Понятие, признаки и виды административно-правовых актов публичной администрации

В действующем законодательстве РФ в настоящее время отсутствует общее понятие правового акта. Соответственно, не определено в законодательстве и понятие административно-правового акта, или акта управления.

В науке административного права административно-правовые акты называют также административными актами, правовыми актами управления, актами государственной администрации^[1]. Обобщая имеющиеся в административноправовой науке точки зрения по поводу понятия и основных признаков административно-правового акта, можно сформулировать это понятие следующим образом.

Административно-правовой акт — это выраженное в определенной официально-документальной форме односторонне властное подзаконное решение административнопубличного органа, принимаемое (издаваемое) указанным органом в пределах его компетенции и с соблюдением предусмотренной законодательством правовой процедуры, устанавливающее общие правила поведения неопределенного круга субъектов (нормы права) либо определяющее или подтверждающее на основе материальных норм различных отраслей права субъективные права, обязанности, правовой статус неопределенного круга субъектов или индивидуально определенных физических лиц и (или) организаций, применяемые в отношении них меры поощрения, ограничения прав и свобод и принуждения, либо удостоверяющее какой-либо юридический факт.

Исходя из приведенного определения, административноправовой акт характеризуется следующими основными чертами (признаками).

• 1. Административно-правовой акт — это всегда властное волевое решение компетентного административно-публичного органа, непосредственно или опосредованно влекущее юридически значимые последствия для неопределенного или для определенного круга субъектов регулируемых данным актом отношений. Это означает, что в качестве акта не может рассматриваться какой-либо официальный документ, исходящий от административно-публичного органа и не содержащий властного решения в отношении указанных лиц. Например, не являются административно-правовыми актами различные процессуальные и правоустанавливающие документы, в частности протоколы, акты проверок, рапорты, свидетельства, справки, которые лишь фиксируют определенные юридические факты, несут в себе определенную информацию, но не содержат властных решений в отношении каких-либо лиц. В арбитражно-судебной практике не признаются в качестве ненормативных административноправовых актов такие официальные документы административно-публичных органов, как акты проверок, акты освидетельствования, акты (заключения) экспертиз, протоколы совершения процессуальных действий, в частности протокол об административном правонарушении, а также письма информационного содержания^[2]
• 2. Административно-правовой акт — это властное волевое решение, которое может быть принято только административно-публичным органом в пределах его компетенции. Иными словами, такие акты могут приниматься (издаваться) только административно-публичными, а не какими-либо иными государственными органами или органами местного самоуправления и только по вопросам, отнесенным к ведению названных органов. В связи с этим не являются административно-правовыми актами правовые акты, принимаемые (издаваемые) органами законодательной власти, судами (судьями), представительными органами местного самоуправления. Например, не может быть признано административно-правовым актом постановление мирового судьи или судьи районного суда по делу об административном правонарушении.
• 3. Административно-правовой акт — это односторонне властное волевое решение административно-публичного органа, т. е. решение, принимаемое им по собственной воле, без какого-либо согласия тех лиц, в отношении которых это решение принимается. Вместе с тем такой характер административно-правовых актов нс означает, что эти акты могут приниматься (издаваться) административно-публичными органами только по собственной инициативе. Инициатива принятия (издания) того или иного административно-правового акта может принадлежать также индивидуальному субъекту или организации, заинтересованным в принятии (издании) этого акта. Например, по инициативе и на основании обращений заинтересованных лиц соответствующими административно-публичными органами принимаются решения о назначении пенсии, о выдаче лицензий, о предоставлении земельных участков и т. п. В то же время административно-правовые акты могут издаваться (приниматься) административно-публичными органами и по собственной инициативе. Однако в любом случае решение по возникшему индивидуальному административному делу принимается административно-публичным органом в одностороннем порядке на основании установленных им фактических обстоятельств этого дела и в соответствии с действующим законодательством. В связи с этим административно-правовые акты необходимо отграничивать от административных и иных договоров и соглашений. Например, в арбитражносудебной практике не было признано правовым актом соглашение о взаимодействии, заключенное между Администрацией Костромской области и открытым акционерным обществом «МРСК Центра и Северного Кавказа»^[3].
• 4. Административно-правовой акт — это решение, устанавливающее, изменяющее или отменяющее нормы права либо содержащее конкретные властные предписания регулятивного или охранительного содержания, обращенные к индивидуально определенному или к индивидуально неопределенному кругу физических лиц или организаций и влекущие установление, подтверждение, изменение или прекращение их прав, обязанностей, ответственности либо в целом правового статуса. Иными словами, административно-правовые акты могут быть как нормативными, содержащими общеобязательные правила и действующими в отношении неопределенного круга субъектов, так и ненормативными, содержащими на основе норм нрава конкретные властные предписания, действующие в отношении определенного или неопределенного круга субъектов. Предписания как нормативного, так и ненормативного характера, содержащиеся в административно-правовых актах, обязательны для исполнения всеми субъектами, на которых распространяется действие этих актов.
• 5. Административно-правовой акт — это всегда подзаконное решение, т. е. решение, принимаемое административно-публичным органом на основе соответствующего федерального закона или закона субъекта РФ. Нормативный административно-правовой акт должен приниматься (издаваться) па основе соответствующего закона и не противоречить ему. Ненормативный административно-правовой акт может приниматься (издаваться) как непосредственно на основе соответствующего закона, так и на основе принятого (изданного) в соответствии с этим законом подзаконного нормативного акта.
• 6. Административно-правовой акт — это публичновластное решение административного органа, выраженное в определенной официально-документальной форме. Иными словами, властные решения, составляющие содержание административно-правовых актов, должны содержаться на определенных материальных носителях информации, предусмотренных действующим законодательством в качестве официальных форм выражения и закрепления этих решений, доведения их до сведения заинтересованных лиц. Административно-правовые акты, в частности, выражаются в форме официальных документов: решений, постановлений, распоряжений, приказов, предписаний или записей в регистрационно-учетных официальных документах. Как показывает анализ судебной практики по административным делам, властные решения административно-публичных органов могут содержаться и в официальных письмах этих органов.

