Экспертиза законопроектов в представительных (законодательных) органах государственной власти

В представительных (законодательных) органах государственной власти в большинстве случаев проводится внутренняя правовая экспертиза законопроекта, которую обычно осуществляют специалисты правового управления аппарата соответствующего законодательного (представительного) органа^[1]. Однако возможно и проведение независимой научной экспертизы. В частности, в Свердловской области такая экспертиза в обязательном порядке проводится в отношении проектов законов Свердловской области о внесении изменений в Устав области, проектов законов, принимаемых в форме кодексов Свердловской области (ч. 5 ст. 38 Закона Свердловской области от 10 марта 1999 г. № 4−03 «О нормативных правовых актах в Свердловской области» (в ред. Областного закона от 20 октября 2011 г. № 98−03)). Независимая научная экспертиза проектов нормативных правовых актов осуществляется научными учреждениями, высшими учебными заведениями, экспертами из числа ведущих ученых и специалистов соответствующего профиля (ч. 2 ст. 38). Государственные органы области для этих целей вправе создавать специальные экспертные организации, а также придавать статус уполномоченной экспертной организации действующей научной организации или высшему учебному заведению (ч. 3 ст. 38). При этом заключение независимой научной экспертизы подлежит обязательному рассмотрению (ч. 7 ст. 38).

В настоящее время осуществление правовой экспертизы является необходимым условием прохождения законопроекта через законодательный (представительный) орган. На федеральном уровне данное требование было впервые предусмотрено в Регламенте Государственной Думы в 1994 г.^[2] Правовую экспертизу осуществляет Правовое управление Аппарата Государственной Думы^[3], заключение Управления включается в пакет документов, сопровождающих законопроект. Разработчику законопроекта необходимо учитывать, что правовая экспертиза осуществляется на всех этапах прохождения законопроекта через представительный орган. При рассмотрении законопроекта, который выносится на первое чтение, основное внимание уделяется таким вопросам, как:

• — соответствует или не соответствует законопроект Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам;
• — не нарушена ли внутренняя логика законопроекта, нет ли противоречий между разделами, главами, статьями, частями и пунктами законопроекта;
• — полностью ли приведен перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного законопроекта (п. 3 ст. 112 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания).

При подготовке законопроекта ко второму чтению осуществляется постатейная экспертиза. В ходе правовой экспертизы законопроекта, выносимого на третье чтение, основное внимание уделяется выявлению возможных внутренних противоречий, нарушению взаимосвязи статей в связи с включением в текст принятых поправок.

Правовым управлением Аппарата Государственной Думы были разработаны технологические карты на выполнение основных работ, связанных с осуществлением правовой экспертизы проектов федеральных законов, которые, однако, в настоящее время не используются. Такие карты составлялись в целях повышения качества проведения экспертизы, установления необходимых ориентиров для экспертов, которые проводят такую экспертизу, унификации прохождения экспертизы и способов ее оформления, наглядной демонстрации депутатскому корпусу технологии прохождения соответствующей экспертизы^[4]. В частности, технологическая карта проведения экспертизы законопроекта, внесенного в Государственную Думу, предполагала проверку юридического статуса поступившего документа, техническую проверку текста, определение объема экспертиз, которые необходимо провести, проверку соблюдения установленных сроков, наличия альтернативных законопроектов по соответствующей проблематике, оценку юридической концепции и содержания законопроекта, проверку наличия обязательных экспертиз.

Правовая экспертиза законопроекта заключается в оценке формы акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, содержащихся в нем норм, а также правомочности органа государственной власти принимать соответствующий акт и соблюдения установленного порядка принятия. Законопроект также должен пройти проверку с точки зрения правильности структурирования нормативного текста, отсутствия формально-логических противоречий и дублирующих предписаний, корректности используемой терминологии, точности отсылок, практической исполнимости предписаний, совместимости и реализуемости заложенных в нем правовых процедур^[5], обоснованности предлагаемых правовых решений и их ресурсной обеспеченности, полноты регулирования, наличия пробелов, соразмерности санкций, однозначности формулировок, соотношения общих правил и исключений, соблюдения требований по юридико-техническому оформлению законопроекта. Как правило, в ходе экспертизы рассматривается соотношение содержания законопроекта и его наименования с целью выявления пробелов или положений, выходящих за рамки предмета правового регулирования. Разработчик законопроекта должен учитывать, что в настоящее время при проведении правовой экспертизы законопроекта используются информационные технологии, позволяющие оперативно отслеживать терминологические противоречия и правовые коллизии.

