Перестройка органов управления
Согласно Конституции СССР Президент СССР признавался главой государства и получал весьма большие полномочия, с помощью которых мог активно влиять на деятельность Верховного Совета СССР, значительно ограничивая его полновластие. Так, Президент СССР обладал правом отклонять законы, принятые Верховным Советом СССР, и направлять их на повторное обсуждение, обеспечивать взаимодействие высших органов… Читать ещё >
Перестройка органов управления (реферат, курсовая, диплом, контрольная)
Говоря об изменениях в области государственного строительства и права в этот период, следует, прежде всего, отметить тот факт, что в соответствии с решениями XIX Всесоюзной партийной конференции Верховный Совет СССР 1 декабря 1988 г. внес изменения в Конституцию СССР, реорганизовав систему органов государственной власти и управления СССР и их компетенцию.
Высшим органом государственной власти СССР был признан съезд народных депутатов СССР, состоящий из 2250 депутатов, из которых 750 избирались по территориальным избирательным округам, 750 — по национально-территориальным избирательным округам и 750 — от партии и общественных организаций. При этом партия, профсоюзы и кооперативные организации избирали по 100 депутатов, а комсомол, женские организации, организации ветеранов — по 75 депутатов.
Съезд народных депутатов обладал необходимыми полномочиями для реального полновластия в СССР, мог принять к рассмотрению и решать любой вопрос, отнесенный к ведению Союза ССР. Одновременно к исключительному ведению съезда Конституция относила 13 полномочий, связанных с решением общесоюзных задач. Только съезд мог определять основные направления внутренней и внешней политики СССР, утверждать перспективные государственные планы и важнейшие общесоюзные программы экономического и социального развития СССР. В число его прерогатив входило и принятие Конституции, а также внесение в нее изменений.
В ведение съезда также входило принятие решений по вопросам национально-государственного устройства, отнесенным к ведению Союза ССР, определение государственной границы СССР и утверждение границ между союзными республиками. Съезд играл важную роль и в формировании общесоюзных органов, в частности, избирал Верховный Совет СССР, его председателя, утверждал председателя Совета министров СССР, председателя Комитета народного контроля СССР, Генерального прокурора СССР, Главного государственного арбитра СССР, избирал Комитет конституционного надзора СССР. К компетенции съезда относились также отмена актов, принятых Верховным Советом СССР, и принятие решений о проведении всенародного голосования (референдума).
Съезд народных депутатов СССР созывался один раз в год Верховным Советом СССР. Конституция СССР устанавливала порядок созыва и внеочередных съездов.
Постоянно действующим законодательным, распорядительным и исполнительным органом государственной власти СССР становился Верховный Совет СССР, избираемый съездом народных депутатов, которому был подотчетен. Верховный Совет СССР, как и прежде, состоял из двух равноправных палат: Совета Союза и Совета национальностей. В целях максимально полного привлечения народных депутатов к законодательной деятельности предусматривалось ежегодное обновление состава Верховного Совета СССР на 20%.
Верховный Совет СССР, согласно Конституции СССР, созывался на сессии два раза в год. Каждая сессия могла продолжаться три-четыре месяца. Однако в действительности сессии Верховного Совета СССР занимали более длительный период. Основное направление деятельности Верховного Совета СССР составляло законотворчество, в том числе: установление основ законодательства Союза ССР и союзных республик; установление общих начал организации и деятельности республиканских и местных органов государственной власти и управления; законодательное регулирование отношений в сфере управления народным хозяйством, охраны окружающей природной среды, порядка реализации конституционных прав и свобод граждан; установление воинских званий, дипломатических рангов, учреждение орденов и медалей СССР, издание общесоюзных актов об амнистии.
Одновременно с законотворчеством Верховный Совет СССР проводил значительную работу по взаимодействию с исполнительными органами государственной власти СССР, организации их деятельности и осуществлению контроля за ходом исполнения действующих законов. Он назначал председателя Совета Министров СССР, утверждал состав Совета министров СССР, образовывал и упразднял министерства и государственные комитеты СССР. К ведению Верховного Совета СССР относилось избрание Генерального прокурора СССР, Главного государственного арбитра СССР, а также регулярное заслушивание отчетов образуемых или избираемых им органов, избираемых или назначаемых должностных лиц.
