Объекты финансового риск-менеджмента государства

Одна из особенностей финансовых рисков государства состоит в неоднозначности подхода к определению государства, т. е. объекта — носителя финансовых рисков. Имеются в виду два подхода к структуре объекта риск-менеджмента — узкий и широкий.

Узкий подход определяет объект как бюджетную систему и сводится к изучению бюджетных рисков или рисков бюджетной системы. Широкий взгляд на понятие финансовых рисков государства означает, что им подвержено не только центральное правительство, региональные, местные органы управления с их бюджетами, но и в целом расширенный сектор государственного управления с входящими в него составными элементами (рис. 9.1).

При узком подходе финансовые риски государства подразделяют на следующие виды:

• • риски бюджета центрального правительства;
• • риски бюджетов муниципальных органов управления (например, в Российской Федерации это риски бюджетов субфедеральных и местных органов управления);
• • риски бюджетов государственных социальных фондов (в Российской Федерации — внебюджетных фондов);
• • суверенные долговые риски (включены в бюджетные риски, потому что субъектом их являются правительство или министерство финансов, осуществляющие заимствования).

При широком подходе выделяют следующие виды финансовых рисков государства: а) названные выше финансовые риски узкого подхода; б) финансовые риски, инициируемые государственными или совместными с государством организациями и структурами, входящими в сектор государственного управления. К последним относятся финансовые риски:

• • управления международными резервами (центральный банк);
• • регулирования (регулятивные риски) деятельности финансовых институтов (центральный банк и иные государственные структуры страны в зависимости от модели регулирования);
• • управления государственными финансовыми резервными фондами, в том числе суверенными фондами народного благосостояния;
• • государственных нефинансовых предприятий, в том числе нефинансовых государственных корпораций и государственных организаций, созданных для решения конкретных задач и направлений деятельности;

Рис. 9.1. Объекты финансового риск-менеджмента государства (широкий и узкий подходы):

• — - широкий подход; — узкий подход
• • государственных финансовых институтов развития (банков развития, обществ ипотечного кредитования, государственных страховых, перестраховочных компаний, экспортных кредитных агентств и т. д.);
• • долгосрочных инвестиционных контрактов с участием государства.

Названные финансовые риски обусловлены вложениями государственных финансовых ресурсов и требуют эффективного управления для поддержания устойчивости государственной финансовой системы и экономики страны в целом.

В рамках узкого подхода к изучению финансовых рисков государства обратимся к бюджетной системе на примере Российской Федерации для выяснения ее состава. В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (БК РФ) к бюджетам бюджетной системы РФ относятся:

• • федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ;
• • бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
• • местные бюджеты, в том числе: бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты городских округов с внутригородским делением, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя;
• • бюджеты городских и сельских поселений, бюджеты внутригородских районов^[1].

Таким образом, объектами финансового риск-менеджмента являются бюджеты всех уровней бюджетной системы и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ с их территориальными структурами.

В узком понимании понятие финансового риска государства разные источники трактуют по-разному: факт несовпадения плана и факта бюджета, риск недофинансирования доходной части бюджета любого уровня, риск неисполнения запланированного бюджета. Бюджетный риск есть вероятность возникновения потерь бюджета вследствие воздействия факторов внешней среды и управленческих решений, оказывающих негативное влияние на устойчивость бюджетов и подлежащих количественной и качественной оценке^[2].

Таким образом, вероятность неисполнения расходных обязательств перечисленных бюджетов представляет собой финансовые риски российского государства. Наличие двух ветвей власти и соответственно бюджетной системы — государственной (федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ) и местного самоуправления — не исключает объединения финансовых рисков правительства и органов местного муниципального самоуправления в категорию финансовых рисков государства. Трудно представить, что фактическая финансовая несостоятельность какого-либо из городских или сельских поселений страны может остаться без внимания и конкретной финансовой помощи со стороны вышестоящего органа власти.

В гл. 17 БК РФ зафиксирован состав бюджетов государственных внебюджетных фондов, куда входят бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ (Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования) и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов в том же составе^[3].

