Первая советская конституция и формирование новой системы государственного управления

Союз с левыми эсерами, обеспечивший большевикам победу над Учредительным собранием, оказался, как видно из вышесказанного, недолговечным. Не признав решение IV съезда советов (март 1917 г.) о ратификации Брестского мира с Германией, левые эсеры вышли из правительства. 6 июля того же года они подняли мятеж против большевиков, который был подавлен при активном участии делегатов работавшего 4−10 июля V Всероссийского съезда советов. Съезд принял Конституцию РСФСР, юридически закрепившую новую систему государственной власти и управления, сложившуюся в России к середине 1918 г. С принятием первой советской Конституции анонимное рабоче-крестьянское правительство перестало быть временным и превращалось в правительство диктатуры пролетариата. Согласно конституции Российская Советская Республика учреждалась «на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик» .

Следует заметить, что у большевиков не было особенно большого уважения к конституционным формам правления, которым они предпочитали противопоставлять формы прямого революционного действия. Достаточно для этого вспомнить известную дискуссию между Лениным и Г. В. Плехановым, относящуюся к периоду первой русской революции. Первый русский марксист упрека! тогда Ленина за недооценку им значения зарождавшегося в России конституционного строя и несдержанность в критике конституционных взглядов, которые лидер большевиков называл нс иначе как «конституционными иллюзиями». Сказанное в полной мере можно отнести к начальному этану строительства советского государства, для которого было особенно характерно острое противостояние противоборствующих в революции сил, что изначально обусловило приоритет классового интереса над правом. Кроме того, если учесть господствующую в то время среди большевиков установку на мировую революцию, можно предположить, что первая советская Конституция была, скорее всего, рассчитана на переходный период (переход к мировой революции) и поэтому не имела для большинства членов партии какого-то принципиального значения. Характерно, что в статьях Ленина тех лет сюжеты, связанные с конституцией, практически отсутствуют. Лидер большевиков больше был занят вопросом, как сохранить власть в руках большевистской партии и эта задача являлась для него первостепенной.

Обращает на себя внимание классовая направленность содержания Конституции 1918 г. Конституция не признавала равенства нрав граждан, так как ее составители считали, что это невозможно в классовом обществе. По мысли авторов конституции, цель диктатуры пролетариата — не в установлении формального равенства, характерного для парламентских буржуазных демократий, а в ликвидации классовой эксплуатации и классового неравенства. В связи с этим по Конституции 1918 г. представители рабочего класса имели преимущества в избирательных правах перед крестьянами (один голос рабочего приравнивался к пяти голосам крестьян), не говоря о так называемых «нетрудовых элементах» (представителей буржуазии, зажиточных крестьян, использующих наемный труд, священников), которые вообще были лишены избирательных прав.

Особенностью первой советской Конституции являлось то, что она не обеспечивала главного условия, составляющего основу конституционного строя — конституционных гарантий граждан, понимаемых как гарантии и защита личности от вмешательства государства. Устанавливая строй «диктатуры пролетариата», который вряд ли можно отнести к разряду правовых, конституционных понятий, большевики тем самым, вольно или невольно, создавали условия для безграничной власти государства, руководствовавшегося в своей деятельности революционной целесообразностью, а не законом. В этих условиях свободы, провозглашаемые Конституцией, оставались по преимуществу формальными, лишенными твердого основания закона, они даровались государством и в интересах государства. Кроме того, Конституция не предусматривала установление в советской политической системе принципа разделения властей, являющегося, как известно, основным инструментом защиты личности от произвола власти в современном демократическом государстве.

Согласно Конституции 1918 г. высшая власть в республике формально принадлежала Всероссийскому съезду Советов. Он избирался из представителей городских советов (из расчета один депутат на 25 тыс. избирателей) и губернских советов (один депутат на 125 тыс. жителей). Исполнительным органом съезда советов, осуществляющим всю власть в перерывах между съездами, являлся Всероссийский Центральный исполнительный комитет, избираемый съездом советов в составе не более 200 членов. ВЦИК назначал правительство — Совет народных комиссаров, основной функцией которого являлось «общее управление делами Российской Социалистической Федеративной Советской Республикой» .

