Период общегосударственных реформ в финансах

При Александре II продолжился начавшийся с 1845 г. период бюджетного дефицита, не позволявшего существенно реформировать финансовую систему. Из 26 лет этого царствования только пять лет были бездефицитными. Крымская война 1853—1856 гг. сильно увеличила размеры государственного дефицита. Общая сумма дефицитов за все царствование Александра II превысила I млрд руб., причем более половины этой суммы приходится на 1855—1856 гг.

Крымская война обнаружила финансовую несостоятельность России, которая была вынуждена покрывать свои военные расходы, прибегая к усиленному выпуску кредитных билетов. Для оздоровления государственного казначейства неоднократно повторялись попытки сокращения расходов по всем ведомствам, но меры такого рода приводили к весьма ограниченным результатам, а выпуски кредитных билетов, при обязательном курсе бумажных денег снижали ценность кредитного рубля, вызывали отлив золота и серебра за границу и падение вексельного курса. В 1860-х годах ввиду невозможности продолжать выпуск кредитных билетов дефициты покрывались частично с помощью выпуска билетов государственного казначейства, частью займами.

Структура бюджета была милитаризованной: по росписи на 1857 г. из 258 млн руб. доходов 117 млн руб. предназначались на нужды Морского и Военного министерств, 100 млн руб. — для платежей по займам, а на покрытие всех других государственных потребностей оставалось всего 41 млн руб.

Налоговая система основывалась преимущественно на питейных откупах и подушных сборах, представлявших финансовую сторону крепостного права, а вся их тяжесть ложилась на крестьянское население.

В управлении финансовыми средствами царил произвол и беспорядок. Первые министры финансов при Александре II П. Ф. Брок и А. М. Княжевич не имели определенного плана действий и просто не могли целенаправленно управлять ходом дел. Все финансовые мероприятия этого времени представляли собой полумеры и были крайне непрофессиональны: росли дефициты, попытки затормозить рост государственных расходов оказывались безуспешными, а положение дел с каждым годом становилось все хуже и хуже.

В значительной мере этому способствовали ошибочные финансовые эксперименты: искусственная поддержка в течение целого ряда лет вексельного курса, истощившая разменный фонд; понижение процента по вкладам в казенные кредитные учреждения, повлекшее за собой кризис и ликвидацию этих учреждений; неудачная, но дорого стоившая попытка размена бумажных денег в 1862—1863 гг. и пр.

Нужна была такая реформа финансовой системы, которая обеспечила бы построение бюджетной системы на новых принципах, совершенно противоположных прежним. Среди них главными были объединение бюджета, т. е. создание единого государственного бюджета, не разделенного по ведомствам, публичность бюджета, адресное выделение бюджетных средств, не зависимое от текущих распоряжений, единое казначейское исполнение бюджета. Но практические преобразования в финансовом ведомстве не отличались такой же последовательностью и стройностью, как в других областях. Для разработки финансовой реформы в 1859 г. царским указом были учреждены две комиссии. Одна при Министерстве финансов — для пересмотра податей и сборов, которую возглавляли сменяющиеся министры финансов. Другая комиссия была учреждена при ведомстве Государственного контроля — для составления правил о порядке счетоводства, отчетности и ревизии. Ее возглавил Валериан Алексеевич Татаринов (1818—1871), либеральный деятель, близкий к великому князю Константину Николаевичу, ставший с 1863 г. государственным контролером. Под руководством Татаринова эта комиссия и осуществила коренную реформу в организации российского государственного хозяйства.

В дореформенное время каждое ведомство было фактически автономно, имея свой отдельный бюджет по расходам и доходам. Каждое министерство имело в своем исключительном ведении особые источники дохода, предназначенные для определенных целей и не всегда входившие в общую роспись. Государственная роспись не считалась обязательной к исполнению: каждое ведомство пользовалось широкими правами на запрашивание дополнительных ассигнований, могло по своему усмотрению перемещать расходные средства из одной сметной статьи в другую, накапливать остатки и т. д. Государственная отчетность была очень несовершенной, а сколько-нибудь серьезный контроль за ее ведением совсем отсутствовал.

Разработанный комиссией Татаринова проект реформы состоял из ряда положений, введенных в действие строго последовательно:

• • в 1862 г. были утверждены правила о составлении, утверждении и исполнении государственной росписи финансовых смет министерств и главных управлений;
• • в 1863 г. изданы так называемые кассовые правила, т. е. правила о порядке поступления государственных доходов;
• • в 1864 г. открыты новые местные учреждения государственного контроля — контрольные палаты;
• • с 1866 г. повсеместно введены в действие новые правила счетоводства — установлен новый порядок отчетности и ревизии на основании документов, оправдывающих каждую статью расхода.

Сметные кассовые правила обеспечили единство бюджета, направление средств по их прямому назначению (специальность кредита), а неизрасходованных остатков — в общие государственные средства; ограничение сверхсметных кредитов и систему единства кассы, при которой общими приходорасходчиками всех казенных управлений сделались кассы Министерства финансов.