Государственные внебюджетные фонды РФ представляют собой важнейшие социальные институты, необходимые государству для выполнения социальных финансовых обязательств перед своими гражданами по выплате пенсий, социальных пособий, финансированию медицинских услуг. Финансовая устойчивость этих институтов — принципиальное условие общественного благосостояния, здоровья населения, залог его позитивных умонастроений. Дефицит бюджетов социальных внебюджетных фондов формирует бюджетные риски государства, требующие соответствующих методов управления, разработки эффективной государственной политики в области пенсионной реформы, социального страхования и обязательного медицинского страхования.

Еще одним видом бюджетного риска государства является долговой риск, который обусловлен вероятностью невыполнения финансовых обязательств государства (муниципалитета) по банковским займам, эмитированным долговым ценным бумагам. Долговым рискам государства посвящен параграф 9.5 настоящего учебника, поэтому ограничимся несколькими положениями БК РФ.

Глава 14 БК РФ определяет отношения, но возникновению, структуре, формам и управлению государственным и муниципальным долгом РФ^[4]. К государственному долгу РФ относятся долговые обязательства РФ перед физическими и юридическими лицами РФ, субъектами РФ, муниципальными образованиями, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, иными субъектами международного права, иностранными физическими и юридическими лицами, возникшие в результате государственных заимствований РФ, а также долговые обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией, и долговые обязательства, возникшие в результате принятия законодательных актов РФ об отнесении на государственный долг долговых обязательств третьих лиц, возникших до введения в действие БК РФ.

Статьей 102 БК РФ установлено, что долговые обязательства РФ, субъекта РФ, муниципального образования полностью и без условий обеспечиваются всем находящимся в собственности РФ, субъекта РФ, муниципального образования имуществом, составляющим соответствующую казну, и исполняются за счет средств соответствующего бюджета. Отметим установленную БК РФ структуру государственного долга, которая может быть представлена следующими видами долговых обязательств:

• 1) государственными ценными бумагами субъекта РФ;
• 2) бюджетными кредитами, привлеченными в бюджет субъекта РФ от других бюджетов бюджетной системы РФ;
• 3) кредитами, полученными субъектом РФ от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций;
• 4) государственными гарантиями субъекта РФ.

Отдельного изучения заслуживают резервные фонды государства, которые различаются по видам, целям, источникам формирования, направлениям использования. Их объединяет одно — это финансовые резервы государства, своеобразная «подушка безопасности», имеющая большое значение в условиях неопределенности, волатильности рынков, нарастания внутренних и внешних угроз.

В БК РФ конкретными статьями определено формирование различных финансовых резервов: резервных фондов исполнительных органов власти (местных администраций), общего резервного фонда Правительства РФ (не может превышать 3% общего объема расходов бюджета), резервного фонда Президента РФ (не более 1% совокупных расходов бюджета). Эти резервные фонды предназначены для финансирования непредвиденных расходов, внеплановых затрат при чрезвычайных обстоятельствах, стихийных бедствиях.

Особого внимания заслуживают финансовые риски формирования, использования суверенных инвестиционных фондов (СИФ) — суверенных фондов накопления богатства (sovereign wealth funds). Они представляют собой фонды денежных средств, которые используются странами для стабилизации государственного бюджета в периоды снижения бюджетных доходов и (или) для финансирования государственных расходов в долгосрочной перспективе. Суверенные инвестиционные фонды создаются в основном государствами-экспортерами, имеющими свсрхдоходы от продажи на международных сырьевых рынках энергетических или иных природных ресурсов — нефти, газа, цветных металлов. Эти страны имеют хроническое положительное сальдо текущего счета платежного баланса. Перед правительствами этих государств стоят следующие важные задачи: планирование использования природных ресурсов в будущем, так как со временем они истощаются, а также снижение зависимости государственных доходов и расходов от резких и непредсказуемых скачков мировых цен на природные ископаемые. Значение СИФов для национальной экономики состоит в использовании их средств для покрытия дефицита государственного бюджета в случае неблагоприятной конъюнктуры, а также аккумулировании избыточных экспортных поступлений при высоких ценах на сырье с целью предотвращения негативных ситуаций в экономике.