В компетенцию Верховного Совета СССР входил контроль за ходом выполнения плана и бюджета, утверждением отчета об их исполнении, за предоставлением государственных займов, экономической и иной помощи иностранным государствам, а также за заключением соглашений о государственных займах и кредитах, получаемых из иностранных источников. Верховный Совет СССР наделялся правом отменять указы и постановления Президиума Верховного Совета СССР, постановления и распоряжения Совета министров СССР.
Таким образом, произошло восстановление системы съездов Советов и принцип полновластия Советов, отмененных Конституцией СССР 1936 г. Парламентарии должны были сами работать, сами исполнять свои законы, сами проверять то, что получается в жизни. Верховный Совет СССР, наделенный вышеизложенными правомочиями, в полной мере и весьма органично сочетал обе эти функции, обладал достаточно широкой системой мер действенного воздействия на исполнительную власть, мог побуждать ее к активной деятельности по реализации вновь принятых законов, был способен оперативно освобождаться от лиц, неспособных плодотворно осуществлять возложенные на них задачи.
В ведении Верховного Совета СССР находились и так называемые силовые министерства и ведомства (обороны, внутренних дел, государственной безопасности), ибо он определял основные мероприятия в области обороны и обеспечения государственной безопасности, назначал и сменял высшее командование Вооруженных сил СССР, объявлял общую или частичную мобилизацию, состояние войны, принимал решения об использовании контингентов Вооруженных сил СССР в случае необходимости выполнения международных договоров.
В условиях полновластия Верховного Совета СССР его Президиум утратил значительную часть полномочий, в том числе и право вносить изменения и дополнения в действующее законодательство. Основные задачи Президиума Верховного Совета СССР сводились к организованному обеспечению работы съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР, а также осуществлению правоприменительной деятельности по присвоению высших воинских званий, дипломатических рангов, награждению орденами и медалями СССР, принятию в гражданство СССР, принятию решений о помиловании, предоставления политического убежища и др.
В соответствии с рекомендациями XIX Всесоюзной партийной конференции в ст. 125 Конституции СССР предусматривалось избрание съездом народных депутатов принципиально нового, не известного советскому государству органа — Комитета конституционного надзора СССР. Комитет избирался из специалистов в области политики и права сроком на 10 лет. Желая быть на уровне современных требований к деятельности государственных органов, партия и Советское государство, однако, достаточно осторожно подошли к определению его полномочий, не решились предоставить право самостоятельно отменять законы и иные акты, противоречащие Конституции СССР. Комитет конституционного надзора СССР по характеру и методам своей деятельности был ближе к органам прокуратуры, нежели к судебным органам. В его задачи входило, прежде всего, выявление фактов несоответствия Конституции СССР законов, иных актов Верховного Совета СССР, его палат, конституций и законов союзных республик, постановлений и распоряжений Совета министров СССР и Советов министров союзных республик, актов других государственных органов и общественных организаций.
При выявлении противоречия акта или его отдельных предписаний Конституции СССР или законам СССР Комитет конституционного надзора должен был направить органу, издавшему акт, свое заключение для устранения допущенного нарушения. Принятие Комитетом конституционного надзора такого заключения приостанавливало исполнение соответствующего акта полностью или частично. Кроме того, Комитет конституционного надзора имел право входить с представлением на съезд народных депутатов СССР, в Верховный Совет СССР или Совет министров СССР об отмене противоречащих Конституции или законам СССР актов.
Совет министров СССР полностью сохранял свои конституционные полномочия в качестве высшего исполнительного и распорядительного органа государственной власти СССР. Однако были внесены два дополнения: вновь образованный Совет министров СССР обязывался представлять программу своей деятельности на срок полномочий и отчитываться перед Верховным Советом СССР не реже одного раза в год.