Однако с самого начала не существовало принципиального различия между высшими органами государственной власти, поскольку новая система органов власти и управления строилась на соединении законодательных и исполнительных функций. Ленин еще в «Апрельских тезисах» обосновал основное требование большевиков, противопоставлявшее идее парламентской республики идею непосредственного правления народа, когда народ сам принимает решения, сам их исполняет и сам контролирует их реализацию. В этом смысле съезд советов — это не парламент в точном понимании слова, а СНК — не кабинет министров, поскольку различия между ними были не в функциях, а в положении и месте, которое они занимали в государственной иерархии. Силу закона имели как постановления съезда советов и ВЦИК, так и декреты Совнаркома, а часто и нормативные акты наркоматов.

Эта особенность советской государственной системы в перспективе создавала благоприятные условия для установления диктатуры правящей партии, если не забывать, что диктатура — это прежде всего сосредоточение власти в руках исполнительных органов. В то же время наделение бюрократического по своей природе Совнаркома и других советских органов одновременно исполнительной и законодательной властью таило в себе большую опасность: в этом случае закон неизбежно становился орудием произвола, служил не целям общества, а изменчивым, часто случайным целям управления, меняясь в зависимости от воли и даже капризов управляющего.

Уже в первые месяцы советской власти обнаружилась тенденция к централизации власти и бюрократизации государственного аппарата путем постепенного усиления органов исполнительной власти за счет выборных представительных. Эта тенденция стала определяющей в условиях противоборства различных политических сил и начавшейся с лета 1918 г. гражданской войны в России. Прежде всего изменения касались положения и роли съезда Советов. Хотя формально съезд Советов представлял верховную власть в государстве, в действительности его влияние было номинальным, поскольку большинство вопросов решались ВЦИКом и его аппаратом. Ни председатель ВЦИКа, ни председатель Совнаркома никогда не отчитывались перед съездом. Первоначально съезды советов собирались через каждые три месяца, затем ежегодно, а с введением пятилеток — через каждые пять лет, постепенно превращаясь в чисто декоративные органы («царствует, но не управляет»).

Однако власть не оставалась и у ВЦИКа. По существу, вся полнота власти с самого начала была сосредоточена в Совнаркоме, который наделялся правом издавать декреты без санкции ВЦИКа, перед которым он формально был ответственен. Хотя по закону этим правом СНК мог пользоваться лишь в исключительных, чрезвычайных ситуациях, в обстановке гражданской войны исключение становилось правилом, что дало основание меньшевикам и эсерам обвинять Ленина в захвате власти Совнаркомом, установлении им диктатуры СНК. Та же тенденция наблюдалась в системе местных советов: реальная власть здесь также находилась не у самих советов, а в руках исполкомов советов.

Уже в первые месяцы советской власти наблюдается процесс усиления центра за счет ограничения местных органов власти. Складывалась весьма противоречивая ситуация. С одной стороны, большевики на словах поддерживали стихийное творчество народных масс по созданию новых органов власти, с другой стороны, ставя целью установление диктатуры пролетариата, должны были выступать за создание сильного централизованного государства, призванного защитить завоевания революции, и в связи с этим решительно боролись как против проявлений синдикализма рабочего класса, так и против сепаратизма местных властей.

Однако здесь большевикам пришлось столкнуться с серьезными трудностями. Своеобразие новой структуры местной власти, возникшей в ходе революции, состояло в том, что она строилась вокруг системы советов, которые возникли задолго до Октябрьской революции и обладали значительной самостоятельностью по отношению к центральной власти. Местные советы возникали стихийно, как свободные неформальные собрания и в большинстве случаев имели многопартийный характер. Лозунг «Вся власть советам!» был воспринят па местах как провозглашение права на широчайшую местную автономию, которую начали решительно осуществлять.

В ведении местных советов находилась милиция, которая создавалась в соответствии с постановлением НКВД от 10 ноября 1917 г. самими советами и полностью им подчинялась. Несколько позже в ведение местных советов были переданы и вооруженные формирования. Согласно изданному СНК и утвержденному ВЦИК Декрету «О волостных, уездных, губернских и окружных комиссариатах по военным делам» (апрель 1918 г.) в распоряжение губернских военкомов поступали вооруженные силы, военные учреждения, госпитали, склады и запасы имущества, предназначенные для военных нужд губерний.

