Эволюция налоговой политики россии. 
Налоговая политика зарубежных стран

Налоговая политика России конца XIX — начала XX века

В России, как и в других странах, налоговые отношения развивались от варварства к цивилизации, от дани к налогу, от произвола к закону. Русская история дает немало поучительных примеров налоговой политики. Скажем, печальная участь князя Игоря (945)^[1] явно указывает на опасность чрезмерного обложения, но в итоге оказалось, что налоги, даже несправедливые, лучше все-таки платить.

Не всегда последствия налоговых решений сказываются столь быстро, как в случае с князем. Чаще бывает, что результаты тех или иных мер в налогообложении проявляются позже, что, конечно же, повышает ответственность власти. Так, введение подворных налогов (1679—1681) заставило население сплачиваться в большие семьи и привело к падению доходов, что только спустя 40 лет было реально осознано и привело к замене при Петре I подворных налогов подушной податью.

За многовековую свою историю налоги выступали в самых разнообразных формах, однако современные черты налогообложения стали складываться лишь в XIX в., когда произошло оформление финансов как самостоятельной науки. Хотя идеи обновления налогов, правовых начал в государственном устройстве и других прогрессивных социально-экономических проектов были в ходу уже в XVII в., однако их практическая реализация началась лишь двумя столетиями позже.

Среди требований времени — отмена поголовных налогов, постановка вопросов о справедливости в налогообложении, недопустимости налоговых привилегий, дифференцированный подход к разным видам доходов, разработка проблем платежеспособности, распространение идеи необлагаемого минимума дохода, апробация налогов с прогрессивными ставками, устранение внутригосударственных различий в налогообложении.

С повсеместным распространением налогов и ростом их значения в государственных доходах появляется и объективная необходимость их теоретического осмысления. В этом смысле налоговую политику нельзя рассматривать вне практического воплощения положений теории налогов.

" Русская финансовая литература, — по мнению Ф. А. Менькова, — не может похвалиться ни быстрым развитием, ни богатством содержания, ни каким-либо завоеванием в области теории финансов. Общая отсталость страны, неразвитость русских финансов, самодержавно-бюрократический строй, державший финансы под секретом, — были тому причиной. Финансовая наука была перенесена в Россию из Германии немецкими учеными, приглашенными в Россию"^[2]. Среди первых российских исследований, но финансам и налогам можно указать работы Н. Тургенева «Опыт теории налогов» (1819) и В. Лебедева «Финансовое право» (1882).

В заслугу отечественной налоговой политике того времени можно поставить строгое следование теоретическим основам обложения и практическое использование многих достаточно смелых идей. Скажем, в 1810 г. по примеру английского подоходного налога был введен прогрессивный налог на доходы помещиков со ставками от 1 до 10%. Налог не дал ожидаемых результатов и в 1920 г. был отменен. Но к этому времени и в Англии были уже две безуспешные попытки введения такого налога!

Особенно значимые мероприятия б налоговой сфере были проведены после освобождения крестьян от крепостной зависимости. Прежде всего следует указать на то, что власть вняла критике подушной подати и приступила к отмене последней. Этот налог тяжелым бременем ложился на беднейшие слои населения, не учитывал уровня доходов и сопровождался круговой порукой и даже запретами на перемену места жительства. С отменой подушной подати исчезло, наконец, столь долго существовавшее в России деление населения на податные и неподатные сословия.

Процесс отмены подушной подати был длительным (в Сибири она была отменена в 1898 г.), поскольку правительство не смогло сразу найти ей замену в качестве источника государственных доходов. В связи с этим наряду с понижением прямого обложения крестьян к платежам налогов стали привлекаться другие, более имущие слои населения, ранее не облагавшиеся вовсе или облагавшиеся незначительно: вводятся налоги на денежные капиталы и наследства, повышаются налоги поземельный, промысловый и на городскую недвижимость. Таким образом, можно говорить о том, что начавшиеся с крестьянской реформой общие демократические преобразования в стране отразились в налоговой политике: утверждался принцип всеобщности обложения, налоговое бремя стало распределяться более равномерно (справедливо).

Среди наиболее ярких реформаторов налогового дела были такие выдающиеся руководители финансового ведомства России, как Н. X. Бунге (министр финансов в 1881 — 1886 гг.) и С. Ю. Витте (министр финансов в 1892—1903 гг.). Именно по инициативе Н. X. Бунге началась отмена подушной подати. При нем снижались выкупные платежи^[3] для крестьян, введен налог с наследств и дарений, была усовершенствована система налогового контроля — введена должность податного инспектора с широкими полномочиями в области ценообразования, наблюдения, распределения бремени налогов.

