Учреждения культуры в системе отношений собственности

Социальная значимость продуктов культуры и общественная потребность в них определяют необходимость активного участия государства в их производстве. При этом государство должно выступать и в качестве представителя потребителей благ культуры, их заказчика (как потребитель — монопсонист^[1]), и как непосредственный производитель благ, гарантирующий определенный уровень качества производимого продукта и эффективности использования общественных ресурсов для его производства. Реализовать на практике такую модель хозяйственных связей позволяют отношения собственности и, в частности, юридическая конструкция организации-несобственника, используемая лишь в российской юридической и экономической практике. Она является носителем традиций отечественной административной экономики и позволяет государству до сих пор удерживать влияние на российском рынке продукции культуры.

В отрасли культуры конструкция организации-несобственника используется унитарными государственными и муниципальными предприятиями и государственными и муниципальными учреждениями.

Учреждение — организационно-правовая форма^[2], преобладающая при производстве благ культуры в РФ. В этой правовой форме осуществляют свою деятельность библиотеки, музеи, архивы, зоопарки, театры, планетарии, концертные и выставочные залы, филармонии, парки культуры и отдыха. Перечисленные виды учреждений создаются различными министерствами, общественными и коммерческими организациями, муниципальными органами власти. Наибольшее число учреждений культуры (95—96%) создано органами государственной и муниципальной власти, они являются бюджетными учреждениями.

«Бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах». Статья 9.2. Бюджетное учреждение. ФЗ № 174 от 26 ноября 1998 г. «О некоммерческих организациях» (с изменениями на 31 декабря 2014 г.).

В России действуют бюджетные учреждения трех видов: казенные, бюджетные и автономные. (Об этом см. главу «Хозяйственный механизм в отрасли культура».).

Учреждения, созданные коммерческими или общественными организациями, а также иными, чем Министерство культуры РФ, министерствами и ведомствами, чаще всего называются ведомственными учреждениями. Форма собственности их может быть и государственной, и частной. Например, театр Российской Армии, входящий в структуру Министерства обороны РФ, и Дворец культуры ЗИЛ, находящийся на балансе акционерного общества «ЗИЛ», — ведомственные учреждения культуры, однако имущество театра — федеральная государственная собственность, а имущество Дворца культуры — собственность акционерного общества, т. е. частная.

В системе отношений собственности положение организации в статусе учреждения характеризуется следующим.

• 1. Учреждение не является собственником имущества, переданного ему учредителем. Имущество находится у него на праве оперативного управления. Это означает, что круг правомочий по владению, пользованию и распоряжению этим имуществом определяет учредитель в уставе организации. Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться этим имуществом. Имущество, которым учреждение распорядилось, истребуется собственником из чужого незаконного владения.
• 2. Имущество, выделенное организации учредителем, обособлено от имущества учредителей. Имущественная обособленность конкретно выражается в том, что учреждение имеет самостоятельную смету или баланс. Пределы денежных средств, выделенных учреждению по смете или на основании Плана финансово-хозяйственной деятельности, определяют его собственную ответственность по обязательствам (договорам) и пределы его имущественно-финансовой самостоятельности.
• 3. Имущество, выделенное организации учредителем, может быть источником дополнительных доходов от разрешенной учредителем предпринимательской деятельности. Однако ни эти доходы, ни имущество на них приобретенное, не становятся собственностью учреждения^[3]; они поступают в оперативное управление и учитываются отдельно от доходов и имущества, выделенного учреждению учредителем.
• 4. Имущество, выделенное учредителем, должно использоваться организацией для целей, определенных собственником и в соответствии с его заданиями, а также назначением имущества. Цели деятельности организации, определенные собственником, и его задания по реализации целей отражаются в уставе организации и ее планах. Для реализации этих целей собственник имущества принимает на работу (назначает) руководителя учреждения, которого он может снять с работы в случае ненадлежащего выполнения заданий и реализации целей организации.
• 5. Учредитель (собственник) организации, имущество которой находится у нее на праве оперативного управления, вправе изъять излишнее, неиспользуемое, либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению.
• 6. Учредитель казенного учреждения несет субсидиарную (восполнительную, дополнительную) ответственность по обязательствам учреждения, в связи с чем на него не распространяется закон о банкротстве.

Как видно, конструкция учреждения — единственного не собственника из некоммерческих организаций — основана на весьма ограниченном праве учреждения на переданное собственником имущество. Это позволяет последнему удерживать организацию в нужном направлении деятельности, дает возможность устанавливать обязательные задания по производству социально значимых услуг и контролировать условия их производства^[4]. Так, контролируя уровень квалификации сотрудников библиотеки, ее книгообеспеченность, режим работы, учредитель влияет на качество, объем и технологию библиотечных услуг.

Вместе с тем статус учреждения, хотя и предполагает ответственность учредителя за создание условий исполнения его заданий, тем не менее не устанавливает размеры этой ответственности. Так, в законе «О некоммерческих организациях» сказано, что собственник финансирует учреждение полностью или частично, однако границы финансирования в законе не прописаны. Это определяет саму возможность недофинансирования со стороны собственника.

Остаточность финансирования отрасли культуры, отсутствие обоснованных норм бюджетных ассигнований на ее учреждения и существование значительных проблем формирования бюджетов приводят к сокращению бюджетных средств, выделяемых учредителем на организации культуры, уменьшению объемов оказания бесплатных услуг, снижению уровня качества продукции учреждений культуры. Поэтому эффективность работы организационно-правовой конструкции учреждения оказывается зависимой от функционирования бюджетной системы государства.

