Практика оценки результатов деятельности ОИВ

Необходимо отметить, что деятельность Правительства РФ. федеральных министерств, агентств и служб до настоящего времени не была предметом оценки с точки зрения критерия «управление по результатам». Во многом это связано с новизной постановки вопроса, с отсутствием утвержденных показателей и методов их определения, моральной неготовностью к объективной оценке управленческой деятельности.

Между тем все полномочия, закрепленные за тем или иным ОИВ, содержат в себе такую важную составляющую, как социальная значимость, что предполагает постоянное присутствие исполнительной власти в повседневной жизни населения и означает не только ее общественную востребованность, но и внешнюю оценку. При этом можно отметить, что для граждан не имеет особого значения уровень власти (федеральный или региональный), несущий ответственность за решение той или иной проблемы. Главное — удовлетворенность результатами этой деятельности, свидетельствующая о способности ОИВ соответствовать запросам людей. Формирование данной способности включает создание системы постоянной оценки результатов деятельности ОИВ, поэтому формирование комплексной системы оценки деятельности органов государственной власти стало составным звеном процесса реформирования системы государственного управления в России.

Опыт использования системы показателей оценки деятельности органов исполнительной власти в развитых странах свидетельствует о позитивных изменениях:

государственные органы стали ориентироваться на результат, а нс на процедуры деятельности;

• — увеличилось многообразие способов достижения целей с возможностью выбора наиболее подходящего в конкретных условиях;
• — появилась возможность сравнивать деятельность ОИВ разных территориальных единиц.

Вместе с тем нужно учитывать и возможные риски, когда децентрализация полномочий создает благоприятные условия для оппортунистического поведения чиновников. Эти риски заключаются в следующем:

может распространиться практика работы на легко измеряемые показатели, независимо от их управленческой и социальной значимости;

— существует трудность определения вклада конкретного ОИВ в достижение показателя, поскольку, как правило, показатели, действительно измеряющие важные для общества результаты, зависят от множества факторов, среди которых нелегко выявить деятельность отдельного органа;

возможна ситуация, когда временной лаг между действиями ОИВ и результатом превышает отчетный период, к которому привязываются показатели, что влечет искажение в оценке деятельности;

— существует угроза негативной мотивации, когда орган работает не на максимизацию, а на минимизацию результата. Такое происходит, если выделяемые центральной властью ресурсы ориентированы не на реальные показатели эффективности деятельности ОИВ, а на другие критерии, например, бюджетную обеспеченность региона.

С учетом вышеизложенного, оценка деятельности ОИВ представляет собой анализ качества реализации закрепленных за ними полномочий, направленных на реализацию потребностей общества. При этом важно соблюдать пропорции между количественными и качественными показателями оценки. Например, рассматривая количество обращений граждан в ОИВ или количество предоставленных государственных услуг, трудно получить исчерпывающие данные, свидетельствующие об удовлетворенности населения качеством деятельности соответствующих органов и государственных служащих. Важность формирования критериев оценки деятельности может быть обоснована и необходимостью осуществления контроля реализации ОИВ своих полномочий, ведь механизм контроля только тогда будет прозрачен и понятен, когда показатели качества будут измеримы. Кроме того, принципиальное значение имеет непосредственное участие в процедурах оценки тех, кто является объектом деятельности управленческих органов, в том числе потребителей государственных и муниципальных услуг.

Таким образом, использование критериев деятельности ОИВ позволяет анализировать практику взаимодействия с потребителями услуг, эффективность и подотчетность реализации закрепленных за ОИВ полномочий. Помимо этого, система оценки не только стимулирует более точное определение целей деятельности ОИВ, но и конкретизацию временного периода, в течение которого эти цели будут достигнуты. Необходимо также учесть, что важнейшим направлением региональной политики является децентрализация, т. е. делегирование полномочий ФОН В ОИВ субъектов РФ. При этом наделение ОИВ субъектов РФ большими полномочиями влечет и повышение ответственности за последствия своих действий. Также в нашей стране происходит переход к программному бюджетированию, которое должно повысить эффективность бюджетных расходов, предоставить ОИВ больше самостоятельности в достижении определенных целей.

