональные основы управления региональными социальноэкономическими системами включают правовые, экономические и организационные формы воздействия на процесс социально-экономического развития региона:

• • прямое участие в развитии инфраструктуры региона посредством прямого бюджетного финансирования, образования и использования внебюджетных средств и фондов, выпуска займов и т. д.;
• • установление льгот производителям, работающим на насыщение внутреннего рынка;
• • разнообразная правовая и финансовая поддержка предпринимателей, участвующих в развитии агропромышленного комплекса и обеспечивающих наполнение рынка потребительских товаров^[9].

Институциональные факторы в России слабо или негативно влияют на развитие пространства. Стимулирующая региональная политика недостаточно влияет на развитие регионов: особые экономические зоны малы по размеру и объему льгот, инвестиционные программы государства недофинансируются, многочисленные стратегии и программы развития остаются на бумаге. Институциональные преимущества, как правило, не связаны напрямую с региональной политикой^[10].

В аспекте перехода к инновационной модели развития региональной социально-экономической системы эффективная региональная политика России должна стимулировать, обеспечивать концентрацию ресурсов на приоритетных направлениях, создавать условия для межрегиональной кооперации и стратегического партнерства власти, бизнеса и общественных институтов.

Институциональная модель регионального развития уникальна для каждой страны и зависит от специфики региона. Институциональные преобразования региональных политик и программ должны учитывать национальную, местную и историческую среду и традиции, попытки навязать стандартные шаблоны оказываются непродуктивными. При этом эффективная реализация государственной политики на региональном уровне требует действенной и подотчетной бюрократической системы. Установление отдельных стратегий и процедур, касающихся институтов регионального развития, требует гибкой политики взаимодействия органов власти всех уровней, четкого определения прав, обязанностей и функций каждого уровня, а также закрепления этих вопросов в законодательных и нормативно-правовых актах. При этом межотраслевая координация на национальном, региональном и местном уровнях является ключевым фактором, так как стратегии развития ориентированы на территорию, а не на сектор экономики.

• [1] Зубаревич Н. В. Региональное развитие и региональная политика в России // ЭКО. 2014. № 4. С. 7−27
• [2] Веблен Т. Теория праздного класса. М.: Прогресс, 1984
• [3] Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М.: Фонд эконом, книги «Начала», 1997
• [4] Hayek F. New Studies in Philosophy, Politics, Economics and the History ofldeas. Chicago. 1978
• [5] Уильямсон О. Экономические институты капитализма. СПб.: Лениздат, 1996
• [6] Коуз Р. Фирма, рынок, право. М.: Дело ЛТД, 1993
• [7] Зотов В. В. Пресняков В. Ф" Розенталь В. О. Проблемы институционального анализа российских предприятий // Экономическая наука современной России. 2002. № 3. С. 40 55
• [8] May В. Экономическая политика 2007 года: успехи и риски // Вопросы экономики. 2008. № 2. С. 4−25
• [9] Мельников С. Б. И петиту аномальный механизм регионального управлення. URL: koism.rags.ru/teach/lectures/01 .php. 31k
• [10] Зубаревич H. В. Указ. соч. С. 7—27