На начало 2013 г. совокупный объем средств СИФов достиг 5,2 трлн долл. США, а на конец 2014 г. составил 7057,4 млрд долл.^[5]

Статистические данные об объемах средств крупнейших нефтяных суверенных фондов в сопоставлении с ВВП стран приведены в табл. 9.1.

Таблица 9.1

Накопленные в нефтяных СИФах стран средства на начало 2015 г.

Отметим еще один вид финансовых рисков государства, который связан с предоставлением государственных гарантий по внешним заимствованиям государственных корпораций, государственных предприятий на зарубежных рынках капитала, а также по экспортным кредитам предприятий-экспортеров. Государственные гарантии и соответствующие им риски предоставляются в различных объемах по обязательствам «Роснано», Агентства по страхованию вкладов (на начало 2013 г. страховая ответственность оценивалась в 15% ВВП, т. е. почти в 10 трлн руб.), Агентства по ипотечному жилищному страхованию, экспортным кредитам, Агентства по страхованию экспортных кредитов и инвестиций, предприятий оборонно-промышленного комплекса, по страхованию авиаперевозчиков. Кроме того, государство принимает на себя финансовые риски по многочисленным инвестиционным проектам, в том числе с государственно-частным партнерством, крупным и многолетним контрактам.

Существенные и в больших объемах финансовые риски государства имеют место в связи с принадлежащим ему контрольным пакетом акций крупнейших российских банков. К началу 2013 г., по оценкам Банка России, контролируемые государством банки (Сбербанк России, Внешторгбанк, Газпромбанк, Внешэкономбанк, Россельхозбанк, Банк Москвы) обладали более 50,4% совокупных банковских активов. На эти банки с участием государства, т. е. с его гарантиями, приходится 53,8% объема выданных ссуд предприятиям реального сектора в России. В случае кризиса в банковском секторе финансовые обязательства этих банков перед вкладчиками принимает государство.

По данным Банка России, внешний долг РФ в январе 2016 г. составлял 515,254 млрд долл., что на 14% ниже аналогичного показателя 2015 г. (599,041 млрд долл.). Сама по себе эта цифра не считается критической, тем более что на собственно долг органов государственного управления приходится только 30,743 млрд долл, (на 1 января 2015 г. было 41,6 млрд руб.)^[6]. Остальная часть долга — обязательства государственных корпораций. Именно в этой области и сосредоточены риски финансового суверенитета страны.

Широкий подход к изучению финансовых рисков государства предполагает рассмотрение сектора государственного управления, куда включается и центральный банк. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»^[7] уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью. Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению данной федеральной собственностью, включая золотовалютные резервы Банка России. Банк России проводит собственную независимую от правительства денежно-кредитную политику по обеспечению устойчивости национальной денежной единицы, укреплению и развитию банковской и платежной систем страны, развитию национального финансового рынка. Он не отвечает по обязательствам правительства, как установлено законом. При этом, управляя международными резервами страны, он проводит единую денежно-кредитную политику, поддерживает стабильность национальной денежной единицы, обеспечивает ликвидность валютного рынка, противодействует шокам платежного баланса и, соответственно, принимает на себя финансовые риски государства.

