Проблемы терминологии. 
Основы государственного и муниципального управления

Термин «управление» можно рассматривать как перевод па русский язык, с одной стороны, латинского слова administrate, а с другой стороны, английских слов management и administration. При этом в русском языке существует и самостоятельный термин «администрирование». В литературе чаще всего дается следующая трактовка этих терминов:

• а) под управлением понимается внешнее воздействие субъекта на объект управления, т. е. все, что связано с деятельностью подсистемы управляющей по отношению к управляемой;
• б) менеджмент включает только те функции и действия по планированию, организации, мотивации, координации и контролю, которые осуществляются внутри организации для достижения поставленных целей;
• в) администрирование характеризует деятельность, но организации выполнения управленческих решений.

Таким образом, пересекаясь, каждый из данных, близких по смыслу терминов, тем не менее, имеет свое смысловое значение. Достаточно ясно разные смысловые оттенки публичного управления демонстрируют англоязычные термины: public administration, public governance, public policymaking, public management, отражающие разные аспекты в условиях усложнения взаимозависимостей между государственными, коммерческими, неправительственными и квазиправительственными организациями, формирования сетей их взаимовлияния.

Государство реализует свое управленческое воздействие посредством законодательства, устанавливая общие, типовые правила (нормы) поведения людей во всех сферах общественной жизни, и обеспечивает их соблюдение не только силой власти, но и др. механизмами регулирования (экономическими, ценностными, нравственными), постоянно расширяя сферу их применения. Выполнение решений включает множество конкретных действий и процедур, санкционированных окружающей социальной средой и обеспеченных в той или иной степени ресурсами. Это преимущественная сфера ответственности исполнительных органов государственной власти. Тем самым государственное управление — это не только правила и нормы (формальные и неформальные), создающие ограничения и механизмы государственного воздействия на общество, но и процессы деятельности соответствующих органов, требующие собственной спецификации. К государственному управлению относятся: процессы принятия и реализации решений, прежде всего направленных на формирование и осуществление государственных программ; технологии, связанные с методами управления в кризисных ситуациях; информационно-коммуникативные технологии; организационно-экономическая поддержка традиций и культуры; обеспечение налоговых сборов; выдача государственных заказов или осуществление государственных закупок и т. д. Делая акцент на деятельностную природу государственного управления, его можно определить как профессиональную деятельность государственных служащих по выполнению решений, принимаемых законодательной, исполнительной и судебной властями государства. Участниками данной деятельности являются сами государственные служащие; сотрудники аппарата политических партий и некоммерческих организаций, чьи интересы частично покрывают пространство проблем государственного управления; лоббисты, добивающиеся от правительства и парламента решений в интересах аффилированных с ним групп; работники специальных отделов частных корпораций (отделов по связям с государственными органами), профессионально занимающиеся установлением благоприятных для бизнеса отношений с местными, региональными и федеральными органами власти; религиозные лидеры; финансовые институты и др. акторы, являющиеся частью гражданского общества. Таким образом, государственное управление, с одной стороны, является областью профессиональной деятельности, в которой должны быть заняты специалисты, имеющие соответствующее образование, а с другой — предполагает разнообразные организационные формы участия достаточно широких масс населения в разработке, принятии и реализации государственных решений. В некоторых странах с большим масштабом коррупции на процесс принятия и исполнения решений наряду с гражданским обществом влияют организованные преступные синдикаты.

Целенаправленная деятельность по реализации властных полномочий субъектами публичной власти осуществляется через процессы государственного управления. Эти процессы направлены на исполнение и проведение в жизнь принятых законов и политики, провозглашаемой публичной властью, и связаны, прежде всего, с формированием и осуществлением необходимых программ, а также мерами государственного регулирования экономических и социальных отношений. Например, министерство финансов выделяет деньги на трансферты регионам или на конкретные государственные программы, согласно утвержденному парламентом бюджету. Другой пример: правительство провозгласило политику приватизации, и чиновники министерства экономического развития проводят аукционы по продаже государственной собственности.

