Понятие муниципального образования и особенности его правосубъектности

Местное самоуправление как форма публично-территориальной самоорганизации граждан по месту жительства осуществляется населением в определенных пространственных пределах непосредственно и через организационно-правовой механизм муниципальной власти на основе находящихся в их ведении материальных и финансовых ресурсов — муниципальной собственности и местного бюджета. Совокупность основных институтов местного самоуправления, характеризующих единство различных сторон его организации и осуществления на конкретной территории, укладывается в понятие " муниципального образования" как особой территориальной единицы, в рамках которой реализуется муниципальная власть и соответствующие права и свободы граждан.

Понятие «муниципальное образование» имеет законодательное происхождение и не имеет непосредственного конституционного закрепления. Для обозначения пространственных пределов местного самоуправления Конституция РФ использует иные формулы: «территория, на которой осуществляется местное самоуправление», «городские поселения», «сельские поселения» (ст. 130). Зарубежному конституционному праву известны и другие подходы. Так, например, Конституция Франции оперирует термином «местные коллективы», относя к таковым коммуны, департаменты и заморские территории (ст. 72). Конституция Испании предусматривает, что муниципалитеты включаются в организационно-территориальную структуру государства и обладают всей полнотой прав юридических лиц (ст. 137, 140). Аналогичное понятие «муниципалитет» можно обнаружить и в Конституции Бразилии — правовому регулированию их статуса посвящена специальная глава.

Отсутствие прямого конституционного урегулирования правового статуса муниципальных образований не может рассматриваться как свидетельство того, что правовой статус соответствующих самоуправленческих единиц лишен конституционно-правовых начал. В конституционно-правовом плане понятие «муниципальное образование» отражает единство индивидуальных и коллективных, публично-властных и субъективно-личностных аспектов местного самоуправления. С одной стороны, муниципальное образование есть организационно-правовая форма осуществления муниципальной власти, с другой — это форма конституционного правопользования гражданами правом на местное самоуправление. Через муниципальное образование реализуется основная цель коллективного субъекта (местного сообщества) и индивидуальных субъектов (граждан как членов местного сообщества) по решению вопросов местного значения и осуществлению местного самоуправления во всех формах его реализации. Это позволяет воспринимать местное самоуправление в двуедином качестве — как одной из форм народовластия, осуществляемой территориальным коллективом, с одной стороны, и особого права граждан (субъективного характера), определяющего возможности управленческой деятельности, имея в виду осуществление управления делами на местах, решение вопросов непосредственного жизнеобеспечения, — с другой.

Конституционные характеристики муниципального образования получили свое отражение и обоснование в практике Конституционного Суда РФ. Анализируя возможности судебной защиты прав граждан, включая выборных должностных лиц, и населения муниципального образования в целом в связи с осуществлением процедур досрочного отзыва выборных должностных лиц муниципального образования, Суд указал в Постановлении от 2 апреля 2002 г. № 7-П, что субъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной власти — непосредственно и через органы местного самоуправления — выступает население муниципального образования. Согласно ст. 133 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту. Данное положение во взаимосвязи со ст. 46 (ч. 1 и 2) Конституции РФ призвано обеспечить защиту в суде прав и законных интересов всех лиц, чьи права могут быть затронуты в процессе отзыва, с тем чтобы гарантировать в том числе право возражать против его проведения. Право на судебную защиту может быть использовано отзываемым выборным должностным лицом, органами местного самоуправления, а также самими избирателями — как сторонниками, так и противниками отзыва — и должно служить предупреждению необоснованного отзыва, объективно приводящего к дестабилизации местного самоуправления в соответствующем муниципальном образовании. Обжалованию в судебном порядке подлежат в силу ст. 46 Конституции РФ и действующего законодательства любые юридически значимые решения и действия (или бездействие), связанные с основаниями и процедурой отзыва выборного должностного лица местного самоуправления. В процедуре конституционного судопроизводства в соответствии со ст. 125 (ч. 4) Конституции РФ могут быть оспорены и сами законы — федеральные и субъектов РФ, примененные или подлежащие применению в конкретном деле, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и их объединений. Опираясь на эти конституционные положения в системном единстве с ч. 1 ст. 96 Закона о Конституционном Суде РФ, Конституционный Суд заключил, что не исключается защита средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции РФ право на осуществление местного самоуправления.