В таких случаях подобные письма должны признаваться административно-правовыми актами^[4].

К числу административно-правовых актов, с нашей точки зрения, следует относить в том числе и резолюции должностных лиц административно-публичных органов, налагаемые ими на представленных к утверждению или согласованию официальных документах, например на заявлениях физических лиц и организаций, проектно-технической документации и т. п. Такие резолюции формулируют властные решения соответствующих должностных лиц, влекущие для заинтересованных субъектов правовые последствия, в связи с чем обладают признаками административно-правового акта.

Вряд ли можно согласиться с распространенным в литературе по административному праву подходом, согласно которому к числу административно-правовых актов следует относить устные приказы, распоряжения, указания должностных лиц органов публичного управления, а также дорожные знаки и специальные сигналы^[5].

Устные приказы, распоряжения и указания, не фиксируемые каким-либо официально-документальным способом, не могут в дальнейшем повлечь юридически значимых последствий для физических лиц или организаций, к которым они обращены. В связи с этим подобные формы волеизъявления властвующих субъектов не обладают таким важнейшим признаком административно-правового акта, как наступление юридически значимых последствий для его адресата. И в судебной практике по делам об оспаривании решений и ненормативных правовых актов административно-публичных органов в качестве таковых признаются лишь соответствующие официальные документы или решения, зафиксированные документально, например устно озвученное решение об объявлении выговора военнослужащему, занесенное в учетную карточку. Устные приказы, распоряжения и указания должностных лиц административно-публичных органов, не отраженные в каких-либо документах, можно отнести к актам оперативного (текущего) управления, не являющимся правовыми.

Дорожные знаки, а также сигналы светофора, установленного на дорожном перекрестке или на пешеходном переходе, с нашей точки зрения, представляют собой специальные способы доведения норм административного права, содержащихся в Правилах дорожного движения, до участников дорожного движения. Они указывают на необходимость применения на том или ином участке дороги или улицы соответствующего правила. Данные способы доведения норм административного права применяются посредством использования не официально-документальной, а техниковизуальной формы.

Кроме того, административно-правовые акты необходимо отграничивать от административно-правовых действий. В науке административного права, как правило, такое отграничение не проводится. Многие ученые-административисты под правовыми актами управления понимают не только официальные документы, исходящие от административнопубличных органов, но и совершаемые этими органами юридически значимые действия, например действия по регулированию дорожного движения, регистрационные действия и т. п.^[6] С нашей точки зрения, издание (принятие) административно-публичным органом административно-правового акта и совершение данным органом административно-правового действия представляют собой различные правовые формы их публичной деятельности, которые не следует отождествлять.