Значительное обновление законодательства о выборах позволило избрать народными депутатами наиболее достойных представителей интеллигенции, рабочего класса и крестьянства, общественных организаций, известных политиков, бывших диссидентов и освободиться от консерваторов-депутатов, занимавших видные государственные и партийные посты. Одним из убедительных достижений перестройки и дальнейшей демократизации общества явился I съезд народных депутатов, состоявшийся в период с 25 мая по 9 июня 1989 г. Заинтересованное и предметное обсуждение вопросов народными депутатами СССР, новые, принципиально важные предложения по совершенствованию советского общества и государства, поляризация мнений и интересов, поиск путей к согласию и принятию компромиссных решений — все это было ново и необычно для работы высшего представительного органа СССР. Конечно, не все получалось с первого раза, но народные депутаты, а вместе с ними и все население страны, смотревшее трансляцию съезда по телевидению, осваивали азы парламентской демократии, учились ставить и защищать свои интересы, интересы отдельных социальных групп, народностей и наций при подготовке и принятии нормативно-правовых решений, формировании Верховного Совета СССР и других общесоюзных органов.
В июне 1989 г. приступил к работе Верховный Совет СССР, избранный съездом народных депутатов СССР. В декабре этого же года был избран Комитет конституционного надзора (председателем стал А. С. Сергеевич), после того как II съезд народных депутатов принял Закон о конституционном надзоре в СССР. Перестройка высших органов государственной власти и управления СССР была успешно завершена. Однако просуществовали они в неизменном виде всего лишь несколько месяцев. М. С. Горбачев неожиданно для всех изъявил желание стать Президентом СССР, хотя в конце 1990 г. он и его соратники последовательно отвергали любые предложения об установлении в СССР поста президента. Как говорил 23 декабря 1990 г. на сессии Верховного Совета А. И. Лукьянов, учреждение президентской власти означало бы появление должностного лица, независимого от правительственного органа, что на деле противоречит самой идее полновластия Советов, принципам их построения[1].
И все же личное желание М. С. Горбачева оказалось весомее принципа полновластия Советов и даже сроков созыва очередного съезда народных депутатов. В марте 1990 г. в спешном порядке был созван III внеочередной съезд народных депутатов СССР, который внес необходимые изменения в Конституцию СССР, дополнив ее статьями, согласно которым в СССР учреждался пост Президента СССР и определялся порядок его избрания. По общему правилу Президент СССР должен был избираться непосредственно населением в ходе прямых всеобщих равных выборов при тайном голосовании. Однако в порядке исключения М. С. Горбачева было решено избрать Президентом СССР на съезде, что и было сделано 15 марта 1990 г. Избрание в СССР Президента зарубежная пресса рассматривала как самое важное изменение в жизни СССР после 1917 г. Тем не менее, Президент СССР был избран и действовал на основе не принятого до конца закона, фактически законопроекта.
Подобный парадокс стал возможным благодаря следующим обстоятельствам. Председательствующий на съезде М. С. Горбачев ставил на голосование только разделы проекта закона СССР об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию СССР. Однако поставить на голосование закон в целом, как того требовала ст. 142 Регламента, не решился. Не прошедший завершающей стадии законотворческого процесса проект закона остался проектом и не превратился в принятый закон. Однако воспитанные народные депутаты сделали вид, что не заметили «ошибки» председательствующего, и, за исключением отдельных депутатов, не настаивали на голосовании проекта в целом.
Согласно Конституции СССР Президент СССР признавался главой государства и получал весьма большие полномочия, с помощью которых мог активно влиять на деятельность Верховного Совета СССР, значительно ограничивая его полновластие. Так, Президент СССР обладал правом отклонять законы, принятые Верховным Советом СССР, и направлять их на повторное обсуждение, обеспечивать взаимодействие высших органов государственной власти и управления СССР, ставить перед съездом народных депутатов СССР вопрос об избрании Верховного Совета СССР в новом составе. Дополнительно к имеющимся правам Верховный Совет СССР наделил Президента СССР правом издавать указы нормативного характера по вопросам экономического и социального строительства и даже создавать новые органы и другие государственные структуры «для ускорения формирования союзного рынка» .