Принимая такое решение, Конституционный Суд РФ исходил из понимания населения муниципального образования как особого объединения граждан — местного сообщества, которое формируется на основании Конституции РФ и закона в соответствии с объективно складывающимися взаимными интересами граждан по месту их жительства при совместном решении общих дел (вопросов местного значения). По своим целям, основаниям и формам деятельности данное объединение, конечно, отличается от общественных объединений в том смысле, который придается данному термину как в гражданском праве, так и Федеральном законе от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях». Местное сообщество функционирует на основе публичновластной территориальной самоорганизации граждан, являясь одновременно и субъектом, и объектом публичного управления в соответствующих территориальных пределах. Однако специфические свойства местного сообщества не отменяют его природу как объединения граждан, понимаемого в широком, конституционно-правовом плане, и не могут служить препятствием для распространения на местные сообщества положений ч. 4 ст. 125 Конституции РФ и ст. 96 Закона о Конституционном Суде РФ, закрепляющих право объединения граждан для обращения в Конституционный Суд РФ. Речь идет о том, что значение тех или иных конституционно-правовых терминов, выступающих предельно обобщенными категориями, подлежащими конкретизации в различных отраслях национального законодательства, не может ограничиваться нормативным содержанием какой-либо одной отрасли права, если только иное прямо не следует из существа соответствующих конституционных положений^[1]. Из приведенной правовой позиции Конституционного Суда РФ следует, что право на судебную защиту в конституционном судопроизводстве, являясь разновидностью коллективных муниципальных прав местного сообщества^[2], может быть реализовано от имени местного сообщества выборным должностным лицом, органами местного самоуправления, а также самим населением муниципального образования.

В научной литературе, правда, такой подход Конституционного Суда РФ до сих пор подвергается сомнению: например, по той причине, что Конституция РФ различает органы местного самоуправления и объединения граждан в качестве самостоятельных и совершенно разных субъектов права. Не ставя под сомнение наличие конституционно-правовых различий между органами местного самоуправления и объединениями граждан, полагаем, однако, что для понимания логики рассматриваемого подхода Конституционного Суда РФ более важен вопрос о самой природе муниципальных органов, их месте и роли внутри системы местного самоуправления и, соответственно, в реализации муниципальной власти местным сообществом как публично-территориальным объединением граждан.

Из решений, принятых Конституционным Судом РФ по обращениям муниципальных образований в лице их органов, видно, что Суд признает допустимыми конституционные жалобы органов местного самоуправления в том случае, если муниципальные органы выступают не с собственным интересом, а исключительно в защиту прав населения муниципального образования, являются непосредственными представителями граждан в процессе реализации ими своих конституционных прав и свобод. Показательной в этом плане является дискуссия, возникшая в процессе рассмотрения Конституционным Судом РФ дела о проверке конституционности положения п. 4 ч. 1 ст. 16 Федерального закона № 131 -ФЗ (Постановление от 29 марта 2011 г. № 2-П). Поводом к рассмотрению дела стала жалоба муниципального образования — городского округа «Город Чита», поданная главой этого муниципального образования. При этом из материалов обращения следовало, что конкретное дело, в котором арбитражными судами было применено оспоренное законоположение, в одних инстанциях рассматривалось по заявлению соответствующего муниципального образования, в других — его администрации. Возник вопрос — является ли поданное в Конституционный Суд РФ обращение жалобой данного муниципального образования или жалобой его администрации. Изучив проблему, Суд пришел к заключению, что в данном случае глава муниципального образования обратился в Конституционный Суд РФ как представитель муниципального образования в защиту прав местного самоуправления, а потому фактически речь идет об опосредованной — через главу муниципального образования — форме реализации местным сообществом его конституционного права на судебную защиту посредством конституционного правосудия.

Это в полной мере соответствует ч. 2 ст. 130 Конституции РФ, согласно которой местное самоуправление осуществляется гражданами не только посредством прямого волеизъявления, но и через выборные и иные органы местного самоуправления (здесь, очевидно, предполагается, что полномочия «иных органов местного самоуправления» производны от полномочий «выборных органов»). Иными словами, муниципальные органы (глава муниципального образования, представительный орган муниципального образования), составляя организационно-правовые начала публично-территориальной самоорганизации населения (местного самоуправления), обеспечивают необходимую степень упорядоченности и целостности муниципальной корпорации, получая тем самым право действовать от имени и в интересах местного сообщества.

Будучи связанными Конституцией РФ, федеральным законом и волеизъявлением избирателей действовать в интересах местного сообщества, органы местного самоуправления вправе и обязаны отстаивать конституционно-правовые интересы муниципального образования перед региональными и федеральными властями в процедурах конституционного судопроизводства, если такие интересы находятся под угрозой. При этом — подчеркнем еще раз — они действуют как организационно-правовой элемент структуры местного самоуправления (местного сообщества), выступают от имени и в интересах последнего, что в полной мере охватывается ст. 96 Закона о Конституционном Суде РФ.