К мерам, упорядочившим распоряжение финансовыми средствами и сократившим произвол отдельных ведомств, присоединилась публичность государственных росписей (с 1862 г.) и отчетов государственного контроля (с 1866 г.).

Опубликование государственной росписи впервые сняло многовековую завесу, скрывавшую от общественности действительное состояние российских финансов. До 1862 г. количество государственных доходов и расходов хранилось в строгой тайне; лицам, составлявшим росписи, было строго запрещено разглашать о них какие бы то ни было сведения. Но в тот момент решительный шаг правительства к установлению более открытых отношений с обществом был вызван крайним финансовым расстройством.

С ликвидацией казенных кредитных учреждений исчез главный источник, из которого прежде негласно черпались средства для покрытия дефицитов, и обнаружилась острая необходимость в правильной организации кредитной системы. Публикация росписи была результатом решения правительства восстановить доверие общества полной откровенностью относительно положения финансов, в то время как безуспешность займов, падение курса ценных бумаг, острая критика отечественной и иностранной прессы свидетельствовали о глубоком недоверии общественного мнения к финансовой политике государства.

Татаринов — едва ли не единственный из плеяды «константиновских» реформаторов, который не был отставлен со своего поста, но его преждевременная смерть, в 53 года, фактически пополнила список этих отставок. Следует подчеркнуть, что деятельность Татаринова не была бы успешной без поддержки другого «константиновца» М. Х. Рейтерна, длительное время занимавшего пост министра финансов, о чем будет говориться в следующей главе.

Деятельность Комиссии по пересмотру системы податей и налогов, просуществовавшей до конца царствования Александра II, несмотря на длительность ее работы и многочисленные тома трудов, оказалась малоплодотворной. В значительной мере это объяснялось общими объективными неблагоприятными условиями, поскольку податная система была теснейшим образом связана со всеми сферами общественной и государственной жизни, которые находились в состоянии реформирования.

Экономическая, да и в целом общественная жизнь характеризовались отсутствием определенных взглядов на будущее, борьбой ста;

рых начал с новыми. Поэтому вообще было трудно найти твердые основания для податной реформы, тем более что положение различных классов населения и их права в достаточной мере еще не определились.

Между тем налоговая система страдала тяжелыми недостатками и, безусловно, нуждалась в глубоком реформировании с целью облегчения податной тяжести для низших, беднейших классов населения, за счет которых формировался практически весь государственный бюджет. Для достижения этой цели нужно было прежде всего отменить подушные подати, соляной налог, откупа, преобразовать паспортную систему^[1].

Назрела также необходимость начать налогообложение высших сословий (дворянство и духовенство), издревле в России являвшихся неподатными.

Несмотря на постоянные финансовые затруднения, задерживавшие любые меры по непосредственному уменьшению государственных доходов, в царствование Александра II все-таки была осуществлена часть указанных мер, разработанных податной комиссией.

С 1 января 1863 г. была прекращена и заменена питейным акцизом продажа питейных откупов, одинаково развращавшая в дореформенное время как население, так и власть.

В том же году с целью улучшения имущественного положения многочисленного и наименее обеспеченного городского сословия была отменена подушная подать с мещан, взамен которой был введен налог на недвижимое имущество в городах.

В 1879 г. вместо исчерпавшей свои возможности податной комиссии была учреждена новая комиссия для подготовки окончательной отмены подушных сборов.

В 1880 г. под влиянием общественного недовольства был отменен один из самых тягостных для населения налогов — налог на соль. Изданы новые уставы о сборах за право торговли и промыслов, о гербовом сборе, об акцизе на сахар, изменен таможенный тариф, к общим государственным доходам присоединен государственный земский сбор, в результате чего возник особый государственный поземельный налог, установлен сбор со страхований, с пассажирских билетов и грузов, отправлявшихся на большой скорости.

Однако вследствие произведенного в первую половину царствования повышения подушной и оброчной податей и периодического увеличения питейного налога податное бремя, лежавшее на крестьянском населении, не только не уменьшилось, но значительно возросло: подушная и оброчная подати вместе с питейным и соляным налогами в 1856 г. дали 142,9 млн руб. или 40,4% всех обыкновенных доходов, в 1881 г. (без соляного налога) — уже 313,9 млн руб. или 48,2%. Кроме того, в результате крестьянской реформы появились выкупные платежи, которые очень скоро, ввиду несоответствия между ними и доходностью наделов, стали новым бременем для крестьянского населения. Возрастающие, несмотря на строгость взысканий, недоимки в крестьянских платежах свидетельствовали, что эти платежи не соответствуют не только доходности земли, но и общей совокупности средств крестьян, разорительны для них.

В конце царствования Александра II факт истощения платежных сил и всеобщего понижения уровня благосостояния крестьянского населения был признан правительством, и по инициативе сверху на очередь поставлен вопрос о снижении выкупных платежей, но решен он был только в следующее царствование.

• [1] Крестьяне, выходившие из общины, должны были получать паспорта, но при этомвсе равно учитывались как налогоплательщики на прежнем месте.