Принципы организации государственного управления

При всех различиях управление во всех организационных системах имеет некие общие принципы и характеристики, которые и придают ему универсальный характер. Прежде всего управление строится на разделении властных полномочий по горизонтали и вертикали. В первом случае речь идет о разделении на каком-либо одном уровне, например федеральном, между различными равными по своему статусу ветвями власти, министерствами или подразделениями различных министерств в горизонтальном разрезе.

В соответствии с принципом разделения властей на три самостоятельные ветви система государственного управления подразделяется на три главные подсистемы — законодательную, исполнительную и судебную. Законодательную и исполнительную власть представляют парламент, глава государства в лице президента, правительство во главе с премьер-министром. Особое положение в системе публичной власти занимает судебная власть, выступающая в качестве своего рода противовеса законодательной и исполнительной ветвям власти. Именно судебная власть призвана обеспечивать соблюдение законности, как исполнительной и законодательной власти, так и всеми гражданами государства. Каждая из указанных подсистем обладает реальной структурно-функциональной определенностью, установленной конституцией, пользуется известной самостоятельностью по отношению друг к другу.

Эти, так сказать, первичные органы в свою очередь учреждают в установленном законодательством порядке собственные, вторичные, аппараты для непосредственного выполнения комплекса стоящих перед ними задач и функций. Здесь речь идет, например, об администрациях президента и правительства, аппаратах парламента, его комитетов и комиссий и т. д.

Аппарат законодательной власти и ее палат призван обеспечить нормальные условия деятельности депутатов, исполнения ими представительных, законодательных и контрольных функций. Он осуществляет правовое, информационное, экспертное и организационное сопровождение процесса подготовки законопроектов, их правовую и лингвистическую экспертизу, организационное обеспечение заседаний парламента и парламентских слушаний, сбор и анализ оперативной информации, поступающей из правоохранительных и других государственных органов, правовое и организационное обеспечение взаимодействия с другими ветвями и органами государственной власти и др.

Что касается администраций глав государства и правительства, то их органы и подразделения призваны обеспечивать условия для эффективного функционирования деятельности президентской власти по обеспечению защиты конституционного строя, единства и целостности государства. В этом случае система государственного управления строится по иерархическому принципу, в соответствии с которым органы нижестоящего уровня подчиняются вышестоящим. Речь идет о вертикальном разделении полномочий и функций органов управления. Здесь преобладают отношения субординации, власти и подчинения, свободы и зависимости, соблюдение исполнительской дисциплины низовыми структурами в отношении решений, принимаемых верхними эшелонами управления.

Иерархический принцип выражается, прежде всего, в существовании трех уровней государственного управления: общенационального, регионального и местного. Здесь ключевую роль играет административно-территориальное устройство государства, определяющее характер и особенности взаимоотношений между его составными частями, между всеми тремя уровнями управления, а также конкретные части или элементы, из которых состоит внутренняя структура государства, систему взаимоотношений между этими частями, порядок распределения между ними управленческих или иных функций, отношения между центральными и местными государственными органами и т. д.

Естественно, вершину системы составляет общенациональный уровень. В США это конгресс, президент и Верховный суд, в Канаде — парламент, генерал-губернатор, правительство и Верховный суд, в ФРГ — бундестаг, правительство и Федеральный суд и т. д. В Российской Федерации первая представлена Федеральным Собранием РФ (Совет Федерации и Государственная Дума), вторая — Президентом и премьер-министром РФ; судебная власть обладает собственным разветвленным аппаратом (Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и система федеральных судов, а также суды субъектов РФ — конституционные (уставные) суды и мировые судьи).

Как в унитарном, так и, особенно, в федеративном государстве немаловажную роль играют власти среднего уровня. В унитарном государстве это власти областей, провинций, кантонов, департаментов и другие, а в федеративном — субъектов федерации: земель в ФРГ, штатов в США и Индии, провинций в Канаде, республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных округов, автономной области в Российской Федерации.

Выделяется также третий — муниципальный — уровень управления, однако в демократических государствах органы местного самоуправления, как будет показано в соответствующей главе, выведены из структуры государственной власти. Не следует преувеличивать самостоятельность органов местного самоуправления, поскольку гарантом финансового обеспечения их деятельности являются общенациональные органы власти.

Единая система вертикальных связей между различными уровнями власти, иерархическая подчиненность низших уровней высшим отнюдь не противоречит той или иной степени автономии или самостоятельности нижестоящих властных органов. Дело в том, что в демократическом государстве политические и иные решения должны, когда это возможно и выгодно, приниматься на том уровне, где они возникают. Как правило, региональные и муниципальные власти знают и понимают местные проблемы лучше, чем центральные, т. е. они способны более оперативно реагировать на эти проблемы и принимать адекватные ситуации решения.

С учетом рассмотренных принципов устройства и функционирования системы управления можно утверждать, что эффективность деятельности органов государственного управления может быть обеспечена лишь путем сочетания горизонтального разделения властных полномочий между различными ветвями и органами власти с их разделением по вертикали. Это, в свою очередь, предполагает постоянные поиски оптимальной системы взаимоотношений между всеми тремя уровнями государственной власти.