Лингвистическая экспертиза проектов федеральных законов осуществляется перед вторым и третьим чтениями. Она заключается в оценке соответствия представленного текста нормам современного русского литературного языка с учетом особенностей языка нормативных правовых актов и даче рекомендаций по устранению грамматических, синтаксических, стилистических, логических, редакционно-технических ошибок и ошибок в использовании терминов (ч. 7 ст. 121 Регламента Государственной Думы). В рамках данной экспертизы проводится редакторский анализ языка и стиля законопроекта. При этом особое внимание уделяется понятийному аппарату, унификации терминологии, однородных логико-стилистических структур, выявлению логических и стилистических ошибок^[6]. В литературе обращается внимание на то, что в данном контексте не совсем корректно использовать термин «лингвистическая экспертиза», поскольку специалисты-лингвисты в основном осуществляют редакционную правку и «доведение» текста законопроекта, а не представляют отдельное заключение^[7].

Тем, кто занимается разработкой законов субъектов РФ, следует ознакомиться с Методическими рекомендациями по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденными приказом Министерства юстиции РФ от 31 мая 2012 г. № 87. Согласно данному документу цели, задачи и предмет правового регулирования акта анализируются на предмет соответствия основам конституционного строя Российской Федерации, соблюдения основных прав и свобод человека и гражданина, а также соответствия разграничению компетенции Российской Федерации и ее субъектов, установленному Конституцией РФ и федеральными законами (п. 12). При оценке юридических терминов эксперт должен установить, употребляются ли они в данном акте в одном и том же значении, имеют ли общепризнанное значение, обеспечивается ли единство понятий и терминологии с федеральным законодательством (п. 17). Признаками противоречия правового акта Конституции РФ и федеральному законодательству могут, в частности, явиться: отсутствие правовых оснований для издания правового акта; принятие акта во исполнение отмененного (утратившего силу) федерального закона; неправильный выбор федерального закона, являющегося основанием для принятия правового акта; принятие акта органом, не обладающим соответствующей компетенцией или с превышением предоставленных полномочий; нарушение порядка принятия правового акта (п. 20).

Получив экспертное заключение на законопроект, его разработчики должны внимательно с ним ознакомиться, проанализировать, какие из высказанных замечаний носят принципиальный характер, а какие связаны с устранением юридических погрешностей в тексте проекта, сформулировать собственную позицию по каждому из замечаний (какие из них могут быть приняты, какие существенно искажают концепцию законопроекта) и начать процесс согласования.

• [1] В необходимых случаях при разработке отдельных законопроектов проводится специальная (экологическая, техническая и др.) экспертиза.
• [2] См.: Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 1994. № 3. Ст. 160.
• [3] В соответствии с Регламентом Государственной Думы Правовое управление осуществляет правовую экспертизу законопроекта на соответствие Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, проверяет перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного законопроекта, а также осуществляет юридико-техническую экспертизу законопроекта (п. 2 ст. 112).
• [4] С соответствующими материалами можно ознакомиться на личном сайте бывшего руководителя Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания В. Б. Исакова: new.hse.ru/sites/ tp/isakov/pages/3aконотворчествo.aspx.
• [5] В качестве примера нарушения этого требования можно привести закрепление в одном из проектов законов о рынке ценных бумаг процедуры, согласно которой участником рынка ценных бумаг мог быть только гражданин, являющийся членом соответствующей правовой ассоциации, однако условием приема являлась работа на рынке ценных бумаг в течение нескольких лет.
• [6] См.: Калинина Н. А. Лингвистическая экспертиза законопроектов: опыт, проблемы и перспективы (на примере работы Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации): научно-практич. пособие. М., 1997. С. 19.
• [7] См.: Ралдугин Н. В. Правовая экспертиза проектов федеральных законов. М., 2001. С. 26.