Административно-правовое действие представляет собой властное волеизъявление административного органа, которое отличается от административно-правового акта по следующим признакам.

• 1. Административно-правовое действие, в отличие от административно-правового акта, не является властным решением административно-публичного органа и далеко не всегда влечет наступление определенных правовых последствий для субъекта, в отношении которого это действие совершается. Совершение некоторых административно-правовых действий, например таких, как проверка сотрудниками полиции документов у граждан, остановка ими транспортных средств для проверки документов, досмотр этих транспортных средств, досмотр вещей граждан в аэропортах, само по себе не влечет для этих граждан никаких правовых последствий, однако создает определенные предпосылки для наступления таких последствий.
• 2. При совершении административно-правовых действий далеко не всегда требуется их официально-документальное оформление, в то время как административно-правовые акты всегда должны быть выражены в строго определенной официально-документальной форме, в частности в виде официального документа или записи в каком-либо официальном документе.

Правовые акты государственных органов и органов местного самоуправления и совершаемые ими юридически значимые действия как предмет оспаривания в суде разграничиваются также в гражданско-процессуальном и арбитражном процессуальном законодательстве РФ, а также в судебной практике по административным делам. В частности, Пленум Верховного Суда РФ в своем постановлении от 10.02.2009 № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» разъяснил, что акты государственных органов и органов местного самоуправления, должностных лиц относятся к решениям, а действия указанных органов и должностных лиц представляют собой властное волеизъявление, не облеченное в форму решения.

Таким образом, совершение административно-публичными органами административно-правовых действий представляет собой наряду с изданием (принятием) административно-правовых актов самостоятельную правовую форму их публичной деятельности.

В теории административного права административноправовые акты (правовые акты управления) в зависимости от их содержания и юридических свойств подразделяются на две большие группы: нормативные и индивидуальные, которые в свою очередь классифицируются на виды по различным основаниям.

В то же время относительно недавно в федеральном законодательстве, в частности в АПК, появился новый термин «ненормативный правовой акт». В связи с этим возник вопрос о соотношении понятий «ненормативный административно-правовой акт» и «индивидуальный административно-правовой акт». С нашей точки зрения, эти понятия нельзя отождествлять.

Итак, по нашему мнению, все административно-правовые акты в зависимости от их юридического содержания можно подразделить на два вида: нормативные и ненормативные. Рассмотрим каждый из данных видов административноправовых актов.

Нормативный административно-правовой акт представляет собой выраженное в определенной официально-документальной форме властное решение административно-публичного органа, принятое им по вопросам, отнесенным к его компетенции, содержащее нормы административного или других отраслей права и действующее в отношении неопределенного конкретно круга субъектов.

Выделим основные признаки нормативного административно-правового акта.

• 1. Нормативный административно-правовой акт содержит нормы права, т. е. общеобязательные правила поведения, действие которых распространяется на неопределенный круг лиц и которые рассчитаны на неоднократное применение. Причем в нормативном административно-правовом акте могут содержаться не только нормы административного права, но и нормы других отраслей права, в частности финансового, гражданского, жилищного, экологического и т. д. Например, Правила дорожного движения, утвержденные Правительством РФ, содержат нормы административного права, а утвержденные этим же органом исполнительной власти Правила оказания услуг почтовой связи — нормы гражданского нрава. В правоприменительной практике возник вопрос о том, являются ли нормативными правовыми актами технико-правовые документы, такие как строительные нормы и правила (СПиП), санитарные нормы и правила (СанПиН), государственные стандарты (ГОСТы), утверждаемые федеральными органами исполнительной власти. Как показывает анализ указанных документов, в них содержатся определенные нормы и требования, обязательные для исполнения неопределенным кругом физических лиц и организаций в соответствующей сфере (строительства, промышленного производства, торговли и др.). Следовательно, перечисленные документы содержат нормы права, а значит, могут быть отнесены к числу нормативных административно-правовых актов.
• 2. Нормативные административно-правовые акты могут издаваться (приниматься) только теми административнопубличными органами, которым право издания (принятия) таких актов предоставлено федеральным законодательством или законодательством субъектов РФ. В частности, на федеральном уровне право издания нормативных правовых актов предоставлено Президенту РФ, Правительству РФ, федеральным министерствам, Центральной избирательной комиссии РФ, Центральному банку РФ.