Тем самым создается механизм повышения эффективности выполнения функций и качества предоставляемых услуг, т. е. связываются правовые нормы и результаты деятельности органов, реализующих эти нормы па практике. Показатели эффективности деятельности при этом становятся индикаторами качества и доступности результатов тех направлений деятельности ОИВ, в которых выражается социальная функция государства. К таким направлениям можно отнести обеспечение населения жильем, медицинским обслуживанием, образованием, детскими дошкольными учреждениями, общественным транспортом, дорожной сетью. Поэтому оценка деятельности ОИВ выступает институтом государственного управления, способным стимулировать федеральные и региональные ОИВ принимать меры, направленные на обеспечение роста благосостояния всех граждан.

Существуют различные предложения о составе целей и показателей результатов деятельности ФОИВ подлежащих анализу. Для большинства таких предложений характерна сложность методического аппарата, чрезмерное количество внутренне противоречивых показателей, заведомо нереальные и, главное, не содействующие переходу к «управлению по результатам» цели.

В то же время в деятельности ФОИВ можно выделить не так уж много действительно ключевых позиций, позволяющих вполне объективно оценивать деятельность таких органов в целом. Например, к их числу следует отнести качество законопроектной работы — важнейший из ныне не востребованных показателей, имеющий отношение как к деятельности исполнительной, так и законодательной власти, причем и на федеральном, и на региональном уровнях. Качество законопроектной работы может быть охарактеризовано, но трем основным критериям: 1) своевременность подготовки проектов законов в соответствии с планами работы Правительства РФ и поручениями Президента РФ; 2) обоснованность законопроектов (т.е. доказанность социальной, экономической и правовой результативности их принятия); 3) стабильность принятых законов (или коэффициент пересмотра законов). Названные критерии оценки не используются, хотя каждый из этих них может быть корректно охарактеризован доступными и легко проверяемыми параметрами^[1].

Больше управленческая практика продвинулась в отношении ОИВ субъектов РФ. Здесь разработка нормативно-правовой базы оценки осуществляется уже на протяжении достаточно продолжительного периода и играет немаловажную роль в формировании системы оценки как ОИВ, так и результатов деятельности региональных государственных служащих. Ведь перечень разработанных показателей формирует ключевые направления функционирования государственного органа в целом и гражданских служащих, осуществляющих свою деятельность в целях реализации его полномочий, что позволяет связать организационную и человеческую составляющие управленческой работы. Для определения эффективности деятельности региональных ОИВ используется система оценки следующих показателей:

• — удовлетворенности населения решением социально-экономических проблем региона и повышением уровня жизни в целом;
• — успешности решения задач развития региона, реализации крупных инвестиционных проектов;
• — вклада региона в решение приоритетных задач страны; соответствия результатов деятельности имевшимся ранее ожиданиям и взятым органами власти обязательствам^[2].

Результаты оценки используются для привлечения в регион инвестиций, формирования благоприятного отношения населения к власти, принятия решений с учетом мнения населения, бизнеса, других заинтересованных участников о путях дальнейшего развития региона.