Бюджетные проблемы и необходимость реформирования бюджетного сектора^[5] требуют изменения не только механизмов хозяйствования, но и имущественных отношений учреждений культуры.

Принятый в 2010 г. федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» от 08.05.2010 № 83-ФЗ внес некоторые изменения в отношения собственности бюджетных учреждений. Как было сказано, закон разрешает деятельность государственных и муниципальных учреждений в трех видах: казенные, бюджетные и автономные.

Главная цель разработки и внедрения новых видов бюджетных учреждений — изменение хозяйственного механизма учреждений в сторону расширения их экономической самостоятельности, а, следовательно, и ограничения ответственности перед ними учредителя (государства, муниципалитета). Основные новации закона лежат поэтому не в сфере имущественных отношений: учреждения всех видов реализуют право оперативного управления, т. е. по-прежнему не являются собственниками.

Однако разная степень самостоятельности опирается на определенные отличия в имущественных отношениях. Это отражает табл. 3.1 Г.

Таблица 3.1

Сравнительная таблица имущественных отношений государственных (муниципальных)

учреждений разных видов

¹ При работе над таблицей был использован материал: http://minfinrb.bashkortostan. ru/07/08/sravn tabl.htm.

На основании закона у бюджетных и автономных учреждений появился новый вид имущества: особо ценное движимое имущество (далее — ОЦДИ) — движимое имущество, без которого осуществление уставной деятельности бюджетным/автономным учреждением будет затруднено.

Характерная черта ОЦДИ: его, так же как и недвижимое имущество, нельзя использовать для оплаты (погашения) обязательств учреждения.

Критерии отнесения имущества к особо ценному движимому имуществу^[6].

Решение об отнесении имущества к ОЦДИ принимает учредитель (уполномоченный орган).

Устанавливаются следующие стоимостные критерии для определения видов и (или) перечней ОЦДИ автономных или бюджетных учреждений:

• • для федеральных автономных и бюджетных учреждений — балансовая стоимость в интервале от 200 до 500 тыс. руб.;
• • для автономных и бюджетных учреждений субъекта РФ — балансовая стоимость в интервале от 50 до 500 тыс. руб.;
• • для муниципальных автономных и бюджетных учреждений — балансовая стоимость в интервале от 50 до 200 тыс. руб. (п. 4 Постановления Правительства № 538 от 26 июля 2010 г.).

Кроме того, независимо от стоимостного критерия к ОЦДИ может быть также отнесено следующее:

• • иное движимое имущество, без которого осуществление автономным или бюджетным учреждением предусмотренных его уставом основных видов деятельности будет существенно затруднено;
• • имущество, отчуждение которого осуществляется в специальном порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами РФ.

К ОЦДИ не может быть отнесено имущество, которое не предназначено для осуществления предусмотренных уставом автономного или бюджетного учреждения основных видов деятельности, а также имущество, приобретенное автономным или бюджетным учреждением исключительно за счет доходов, полученных от осуществления в соответствии с уставом приносящей доходы деятельности.

Помимо учреждения в отрасли культуры применяется другая форма организации-несобственника — форма государственного (муниципального) унитарного предприятия. Ее используют чаще всего киностудии и цирки. В отрасли средств массовой информации ее использует, например, такая крупная организация, как Всероссийская государственная телерадиокомпания, являющаяся федеральным унитарным предприятием.

Унитарное предприятие пользуется правом хозяйственного ведения имуществом, которое ему выделил учредитель. Как было сказано в параграфе 3.1 этой главы, это означает, что все действия по распоряжению имуществом предприятие, как и учреждение должно оговорить с собственником через устав.

Однако в отличие от учреждения, у предприятия отсутствует субсидиарная ответственность учредителя и его обязанность финансировать организацию^[7]. В связи с этим деятельность предприятия нацелена на извлечение прибыли, как и у любой коммерческой организации. Государство — собственник имущества, выделенного предприятию на праве хозяйственного ведения, — предоставляет предприятию возможность самому решать вопросы технологии осуществления затрат на производство, заинтересовывая его в снижении затрат. Однако государство оставляет за собой право административного воздействия на предприятие, выпускающее социально значимую продукцию, а именно: право замены администрации в случае неудовлетворительного исполнения его заданий.

Таким образом, государство, применяя организационно-экономические методы, использует принадлежащую ему собственность для производства в культуре социально значимых и общественных благ и тем самым реализует право государственной собственности.

• [1] Монопсония — разновидность рынка, на котором выступает только один покупатель товара или услуги — монопсонист.
• [2] Организационно-правовая форма — совокупность имущественных и организационных отличий, способов формирования имущественной базы, особенностей взаимодействия собственников, учредителей, участников, их ответственности друг переддругом и контрагентами.
• [3] Это положение Гражданского кодекса РФ не всегда однозначно трактуется отраслевыми законами. Так, Федеральный закон РФ «Об образовании» считает доходы от предпринимательской деятельности и имущество, на них приобретенное, собственностьюобразовательного учреждения.
• [4] Особенно жесткие условия контроля предоставляет статус казенного учреждения, согласно которому его возможности в расходовании бюджетных средств ограниченызакрытым перечнем расходов, а также запретом на нецелевое использование бюджетных средств.
• [5] Речь идет о принятых Правительством РФ к исполнению «Принципах реструктуризации бюджетного сектора РФ на период до 2006 г.».
• [6] Черных Е. Н. Отнесение имущества автономного или бюджетного учрежденияк категории особо ценного движимого имущества. Вестник 83-ФЗ от 03.04.2011
• [7] Цирки дотируются государством. Дотация — это денежные средства, предоставляемые государством на покрытие убытков предприятия, т. е. покрытие разницы междуего доходами и расходами.