Любопытное замечание

Либеральная новаторская налоговая политика Н. X. Бунге, естественно, вызывала острую критику. В частности, князь В. П. Мещерский писал Государю в 1886 г.: «Бунге двух вещей или двух действий никогда не проявил: 1) он не изучил лично ни одной части промышленной и торговой жизни на практике и 2) он никогда никого не выслушивал русским министром финансов, а только профессором политической экономии. Это безучастие ко всем пульсам и отраслям русской экономической жизни мало-помалу привело Россию в то ужасное экономическое положение маразма, которое теперь сказывается повсеместно, с одной стороны… всеобщим застоем… а с другой стороны, сосредоточением всех денег в банках и в бумагах… Отсюда происходит явление, на которое нельзя не смотреть как на опасность для России: это постепенное завоевание за последние годы разных отраслей и источников производства в России иностранными капиталами и иностранными аферистами и спекулянтами»^[4].

Особый этап в развитии российских налогов связан с именем С. Ю. Витте. Человек энциклопедических знаний, он прекрасно ориентировался во всех теориях и течениях финансовой мысли своего времени, а его работа «Конспект лекций о народном и государственном хозяйстве» (1912) не только с интересом воспринимается современным читателем, но и сегодня может служить образцом изложения сложных финансово-экономических проблем.

Высказанные в «Конспекте» идеи развития налогообложения заслуживают внимания уже тем, что принадлежат выдающемуся финансовому практику, который стоял у руля реальной налоговой политики и проводил их в жизнь. Обращает на себя внимание, что автор лекций прекрасно знаком с финансово-экономической наукой. С. Ю Витте свободно оперирует теоретическими концепциями А. Смита, А. Вагнера, Ф. Нитти, в ряде случаев углубляя их. Вот как выглядят у него «некоторые вопросы общей теории обложения»^[5] — классические принципы налоговой политики.

" Государство, обладая правом отчуждать в свою пользу посредством налогов некоторую долю имущества частных лиц, должно руководствоваться в своей налоговой политике определенными этическими и экономическими началами; в противном случае, отягощая население несправедливыми и непосильными сборами, оно подрывало бы самый смысл и разумное основание своего существования…

Система пропорционального возрастания налога слабо удовлетворяет требованиям равномерности обложения. Лицу, получающему ежегодный доход в 10 тыс. руб., гораздо легче уплатить 100 руб. в год, нежели лицу, весь доход которого равняется 300 руб., уплатить 3 руб. У первого, за удовлетворением всех необходимых потребностей, остается еще значительный избыток средств, у второго же едва их достаточно на покрытие насущных жизненных потребностей…

Прогрессивная система обложения отличается большей продуктивностью, достигаемой притом без обременения несостоятельной части населения. Затем нельзя не видеть, что крупные доходы и имущества обладают не пропорциональной, а прогрессивной экономической силой накопления богатств. Лица, обладающие большим доходом и имуществом, имеют больше шансов быстрее богатеть, чем лица с малым доходом…

Капитальная часть имущества должна быть по возможности освобождаема от обложения, так как всякий ущерб в размерах капитала ослабляет производительную деятельность страны. Покрывать государственные расходы из народного капитала было бы равносильно тому, как если бы частное лицо, не удовлетворяясь получаемым доходом, стало бы растрачивать свое имущество…

В силу существующей в экономической жизни борьбы интересов каждый стремится переложить часть лежащего на нем налогового бремени на других лиц, находящихся с ним в экономической связи". Эта мысль будет раскрыта при анализе налоговой нагрузки в гл. 3 учебника.

Рассматривая налоговые проблемы, С. Ю. Витте помимо теоретических основ налогообложения широко использует исторический опыт. Например, излагая вопросы земельного обложения, он обращается к практике земельных отношений Древней Руси.

Актуальная мысль

" Вообще при выборе системы обложения следует сообразоваться с исторически сложившимся социальным строем государства, так как прямолинейное проведение правильных с внешней цифровой стороны схем налогов может глубоко противоречить установившимся условиям быта населения и с этой точки зрения являться несправедливым"^[6].