Наряду с процессами государственного управления существуют институты государственного управления, т. е. правила и обеспечивающие их выполнение механизмы, которые структурируют повторяющиеся взаимодействия между участниками процесса государственного управления. Институты создают структуру побудительных мотивов взаимодействия включенных в государственное управление субъектов^[1]. Институты формируют соответствующие предпочтения, они позволяют прогнозировать деятельность, обеспечивают интеграцию, дисциплину и кооперацию. Конкретные механизмы функционирования институтов государственной политики во многом зависят от традиции, уровня общественного развития, содержания стоящих перед страной задач, социальной структуры, правовой культуры и многих других факторов. Необходимо учитывать специфику социума, его «историческую колею», сложившиеся социальные практики, в рамках которых действуют соответствующие институты.

Задание для размышления Известно, что одним из важнейших элементов национального богатства любой страны является культура, уровень образованности населения, инновационный и научный потенциал, т. е. то, что в последние годы объединяется термином «человеческий капитал». Коротко и ясно о роли человеческого капитала сказал несколько лет назад профессор Школы бизнеса Чикагского университета Марвин Зонис: «Сложность будет отличительной чертой нашего времени. Повсеместно будет возрастать спрос на все более высокие уровни человеческого капитала. Страны, которые правильно воспримут эту тенденцию, компании, понимающие, как мобилизовать и применить этот человеческий капитал, станут главными победителями. Что касается прочих стран, не понимающих тенденцию и не реагирующих на нее адекватно, то их граждан ожидает все большая отсталость и все более горькая нужда, а всех нас из-за этого ожидают большие проблемы…»^[2].

Попробуйте ответить на вопросы: какова роль государственного управления в развитии и использовании человеческого капитала страны и при каких условиях потенциал человеческого капитала остается нереализованным?

Политико-административные институты лежат в основе государственных организаций, формируя правила и процедуры их деятельности. Одновременно следует подчеркнуть их связь с интересами властных групп, от которых зависит ресурсное обеспечение управленческих действий. И наконец, развитые политико-административные институты обеспечивают общественное содержание управленческого процесса, не позволяя административной подсистеме государственного управления превратиться в совокупность формальных правил и процедур, оторванных от целевой функции государства как важнейшего общественного института.

Политико-административные институты — это ключевая составная часть современного публичного управления, представляющего собой разветвленную систему разнообразных правил и норм, регулирующих деятельность министерств, служб, агентств, межведомственных комиссий, консультационных советов, различающихся по способу формирования, задачам, функциям, структуре, компетенции. Само государство является одним из главных институтов общества, точнее — системой институтов власти и управления, поддерживающих политическую и социальную стабильность и участвующих в осуществлении институциональных преобразований. Сущность государства в значительной степени определяется тем, что для обеспечения реализации своих целей и функций оно создает свою структуру — аппарат, наличие или отсутствие связи которого с обществом, масштабы и иерархическое построение, компетентность персонала и др. параметры имеют определяющее значение для качества государственного управления. Политико-административные институты органически соединяют эти параметры в единое целое по горизонтали и вертикали. Особенность аппарата государственного управления состоит в том, что каждый из его элементов обладает определенным комплексом властных полномочий. Эти властные полномочия благоприятствуют расширению роли высших чиновников в принятии не только административных, но и политических решений. В результате возможно изменение границ сферы государственного управления, что вызывает смешение административных и политических функций бюрократии.

Итак, баланс политического и административного в государственном и муниципальном управлении является одной из главных проблем, поскольку ее существование приводит к разрывам между политическими декларациями и административной практикой. Эта проблема постоянно воспроизводится в силу присущих бюрократии политических амбиций, с одной стороны, и стремления политической элиты использовать административный аппарат для укрепления собственного властного потенциала — с другой.

• [1] См.: Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М.: Фонд экономической книги «Начала», 1997. С. 17.
• [2] Издержки плохого государства. URL: gazeta. nl/comments/2011/ll/17 (дата обращения: 11.11.2014).