Приведем определение международных валютных резервов по версии МВФ: «Резервные активы — это внешние активы, которые имеются в свободном распоряжении органов денежно-кредитного регулирования, контролируются ими в целях удовлетворения потребностей в финансировании платежного баланса, проведения интервенций на валютных рынках для оказания воздействия на валютный курс и в других соответствующих целях (таких как поддержание доверия к валюте и экономике), а также в качестве основы для иностранного заимствования»^[8]. Более широкий взгляд на резервные активы государства определяет международные резервы как все официальные (находящиеся в собственности государственных органов) финансовые активы страны, номинированные в иностранных валютах^[9]. Международный валютный фонд включает в международные резервы следующие виды финансовых активов государства: монетарное золото, активы в СДР (специальные права заимствования^[10]), резервная позиция в МВФ, наличная валюта и валютные депозиты, ценные бумаги (ликвидные, обращающиеся на рынке акции и облигации, эмитируемые нерезидентами), контролируемые центральным банком производные финансовые инструменты на резервные активы (например, валютные форварды), прочие финансовые активы (кредиты и займы в иностранной валюте некредитным организациям-нерезидентам), средства суверенных фондов национального благосостояния (суверенных инвестиционных фондов^[11][12]) (табл. 9.2).

Таблица 9.2

Состав международных резервов Банка России, млн долл.²

Широкий подход к финансовым рискам государства включает в себя обязательства по финансированию государственных корпораций и предприятий, которых в России насчитывается более 30 тыс. К ним относятся более 8 тыс. акционерных обществ, свыше 22 тыс. унитарных и казенных предприятий, полностью являющихся собственностью государства (например, «Почта России», «Телевидение и радио России», «Московский метрополитен» и многие другие), а также около 300 государственных корпораций, специально образованных самостоятельными законодательными актами для реализации государственных задач в конкретной области (например, Агентство по страхованию вкладов, «Российские автомобильные дороги», «Олимпстрой»),.

По разным оценкам, совокупные обязательства нефинансовых государственных корпораций («Газпром», «Роснефть», «РЖД», «Транснефть», «Российские электросети», «Газпромнефть», «Объединенная авиастроительная корпорация», «Рособоронэкспорт», «Ростелеком», «РусГидро» и др.) составляют примерно 5% ВВП. Это автоматически означает, что со стороны федерального бюджета наряду с гарантиями по кредитам, предоставлением субсидий обеспечивается финансовая поддержка в случае финансовых затруднений.

• [1] Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ. (ред. от15 февраля 2016 г., с изм. от 30 марта 2016 г.). URL: http://wwv.consultant.ru/documcnt/cons_doc_LAW_19 702.
• [2] Горохова Д. В. Основные направления развития управления бюджетными рискамисубъектов Российской Федерации // Вестник СГСЭУ. 2013. № 2 (46). С. 82—87.
• [3] URL: http://www.consultant.rU/popular/budget/56₂₁.html#p4303.
• [4] URL: http://www.consultant.rU/popular/budget/56₁₈.html#p3012.
• [5] Sovereign Wealth Fund Institute URL: http://www.swfinstitute.org/sovereign-wealth-fund-rankings.
• [6] URL: http://global-flnances.ru/vneshniy-dolg-rossii-2016.
• [7] С изм., внесенными Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 231-ФЗ. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc; base=LAW; n=l82811; fld=134; dst=l00079,0;rnd=0.8 137 171 749 738 458.
• [8] МВФ (2012). Руководство по платежному балансу и международной инвестиционнойпозиции. 6-е изд. Вашингтон, округ Колумбия. URL: https://www.imf.org/external/russian/pubs/ft/bop/2007/bopman6r.pdf.
• [9] Наркевич С. Золотовалютные резервы: история, определение, состав и современныефункции // Вопросы экономики. 2015. № 6. С. 91; Truman ?., Wong А. (2006). The case foran international reserve diversification standard. Institute for International Economics WorkingPaper, Mo. WP 06−2.
• [10] СДР представляют собой международный резервный актив, созданный МВФ в 1969 г. Они дополняют официальные резервы его государств-членов. Стоимость СДР основанана корзине из четырех ключевых международных валют, и СДР могут обмениваться на свободно используемые валюты. По состоянию на 17 марта 2015 г. были созданы и распределены среди государств-членов 204 млрд СДР (эквивалентно приблизительно 280 млрд долл. США). URL: http://www.imf.org/external/np/exr/facts/rus/sdrr.pdf.
• [11] Sovereign wealth fund.
• [12] URL: http://www.cbr.ru/hd_base/default.aspx? Prtid=mrrf_m.