Таким образом, на первых порах местные советы не только обладали достаточно широкими полномочиями, но и часто, не имея постоянной связи с центром, являлись полновластными хозяевами на своей территории. В результате в первые месяцы советской власти советское государство представляло собой федерацию отдельных властей, а власть Совнаркома не выходила за пределы Петрограда. Поэтому уже с лета 1918 г. начинается наступление на местные советы: многие из них были распущены, другие переизбирались.

Не следует, однако, преувеличивать значение советов как представительных органов власти и как институтов общественного самоуправления. Ни тем ни другим они, по суш, не являлись. Прежде всего потому, что уничтожив разделение властей как «буржуазный пережиток», большевики тем самым изначально упраздняли институт представительства населения. Кроме того, в сравнении с представительной демократией советская система обладала двумя особенностями. Во-первых, советы существовали не на всех уровнях власти, действуя, как правило, на уровне губернии, уезда. Население избирало съезд совета, который собирался один раз в год.

Съезд избирал исполком, действующий раз в квартал. Исполком избирал Президиум, действующий постоянно. Во-вторых, на основе прямого избирательного права формировались лишь городские и волостные советы. Советы других уровней формировались путем делегирования депутатов из состава нижестоящих советов. Таким образом, создавалась система вертикальной соподчиненности органов власти, которые одновременно исполняли законодательные функции, функции исполнения и управления хозяйством (отделы губисполкомов п исполкомов). Такая система управления исключала возможность существования представительной власти как особого органа населения, наделенного специальной компетенцией.

Что касается органов земского и городского самоуправления, возникших и успешно развивавшихся в дореволюционный период, то они просуществовали после Октябрьской революции недолго. После выхода из правительства левых эсеров (март 1918 г.) был упразднен Наркомат местного самоуправления, учрежденный в декабре 1917 г. при создании коалиции большевиков с левыми эсерами для руководства реформой местного самоуправления, начатой еще Временным правительством до взятия большевиками власти. Специальным декретом Совнаркома (август 1918 г.) самоуправление было ликвидировано и в городах, и в волостях. Попытка возродить самоуправление была предпринята в начале 1920;х гг., по через несколько лет прекратилась в связи с начавшейся в 1928;1930 гг. административно-территориальной реформой. Под лозунгом «смычки города и деревни» волости были укрупнены и заменены на районные администрации. С этого времени и до 1992;1993 гг. в России института самоуправления не существовало.

И все же основополагающая тенденция развития советской государственности заключалась не в этом. По мнению большинства современных авторов, споры о компетенции органов власти, которые велись в первые годы советской власти, теряли смысл, так как за конституцией и за советами стояла единственная власть — власть правящей партии большевиков. Все основные государственные решения принимались сначала на съездах партии, а затем уже обсуждались и одобрялись съездами советов. Так, решение о заключении сепаратного Брестского мира с Германией (март 1918 г.) было принято сначала на VII съезде РКП (б)1, а только потом закреплено IV съездом советов. Точно так же решение о переходе к новой экономической политике (нэп), имевшее судьбоносное значение для страны, было принято на X съезде партии (март 1921 г.).

Именно партия осуществляла все назначение на ключевые административные посты в государстве. Уже на VIII съезде РКП (б) (март 1919 г.) в новой программе партии был недвусмысленно поставлен вопрос о доминирующей роли коммунистической партии в Советском государстве. Партийным организациям вменялось в обязанность прилагать все усилия для завоевания безраздельного господства в советах и установления фактического контроля над их деятельностью. Для контроля над государственным аппаратом в ЦК партии, республиканских и губернских комитетах в 1919 — начале 1920 г. были созданы учетно-распределительные отделы (учраспредотделы), ведавшие подбором и расстановкой кадров на все ответственные государственные и партийные посты. Пройдет немного времени, и Ленин, не скрывая, отметит в брошюре «Детская болезнь „левизны“ в коммунизме» (май 1920 г.), специально изданной для широкой партийной массы: «Ни один важный политический или организационный вопрос не решается ни одним государственным учреждением в нашей республике без руководящих указаний ЦК партии» .

В этом состояла главная особенность советской политической системы, отделявшая ее от всего предшествующего исторического развития России. Впервые в истории власть переходила не к государству, а к партии, в руках которой постепенно сосредоточились все нити реального управления обществом. Само же государство, от имени которого на словах все вершилось, на самом деле не являлось здесь основным инструментом формирования общественных отношений.