На данный момент можно констатировать, что формирование системы оценки ОИВ происходит на региональном уровне и достигло определенных успехов по сравнению с 2007—2012 гг., когда были установлены 48 основных и 115 дополнительных показателей, что превращало оценочную деятельность в простой сбор статистической информации, не учитывающий особенности регионов и инновационную составляющую экономического регулирования. В соответствии с Указом Президента РФ от 21.08.2012 № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» и постановлением Правительства РФ от 03.11.2012 № 1142 «О мерах, но реализации Указа Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 г. № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» был установлен перечень из 12 общих и 2 индивидуальных критериев (по выбору региона из 36 предложенных). Значительное сокращение количества показателей позволило упростить систему контроля, сделать ее более прозрачной, а также уделить больше внимания небольшому количеству действительно важных показателей, не отвлекая ресурсы на оценку по незначительным критериям. Это предоставляет ОИВ субъектов РФ возможность реализовать стратегический подход к управлению, работать на улучшение агрегированных показателей, что, несомненно, повышает качество управления и снижает затраты. Однако часть прежних недостатков осталась. В частности, игнорируются особенности инновационных механизмов экономического роста, нет общего стандарта сравнения достигнутых региональных результатов, не предполагается принятие управленческих решений по итогам оценки. Фактически на данном этапе речь идет скорее не об оценке, а о рейтинговании регионов. Кроме того, действующее законодательство не предусматривает аналогичную оценку эффективности деятельности ФОИВ, хотя они оказывают существенное регулирующее воздействие на процессы и результаты, оценка которых происходит с помощью критериев эффективности деятельности региональных ОИВ.

Таким образом, до настоящего времени при оценке результатов деятельности и качества государственного управления в регионах существуют объективные и субъективные препятствия, создающие существенные преграды для выявления истинного положении дел.

Во-первых, пока не существуют статистические данные, позволяющие анализировать развитие регионов. Действующая система информационностатистического обеспечения имеет ряд недостатков:

ведомственная разрозненность информационно-статистических ресурсов существенно снижает эффективность работы и качество предоставляемых государственных услуг;

не налажена систематизированная регламентация прав и обязанностей ОИВ при формировании статистических информационных ресурсов и получения информации из них;

в процессе становления находится система мониторинга и анализа эффективности и результативности завершенных и реализуемых программ и проектов.

Во-вторых, в ряде сфер государственного управления, таких как налоги, обеспечение правопорядка, земельные и жилищные правоотношения, субъекты РФ не наделены полномочиями по принятию собственных нормативных правовых актов, а, следовательно, могут реализовывать только те приоритеты, которые задаются на федеральном уровне.

В-третьих, регионы значительно различаются по ресурсной базе и наличию лоббистских возможностей. Предусмотренная оценка развития субъекта РФ для получения картины о качестве политико-административной деятельности региональных властей или об его отсутствии не позволяет до конца решить данную проблему, поскольку в силу комплексного характера предмета оценки невозможно понять, что является результатом действия администрации региона, а что — результатом использования лоббизма в аппарате федеральных органов власти.

Кроме того, временные разрывы между действиями властей и их результатами могут быть и чаще всего являются довольно значительными. Между тем оценку эффективности деятельности ОИВ субъекта РФ предполагается проводить ежегодно.

Также показатели социально-экономического развития не приспособлены для оценки конечных эффектов, являясь показателями непосредственного результата. Чрезвычайно трудно определить с помощью любых методов оценки, какие изменения произошли в регионе в результате реализации региональной стратегии, а какие — вследствие обстоятельств, независящих от действия администрации. Показатели социально-экономического развития не позволяют судить и о том, какой вклад был сделан каким ОИВ региона в его развитие, и, соответственно, не позволяют поощрить работу тех лиц, которые внесли непосредственный вклад в реализацию мероприятий государственных программ.

Степень реализации позитивного потенциала данной системы во многом зависит от того, в каком качестве будет происходить ее дальнейшая эволюция — как инструмента согласования процесса целеполагания и стратегических ориентиров развития различных уровней власти или как традиционного контроля и надзора. Многое будет зависеть и от степени публичности результатов оценки.

• [1] См.: Купряшин Г. Л., Лексин И. В. Оценка текущей административной реформы. Качество государственного и муниципального управления (инновационный проект) // Фак-т гос. управления: учен. тр. 2009. Вып. 7.
• [2] См.: Еферина Т. М., Алексеева И. М. Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти // Аналитический вестник. 2012. № 1. С. 63—67.