Такие федеральные органы исполнительной власти, как находящиеся в ведении соответствующих федеральных министерств федеральные службы и федеральные агентства, не вправе издавать нормативные правовые акты, кроме случаев, когда такое право предоставляется им особо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ. Не предоставлено право издания нормативных правовых актов структурным подразделениям и территориальным органам федеральных органов исполнительной власти в субъектах РФ.

Кроме того, следует отметить, что нормативные правовые акты, издаваемые (принимаемые) не административнопубличными органами, а иными органами публичной власти, в частности органами законодательной власти (законы и постановления) и представительными органами местного самоуправления (решения), не могут быть отнесены к категории нормативных административно-правовых актов.

• 3. Нормативные административно-правовые акты могут издаваться (приниматься) соответствующими административно-публичными органами только по вопросам, отнесенным к их ведению и требующим нормативного регулирования. В частности, в положениях о федеральных министерствах определяется исчерпывающий перечень вопросов, по которым соответствующие министерства вправе издавать нормативные правовые акты.
• 4. Нормативные административно-правовые акты могут издаваться (приниматься) административно-публичными органами только в той официально-документальной форме, которая определена законодательством для соответствующего вида органов. В частности, Президент РФ не вправе издавать нормативные правовые акты в форме постановлений, Правительство РФ — в форме указов. Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти вправе издавать нормативные правовые акты только в форме постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.

В силу п. 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009, издание федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. В связи с этим Определением Конституционного суда РФ от 02.11.2006 № 537−0 не была признана нормативным правовым актом Номенклатура основной подкарантинной продукции (подкарантинных материалов, подкарантинных грузов) (товаров), ввоз которой на территорию Российской Федерации и вывоз с территории Российской Федерации допускается по разрешению органов Государственной службы ветеринарному и фитосанитарному надзору Российской Федерации, являющаяся приложением к письму соответствующего федерального органа исполнительной власти.

5. Нормативные административно-правовые акты должны издаваться (приниматься) с соблюдением установленной законодательством процедуры их подготовки, издания (принятия), опубликования и введения в действие. В отношении нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти такая процедура предусмотрена Указом Президента РФ от 23.05.1996 № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти». В случае несоблюдения указанной процедуры данные акты считаются не вступившими в силу и не порождают никаких юридических последствий. Так, в судебной практике Верховного Суда РФ не признаются в качестве нормативных правовых актов акты федеральных органов исполнительной власти хотя и содержащие нормы права, но не зарегистрированные в Минюсте России и (или) не опубликованные официально в установленном порядке.

В судебной практике возник вопрос о возможности отнесения к нормативным правовым актам различного рода приложений к нормативным правовым актам, издаваемым органами исполнительной власти. Отвечая на этот вопрос, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ в своих определениях от 13.02.2007 № КАС06−566 и от 11.10.2007 № 9504/07 разъяснили, что такие приложения являются неотъемлемыми составными частями соответствующих нормативных правовых актов и не могут рассматриваться и оцениваться в отрыве от них.

Ненормативный административно-правовой акт представляет собой выраженное в определенной официально — документальной форме властное решение административнопубличного органа, принятое им по вопросам, отнесенным к его компетенции, и не содержащее норм административного или других отраслей права и действующее в отношении как определенного, так и неопределенного конкретно круга субъектов.

Принципиальным отличием ненормативного административно-правового акта от нормативного является отсутствие в нем норм права. В то же время в зависимости от круга субъектов, в отношении которых действуют ненормативные правовые акты, их можно подразделить на два вида:

• а) неиндивидуальные ненормативные административноправовые акты, которые содержат властные решения, действующие в отношении неопределенного конкретно круга физических лиц и (или) организаций, например постановление государственного санитарного врача о введении карантина на определенной территории, приказ коменданта о введении комендантского часа на территории действия режима чрезвычайного положения;
• б) индивидуальные ненормативные административноправовые акты, которые содержат властные решения, действующие в отношении только конкретно определенных физических лиц и (или) организаций, например приказ о приеме на государственную службу гражданина, постановление о назначении гражданину или юридическому лицу административного наказания.