Впервые в отечественное право термин «муниципальное образование» был введен ГК РФ (ст. 124, 215) и впоследствии был воспринят федеральным законодательством о местном самоуправлении. Так, Федеральным законом № 154-ФЗ муниципальное образование определялось как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Таким образом, Федеральный закон устанавливал ряд отличительных признаков муниципального образования формального и материального характера.

Формальный признак муниципального образования — это наличие у определенной территории соответствующего установленного в официальном порядке правового статуса (городское поселение, сельское поселение и т. п.). Материальных признаков муниципального образования несколько. Это:

• 1) территория, на которой осуществляется местное самоуправление;
• 2) население этой территории (местное сообщество);
• 3) наличие обособленной муниципальной собственности;
• 4) наличие местного бюджета;
• 5) наличие выборных органов местного самоуправления;
• 6) осуществление местного самоуправления.

Несмотря на то что в настоящее время федеральный законодатель подошел к вопросам закрепления правового статуса муниципального образования по-иному, ограничившись перечислением конкретных видов муниципальных образований и отказавшись от формулирования неких обобщенных критериев для выделения соответствующих самоуправленческих единиц, есть основания полагать, что материальные характеристики муниципального образования, получившие свое закрепление в прежнем правовом регулировании, не утратили своего юридического значения и сегодня. Этому есть свидетельства и в судебной практике^[3]. В самом деле, отсутствие населенности территории влечет невозможность осуществления на ней местного самоуправления в форме самостоятельной организационно-территориальной единицы и предполагает отнесение данной пространственной зоны к числу так называемых межселенных территорий, которые, не обладая самостоятельным самоуправленческим статусом, входят в состав муниципальных районов. Равным образом, для обособления муниципального образования необходимы соответствующие финансово-экономические ресурсы, что определяется, в частности, конституционными положениями о самостоятельности населения при осуществлении местного самоуправления в решении вопросов управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета (ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132 Конституции РФ). Стоит учитывать, однако, что собственность и финансы, как разъяснил Конституционный Суд РФ в Определении от 10 апреля 2002 г. № 92−0, не обязательно должны иметься в наличии на момент создания муниципального образования, — они должны быть обеспечены соответствующей территории после того, как она стала муниципальным образованием; население же, используя институты непосредственной демократии, может добиваться, чтобы определенное территориальное образование стало территорией, на которой осуществляется местное самоуправление, т. е. муниципальным образованием.

Особенности муниципального образования как публичнотерриториальной самоуправляющейся единицы определяются особенностями его правосубъектности, т. е. той системой прав, обязанностей и ответственности, которая характеризует его как участника правоотношений. Фактически муниципальное образование выступает в качестве юридического лица публичного права^[4] и обладает особой правосубъектностью, детерминированной публично-правовыми целями его создания. Как это следует из правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в Определении от 2 ноября 2006 г. № 540−0, конституционными характеристиками местного самоуправления как формы публичной власти обусловливаются особенности правосубъектности муниципальных образований, сопоставимые с особенностями правосубъектности иных публичных образований — Российской Федерации и субъектов РФ. Это означает, в частности, что муниципальные образования в отношениях, основанных на властном подчинении, выступают в качестве обладающих государственной атрибутикой носителей власти, а в гражданско-правовых отношениях выступают на равных началах с иными участниками этих отношений. При этом они участвуют в гражданско-правовых отношениях как субъекты со специальной правоспособностью, которая в силу их публично-правовой природы не совпадает с правоспособностью других субъектов гражданского права — граждан и юридических лиц.

• [1] Подтверждением этого может служить, например, получивший всестороннее обоснование в решениях Конституционного Суда РФ подход, заключающийся в недопустимости отождествления весьма широкого, глубокого, но содержанию конституционного понятия «собственность» с гражданско-правовым понятием собственности. См., например: п. 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 31 мая 2005 г. № 6-П.
• [2] См.: Бондарь Н. С. Гражданин и публичная власть: Конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении: учеб, пособие. М., 2004. С. 306−329.
• [3] См., например: постановление Президиума Верховного Суда РФ от 13 декабря 2006 г. № 38пв06, определения Верховного Суда РФ от 31 августа 2005 г. № 48-Г05−10, от 23 ноября 2005 г. № 55-Г05−14, от 25 января 2006 г. № 19-Г05−11, от 17 января 2007 г. № 38-Г06−7.
• [4] См.: Кутафин О. /;. Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица. М.: Проспект, 2007; Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. М.: Норма, 2007.