По инициативе М. Горбачева III съезд народных депутатов СССР 26 декабря 1990 г. наделил Президента СССР дополнительными полномочиями, предоставив ему право возглавлять систему органов государственного управления СССР и обеспечивать ее взаимодействие с высшими органами государственной власти страны. В связи с этим Совет министров СССР был переименован в Кабинет министров СССР, а председатель Совета министров СССР — в премьер-министра СССР[2]. Переименование повлекло и существенное изменение статуса Кабинета министров, который переставал быть высшим исполнительным и распорядительным органом СССР, поскольку эти функции переходили к Президенту СССР.
С введением поста Президента СССР Верховный Совет СССР, таким образом, вновь становился неполновластным, должен был следовать воле одного лица, совмещающего высшие партийную и государственную должности. Созданные по лучшим образцам буржуазной демократии высшие органы государственной власти и управления СССР, тем не менее, оказались неспособными осуществлять управление страной, не смогли позитивно решить ни одного вопроса в сфере экономики, политики или национальных отношений, предотвратить развал СССР, достойно противостоять национализму и сепаратизму определенной и достаточно незначительной части населения союзных республик.
Высшие органы государственной власти и управления СССР не нашли достойных мер и в ситуации, сложившейся после решения президентов РСФСР, Украины и Белоруссии денонсировать договор об образовании СССР 1922 г. и последовавших вслед за этим решений союзных республик о выходе из состава СССР.
Реорганизация Вооруженных сил и правоохранительных органов проходила в обстановке жесткой идеологической кампании против КГБ, Министерства внутренних дел и армии. Считая силовые структуры наиболее консервативной частью Советского государства, идеологи перестройки стремились их психологически разоружить. На деле проводилась акция по разрушению в общественном сознании положительного образа Вооруженных сил и подрыву самоуважения офицерского корпуса.
Основные процессы, сказавшиеся на армии, были связаны с объявленным прекращением холодной войны, крупным разоружением и сокращением Вооруженных сил; ликвидацией Варшавского договора и выводом советских войск из стран Восточной Европы; конверсией оборонной промышленности СССР; нарастающим экономическим кризисом, который затруднил снабжение армии и социальное обустройство увольняемых офицеров; нарастанием политических и межнациональных конфликтов, в которые вовлекалась армия.
Важные изменения проходили не столько в структуре, сколько в процессе принятия государственных решений, которые определяли место того или иного института в государстве. Военное руководство было отстранено от участия в решении важнейших военно-политических вопросов. Так, поразившее весь мир заявление М. С. Горбачева 15 января 1986 г. о программе полного ядерного разоружения СССР в течение 15 лет было неожиданностью для военных.
В 1986 г. из руководителей Министерства иностранных дел, Министерства обороны, КГБ, Военно-промышленной комиссии Совета министров и ряда отделов ЦК КПСС была создана Межведомственная комиссия по разоружению.
В связи с переходом к рыночной экономике стали создаваться новые органы, в которых не было необходимости при советской системе хозяйства. В 1986 г. было образовано как общесоюзный орган Главное управление государственного таможенного контроля, преобразованное в 1991 г. в Таможенный комитет СССР. (В 1991 г. был утвержден новый Таможенный кодекс СССР.) В январе 1990 г. была учреждена Главная государственная налоговая инспекция.
В 1987 г. в составе управлений внутренних дел стали создаваться отряды милиции особого назначения, предназначенные для охраны общественного порядка во время митингов и демонстраций.
После 1991 г. начался процесс «ломки» старого советского государственного аппарата. Указами Президента были преобразованы органы КГБ (Указ от 26 ноября 1991 г.), объявлено о формировании новой российской армии (Указ от 7 мая 1992 г.), созданы новые органы власти на местах. В ходе новой демократической революции было разрушено то, на что опиралась КПСС. В 1989—1991 гг. произошло внешне малозаметное, но важное изменение во всех правоохранительных органах (в Министерстве внутренних дел, КГБ, суде и прокуратуре) — уход большой части квалифицированных кадров. К этому побуждали две причины: сильное давление прессы, которая дискредитировала эти органы, и быстрое относительное понижение зарплаты, которое в этих органах невозможно компенсировать побочными заработками.