Ненормативные административно-правовые акты формально юридически могут выражаться как в виде официальных документов, к форме и содержанию которых установлены определенные требования (решения, приказы, распоряжения, постановления, предписания), так и в виде официальных документов, составленных в произвольной форме, но содержащих определенные властные решения (письма, резолюции на заявлениях, протоколы заседаний комиссий и т. п.).

Рассмотрим далее вопросы введения в действие, приостановления и прекращения действия административно-правовых актов.

Системный анализ норм федерального законодательства в части регулирования порядка введения в действие отдельных видов как нормативных, так и ненормативных административно-правовых актов позволяет сделать вывод о том, что такие акты могут вступать в юридическую силу с одного из следующих моментов:

• 1) с даты издания (принятия) акта, т. е. с даты подписания его уполномоченным должностным лицом;
• 2) с даты, указанной в самом акте;
• 3) по истечении определенного периода времени, указанного в самом акте;
• 4) с даты государственной регистрации акта в специальном реестре, в частности, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, содержащие сведения, составляющие государственную тайну или иные сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их государственной регистрации в Минюсте России внесения в соответствующий реестр;
• 5) с даты официального опубликования акта;
• 6) по истечении определенного периода времени после официального опубликования акта.

Ненормативные административно-правовые акты, кроме того, могут вступать в силу и начинать действовать с одного из следующих моментов:

• 1) с момента получения заинтересованным лицом, в отношении которого издан (принят) акт, заверенной копии этого акта, например с момента получения лицом выданного ему предписания контрольно-надзорного органа;
• 2) с даты утверждения акта вышестоящим должностным лицом, например с даты утверждения постановления судебного пристава-исполнителя старшим судебным приставом;
• 3) с момента наступления определенного юридического факта, например с момента окончания установленного срока отсрочки исполнения акта;
• 4) с момента истечения срока, установленного на обжалование акта, например срока на обжалование постановления по делу об административном правонарушении.

В случаях, предусмотренных федеральным законодательством, до разрешения в установленном порядке вопроса об отмене или признании неконституционным, недействующим оспариваемого нормативного административно-правового акта допускается временное приостановление его действия. В частности, Президент РФ вправе до разрешения вопроса по существу приостанавливать действие нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта РФ, противоречащего, по его мнению, Конституции РФ и (или) федеральным законам. Правительство РФ вправе приостанавливать действие нормативных правовых актов, противоречащих, но его мнению, федеральным законам, актам Президента и Правительства РФ.

Анализ действующего федерального законодательства показывает, что основаниями для прекращения действия нормативных административно-правовых актов, утраты ими юридической силы полностью или в части являются:

• 1) отмена акта административно-публичным органом, который его издал или принял (например, Президент РФ и Правительство РФ могут сами отменить изданные ими нормативные правовые акты);
• 2) отмена акта вышестоящим административно-публичным органом в случае противоречия его нормативному правовому акту, имеющему бо? льшую юридическую силу (в частности, Президент РФ вправе отменять постановления Правительства РФ, а последнее — нормативные акты подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти);
• 3) признание акта Конституционным Судом РФ, конституционным или уставным судом субъекта РФ полностью или в части не соответствующим Конституции РФ, конституции или уставу субъекта РФ;
• 4) признание акта судом общей юрисдикции или арбитражным судом не соответствующим полностью или в части нормативным правовым актам, обладающим большей юридической силой, и недействующим.

Приостановление и прекращение действия ненормативных административно-правовых актов осуществляется в следующем порядке.

Приостановление действия ненормативного административно-правового акта представляет собой прекращение его действия в течение определенного четко обозначенного периода времени и, соответственно, прекращение исполнения адресатами данного акта в течение этого периода времени содержащегося в нем решения, реализации предусмотренных им субъективных юридических прав, обязанностей, запретов или мер публично-правовой ответственности.

В п. 4 Информационного письма от 13.08.2004 № 83 Высший Арбитражный Суд РФ разъяснил, что под приостановлением действия ненормативного правового акта понимается не признание акта недействующим, а запрет исполнения тех мероприятий, которые предусматриваются данным актом.