Это чрезвычайно цепное замечание, поскольку налоги являют собой тот социально-экономический инструмент, в настраивании которого практический опыт, традиции, привычки населения имеют колоссальное значение. Налоговая система — самый консервативный элемент государственного устройства. Она не может оставаться объектом постоянных реформ и экспериментов. Стабильность налоговых отношений придает уверенности налогоплательщикам и укрепляет бюджет, обеспечивая проведение открытой, предсказуемой, эффективной налоговой политики. В то же время совершенно утопическими представляются требования неизменности налогов. Неизменными должны быть принципы, а сами налоги не могут отставать от быстроменяющихся экономических условий, они обязаны всегда соответствовать текущим обстоятельствам. Стабильность как отсталость, устарелость будет противоречить прежде всего интересам плательщиков, а потому безусловно неприемлема.

Весьма современно выглядят и замечания С. Ю. Витте относительно возможных негативных эффектов подоходного обложения (лекция 7): «…величина дохода нередко не соответствует имущественной состоятельности данного лица, ибо в руках предприимчивого энергичного и бережливого хозяина небольшое имущество может дать больше дохода, чем крупное имущество в руках нерадивого или неумелого хозяина. Следовательно, подоходный налог является как бы обложением предприимчивости и бережливости и поощрением нерадивости, и потому в известной степени может ослаблять импульс к усилению доходности имуществ и к накоплению богатств. Притом по форме взимания подоходный налог более всех других налогов получает характер вторжения фиска в личные, интимные обстоятельства плательщика, вследствие чего он является крайне тягостным и неприятным для населения» .

С. Ю. Витте дал глубокий анализ политики в области косвенного налогообложения (лекция № 8). Развивая это направление, он становится идеологом введения в России «питейной монополии», ставшей, по определению современников, «самым грандиозным предприятием из числа когда-либо бывших в области казенного хозяйства»^[7]. Питейная монополия вводилась постепенно (1894— 1903 гг.) и «по предположениям правительства должна была преследовать следующие главнейшие цели: 1) приучение населения к более правильному потреблению вина; 2) улучшение качества вина; 3) ограждение продажи питей от кормчества^[8] и 4) привлечение к торговле вином лиц с более высоким нравственным уровнем» .

Действие питейной монополии не распространялось на продажу виноградных вин, пива, портера, меда и браги. Кроме механизма реализации спиртных напитков питейная монополия предписывала и жесткие требования по качеству напитков. Так, вся водка, поступавшая в продажу, должна была быть приготовлена из ректифицированного спирта, подвергнута холодной очистке через уголь и иметь крепость не ниже 40 градусов.

Исторический факт

Надо отметить, что в те времена фискальная монополия была обычным инструментом европейской налоговой политики. Государства оставляли за собой производство или продажу (или же того и другого одновременно) некоторых товаров широкого потребления. К примеру, в Италии, Франции, Испании и других странах применялась табачная монополия, в Италии и Австро-Венгрии — соляная, в Швейцарии — питейная, в Испании и Франции — спичечная, в Швейцарии и Испании — взрывчатых веществ и т. д.

По оценке С. Ю. Витте, «результаты введения питейной монополии можно считать благоприятными как с точки зрения финансовой, так и с точки зрения народного хозяйства, народного здравия и общественной нравственности. С одной стороны, доход казны значительно возрос, с другой — улучшилось качество вина, поступающего в продажу, и сократилось во многих местах прежнее кабацкое пьянство. Борьбе с пьянством должны содействовать также учреждаемые одновременно с винной монополией попечительства о народной трезвости. Борьба с пьянством возможна лишь при устранении частного интереса в питейной торговле, и это служит немаловажным доводом к предпочтению правительственной монополии другим формам обложения спиртных напитков» .

Но не все специалисты столь оптимистично оценивали российскую питейную монополию. Единодушным было мнение, пожалуй, только относительно существенного повышения качества водки. По многим другим показателям (в том числе фискальным) суждения были противоречивые. В частности, Ф. А. Меньков сомневался в этических целях «грандиозной системы винной монополии, преследовавшей несмотря па заявления правительства исключительно фискальные цели» .

В целом налоговая политика России последней трети XIX в. опиралась на косвенное налогообложение: доля прямых налогов в общей их сумме постоянно снижалась — с 33% в 1867 г. до 16% в 1901 г. Обоснование такой политики можно найти в приводимой ниже выдержке из «всеподданнейшего» доклада С. Ю. Витте (1893). Думается, объем последующей цитаты в данном случае полностью оправдан глубиной аргументов и изящностью их изложения.