Юридическими основаниями для приостановления действия ненормативного административно-правового акта могут быть следующие обстоятельства:

• 1) установление признаков несоответствия акта в целом или его отдельных частей положениям законов и (или) подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих соответствующие отношения;
• 2) наличие предписания (представления) компетентного административного органа, содержащего требование отмены или изменения акта в связи с несоответствием законов и (или) подзаконных нормативных правовых актов сто положениям;
• 3) наличие протеста прокурора, содержащего требование отмены или изменения акта в связи с несоответствием его положениям законов и (или) подзаконных нормативных правовых актов;
• 4) подача физическим лицом или организацией, в отношении которых был издан (принят) акт, жалобы (заявления) об оспаривании данного акта.

При наличии любого из перечисленных выше оснований компетентный административно-публичный орган или суд вправе приостановить действие индивидуального административно-правового акта полностью или в соответствующей части, но в то же время нс обязаны осуществлять такое приостановление.

Указанное право административно-публичного органа или суда не является абсолютным и безусловным и на практике, как правило, реализуется только при наличии помимо названных выше оснований еще и некоторых обязательных условий. К таким обязательным условиям, при наличии которых возможно юридическое приостановление действия ненормативного административно-правового акта, в частности, относятся:

• 1) возникновение реальной угрозы нарушения (ограничения) субъективного юридического права физического лица или организации, в отношении которых издан (принят) акт, а также субъективных юридических прав иных лиц, причинения им реального имущественного, личного или иного вреда в случае продолжения действия данного акта;
• 2) возникновение реальной угрозы безопасности государства, общественной безопасности или безопасности отдельных физических лиц в случае продолжения действия акта;
• 3) невозможность последующего восстановления нарушенного субъективного права физического лица или организации, в отношении которых издан (принят) акт, нарушенных субъективных юридических прав иных лиц в случае продолжения действия акта.

Таким образом, приостановление действия ненормативного административно-правового акта является крайней мерой, без применения которой невозможно немедленно прекратить начавшееся нарушение субъективных юридических прав физических лиц и (или) организаций, предотвратить наступление вредных последствий действия этого акта для государства, общества, отдельных физических лиц и организаций. Приостановление действия ненормативного административно-правового акта является мерой оперативного реагирования и оперативной защиты нарушаемых прав и законных интересов физических лиц и организаций, обеспечения законных интересов и безопасности общества и государства.

В то же время, как разъяснил в п. 3 названного выше Информационного письма Высший Арбитражный Суд РФ, недопустимо приостановление действия оспариваемого в суде ненормативного правового акта, если есть основания полагать, что приостановление его действия может нарушить баланс интересов заявителя и интересов третьих лиц, публичных интересов, а также может повлечь за собой утрату возможности исполнения этого акта при отказе в удовлетворении требования заявителя по существу спора.

Прекращение действия ненормативного административно-правового акта или его части означает утрату им полностью или в определенной части юридической силы, т. е. прекращение действия содержащегося в нем властного решения в полном объеме или в определенной части. Действие акта и, соответственно, содержащегося в нем решения прекращается на будущее время. Однако при прекращении действия акта возможно юридическое аннулирование результатов его действия в течение всего периода времени — с момента вступления в юридическую силу и до момента утраты им этой силы.

Существует два вида прекращения действия ненормативных административно-правовых актов: фактическое и юридическое.

Фактическое прекращение действия ненормативного административно-правового акта — это прекращение действия данного акта в целом или отдельной его части, вызванное наступлением определенного юридического факта, наличие которого исключает возможность дальнейшего применения данного акта в целом или его соответствующей части, без издания (принятия) иного специального правового акта о прекращении его действия.

Юридическое прекращение действия ненормативного административно-правового акта — это прекращение действия данного акта в целом или отдельной его части, вызванное изданием (принятием) компетентным административнопубличным органом или судом специального правового акта, содержащего решение о прекращении его действия посредством отмены, отзыва или признания недействительным в полном объеме или в соответствующей части.

Моментом прекращения действия ненормативного административно-правового акта полностью или в соответствующей части может быть:

• 1) дата наступления юридического факта, наличие которого исключает возможность дальнейшего применения акта;
• 2) дата издания (принятия) компетентным административно-публичным органом или судом специального правового акта, прекращающего действие акта;
• 3) дата вступления в юридическую силу специального правового акта компетентного административно-публичного органа или суда о прекращении действия акта;
• 4) иная дата, установленная специальным правовым актом компетентного административно-публичного органа, прекращающим действие акта.