" Вынужденное прибегнуть к изысканию способов для усиления средств государственного казначейства, министерство финансов считало наиболее правильным и надежным обратиться к таким источникам доходов, которые представляются наиболее упругими и наименее стеснительными как в силу уже привычки к ним населения, так и по самой системе их взимания. С этой точки зрения косвенные налоги, по мнению управляющего министерством финансов, имеют существенные преимущества над прямыми, в силу того, что взимание их гораздо легче, что оно не требует никаких понудительных мер, всегда тяжелых и нередко убыточных для плательщиков, и что уплата косвенных налогов производится по мере потребления обложенных налогами продуктов небольшими взносами и в такое время, когда плательщик имеет средства для покупки этих продуктов, а следовательно, и для уплаты налога. Наконец, по самой природе косвенного обложения оно в каждый данный момент обильнее оплачивается тою частью населения, которая обладает наибольшею покупною способностью, а следовательно, и вообще распространяется между плательщиками в известном соответствии с их платежными силами"^[9].

Преобладание косвенного обложения в те годы наблюдалось во всех странах (в Англии только таможенные пошлины и акцизы составляли в 1901 г. 60% всех доходов), так что российская налоговая политика того времени отвечала мировым тенденциям развития налогообложения.

Но причиной преобладающего значения косвенных налогов в России было не только их удобство, но и, по мнению современников, «нерешительность, с которой была начата и осуществлена податная реформа: отмена подушных сборов, из боязни пред слишком коренным преобразованием, не сопровождались достаточно сильным привлечением к прямому обложению более зажиточных классов населения (хотя бы посредством подоходного налога), а ясно сознаваемая правительством, и в соображениях справедливости, и в виду финансовой нужды, необходимость более активного участия этих классов в податном бремени повела к развитию косвенного обложения, в тягостях которого участвует все население» .

Итоги

Подводя итоги в целом успешной модернизации российской системы налогов в конце ХХ в., можно сделать некоторые обобщения, касающиеся налоговой политики.

Первое: успех в практической деятельности зависит от хорошего знания теории и умения использовать научные достижения своего времени. Второе: надо иметь глубокое представление об истории вопроса, знать положительный и негативный опыт прошлого. Не исключено, что нечто близкое к предлагаемым мерам уже имело место ранее, необходим его анализ. Третье: надо реально оценивать текущую ситуацию, удачно выбрать время и место осуществления соответствующего мероприятия. Четвертое: надо постараться просчитать возможные последствия принимаемых решений, реакцию налогоплательщиков. Пятое: вводимые меры должны укладываться в общую концепцию желаемых изменений и быть системными, т. е. не противоречить действующим налоговым механизмам и планируемым к введению другим социально-экономическим инструментам.

Начало XX в. в России было отмечено серьезными общественными потрясениями (Русско-японская война, революция 1905 г., Первая мировая война, Февральская и последовавшая за ней Октябрьская революции 1917 г.), поэтому налоговую политику диктовала финансовая целесообразность: повышаются ставки налогов, особенно акцизов. Во время войны предпринимается попытка введения подоходного налога (1916 г.) и очень запоздавшее обложение военной прибыли. Налоговые мероприятия Временного правительства остаются лишь на бумаге. Центр тяжести налогов продолжал оставаться в косвенном обложении: накануне Первой мировой войны прямые налоги составляли около 35%^[10]. Дальнейшее развитие налогов и налоговой политики связано с социалистической эпохой в истории России.

• [1] Князь решил дважды взять дань с древлян, и за это был ими убит. Жена Игоря княгиня Ольга жестоко отомстила «неплательщикам» и наложила на древлян еще большее бремя.
• [2] Меньков Ф. Л. Указ. соч. С. 11 — 12.
• [3] Выкупные платежи — установленные со времени освобождении помещичьих крестьян платежи для вознаграждения помещиков за предоставленные в пользование крестьян земельные наделы.
• [4] Цит. по: Дронов И. Е. Сильный, державный… Жизнь и царствование императора Александра III. М.: Русский издательский центр, 2012. С. 464.
• [5] Витте С.Ю. Лекции о народном и государственном хозяйстве., 2011. Лекция № 6.
• [6] См.: Витте С. Ю. Лекции о народном и государственном хозяйстве.
• [7] Нитти Ф. Указ. соч. С. 487.
• [8] Кормчество — незаконная торговля товарами, составляющими монополию казны.
• [9] Цит. по: Нитти Ф. Указ. соч. С. 473.
• [10] Меньков Ф. Л. Указ. соч. С. 61.