Основаниями фактического прекращения действия ненормативного административно-правового акта полностью или в определенной части являются:

• 1) фактическое истечение установленного соответствующим нормативным правовым актом срока действия актов данного вида;
• 2) фактическое истечение установленного соответствующим нормативным правовым актом срока действия меры публично-правовой ответственности, примененной актом к физическому или юридическому лицу;
• 3) фактическое истечение срока исполнения обязанности, предусмотренной актом, в частности предписанием, и возложенной на адресата данного акта;
• 4) смерть физического лица, в отношении которого был издан (принят) акт;
• 5) ликвидация организации, в отношении которой был издан (принят) акт;
• 6) издание (принятие) компетентным административнопубличным органом или судом правового акта, фактически аннулирующего действие акта.

Способами юридического прекращения действия индивидуальных административно-правовых актов могут быть признаны:

• 1) отмена акта полностью или в соответствующей части административно-публичным органом, издавшим (принявшим) акт;
• 2) отмена акта полностью или в соответствующей части вышестоящим по отношению к органу, издавшему (принявшему) акт, административно-публичным органом;
• 3) отзыв акта, выраженного в форме требования, поручения, письма, административно-публичным органом, направившим данный акт адресату;
• 4) аннулирование акта, выраженного в форме записи, содержащей властное решение, совершенной па каком-либо официальном документе или в каком-либо реестре, например в едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
• 5) признание акта недействительным полностью или в соответствующей части решением суда общей юрисдикции или арбитражного суда.

К числу наиболее общих оснований отмены, отзыва или аннулирования любого ненормативного административноправового акта полностью или в определенной части следует относить:

• 1) несоответствие наименования и (или) формы акта требованиям, установленным соответствующим нормативным правовым актом;
• 2) издание (принятие) акта некомпетентным административно-публичным органом или должностным лицом такого органа, т. е. органом или должностным лицом, не имеющим права издавать (принимать) акты такого вида или с таким содержанием;
• 3) несоответствие содержащегося в акте решения в целом или его определенной части (пункта, абзаца) положениям (нормам) закона или подзаконного нормативного правового акта либо обязательного для исполнения индивидуального административно-правового акта или судебного акта, на основании или с учетом которого данный акт должен был издаваться (приниматься);
• 4) необоснованность содержащегося в акте решения, т. е. отсутствие в акте фактического и (или) юридического обоснования принятого административным органом или должностным лицом такого органа решения;
• 5) существенное нарушение административно-публичным органом или должностным лицом такого органа установленной соответствующим нормативным правовым актом юридической процедуры разрешения дела, по результатам которого издан (принят) акт, либо установленного соответствующим нормативным правовым актом порядка издания (принятия) акта.

При этом к числу существенных нарушений юридической процедуры разрешения дела или порядка издания (принятия) акта, как представляется, следует относить лишь такие нарушения административно-процессуальных норм, которые повлекли принятие решения, не соответствующего по содержанию подлежащим применению положениям нормативных правовых актов и не могут быть устранены без отмены данного акта. Имеются в виду случаи, когда в связи с допущенными при издании (принятии) соответствующего акта нарушениями административно-процессуальных норм нс были полностью исследованы все фактические обстоятельства дела, положенные в основу данного акта, что привело к принятию незаконного решения по этому делу и в связи с чем возникла необходимость его повторного рассмотрения по существу.

При наличии перечисленных выше оснований ненормативный административно-правовой акт может быть отменен компетентным административно-публичным органом, а в случаях, предусмотренных законом, и судом (например, постановление по делу об административном правонарушении).

Необходимо отметить, что в действующем федеральном административном законодательстве вопрос о возможности отмены ненормативных правовых актов самими административно-публичными органами, принявшими (издавшими) данные акты, не урегулирован. В частности, в федеральных нормативных правовых актах, регламентирующих правовой статус федеральных органов исполнительной власти, не содержится прямого указания на право отмены ими собственных правовых актов. В связи с этим на практике нередко возникают вопросы о том, вправе ли тот или иной административно-публичный орган сам отменить изданный (принятый) им ненормативный правовой акт. Так, например, в судебной практике возник вопрос о том, вправе ли административно-публичный орган, вынесший постановление по делу об административном правонарушении, впоследствии отменить его, но собственной инициативе^[7]. Вопрос обусловлен тем, что положения гл. 30 КоАП не предусматривают право органа, судьи или иного должностного лица отменить вынесенное им постановление по делу об административном правонарушении. Нам представляется, что в целях оперативного устранения ошибок, допущенных при вынесении постановлений по делам об административных правонарушениях, административно-юрисдикционным органам такое право должно быть предоставлено.

Названные выше основания отмены ненормативных административно-правовых актов являются также и основаниями для признания таких актов недействительными полностью или в соответствующей части в судебном порядке при условии, что при этом данные акты или их части:

• 1) нарушают права, свободы или законные интересы физических лиц или организаций;
• 2) возлагают на физических лиц или организации определенные юридические обязанности при отсутствии для этого нормативно установленных оснований;
• 3) создают какие-либо препятствия для реализации прав, свобод или законных интересов физических лиц или организаций.

Только при одновременном наличии одного или нескольких оснований отмены актов и одного или нескольких условий признания актов недействительными ненормативный административно-правовой акт может быть признан судом недействительным. Об этом свидетельствует и обширная арбитражно-судебная практика.

Правовые последствия юридического прекращения действия ненормативных административно-правовых актов, т. е. их отмены, отзыва, аннулирования и признания недействительными, сводятся к следующему.

В случае отмены ненормативного административно-правового акта полностью или в определенной части в административном или судебном порядке либо в случае его отзыва или аннулирования действие данного акта полностью или в указанной части прекращается с момента (с даты) издания (принятия) или с момента (с даты) вступления в юридическую силу правового акта, отменяющего, отзывающего или аннулирующего этот акт полностью или в соответствующей части. Если к моменту отмены, отзыва или аннулирования акт вступил в юридическую силу и его действие повлекло для физического лица или организации, в отношении которых он был издан (принят), определенные негативные последствия (утрату имущества, уплату денежных средств, ограничение или лишение субъективного юридического права), административно-публичный орган или суд, отменяющий, отзывающий и аннулирующий данный акт, обязан устранить указанные последствия или возложить на орган, издавший (принявший) отмененный акт, обязанность по их устранению.

Если суд признал ненормативный административно-правовой акт недействительным полностью или в определенной части, действие данного акта полностью или в указанной части прекращается с момента (с даты) вынесения или с момента (с даты) вступления в юридическую силу соответствующего судебного акта. При этом необходимо иметь в виду, что акт, признанный судом недействительным полностью или в соответствующей части, является недействительным с момента его издания (принятия). Следовательно, если к моменту признания акта недействительным он вступил в юридическую силу и его действие повлекло для физического лица или организации, в отношении которых он был издан (принят), определенные негативные последствия (утрату имущества, уплату денежных средств, ограничение или лишение субъективного юридического права), суд при принятии решения о признании данного акта недействительным полностью или в соответствующей части обязан возложить на административно-публичный орган, издавший (принявший) этот акт, обязанность по их устранению.

• [1] См., например: Комов Ю. М. Административное право: учебник. М., 2005. С. 384−388; Административное право России: курс лекций / под ред. Н. Ю. Хаманевой. М., 2008. С. 336−346; Бахрах Д. Н. Административное право России: учебник. М., 2006. С. 220.
• [2] См., например: Определения Высшего Арбитражного Суда РФ от 16.04.2009 № ВАС-3886/09 и от 23.03.2010 № ВАС-2826/10.
• [3] См.: Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 28.04.2007 по делу № А31−6863/2006−20.
• [4] См., например: постановления Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 23.10.2009 по делу № А45−11 879/2008, Федерального арбитражного суда Уральского округа от 13.10.2010 по делу № А50−4741/2010, Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 09.02.2011 по делу № А17−2544/2010.
• [5] См., в частности: Бахрах Д. Н. Административное право России: учебник. М., 2006. С. 221; Российский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: учебник для вузов. М., 2009. С. 456.
• [6] См., например: Васильев Р. Ф. Акты управления. М., 1987. С. 134; Коренев А. П. Административное право России. Ч. 1. М., 2000. С. 200; Россиниский Б. В., Старилов Ю. Н. Указ. соч. С. 456.
• [7] См., в частности, постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 24.01.2008 по делу № А12−11 411/07-С24.