Разграничение источников доходов

Критерии разграничения источников доходов

Децентрализованное предоставление бюджетных услуг требует наличия источников для их финансирования. В децентрализованной финансовой системе, как и в централизованной, один из основных источников доходов — налоги (собственные или закрепленные на долговременной основе нормативными актами вышестоящих органов власти). Органы власти располагают различными налоговыми инструментами для обеспечения доходной части бюджетов: прямые и косвенные, специфические и стоимостные налоги, налоги с предприятий и физических лиц (см. гл. 2). Какие виды налогов предпочтительнее для каждого уровня бюджетной системы?

Распределение налогов между уровнями власти зависит от набора налогов (налоговой корзины), действующих в стране в целом. Органы власти вводят налоговые системы, в которых различные налоги применяются к одной и той же базе. Например, налог с продаж, налоги с фонда оплаты труда, подоходный налог могут иметь перекрывающиеся базы налогообложения. С точки зрения равенства бюджетных прав каждый уровень власти должен был бы оперировать с собственной налоговой базой, однако на практике по ряду причин этого не происходит. Набор налогов (налоговая корзина) с относительно низкой ставкой по каждому из налогов снижает стимулы к уклонению от конкретного налога. Кроме того, при наборе из нескольких налогов налогоплательщик, который мог бы официально избежать уплаты одного налога, может попасть под обложение налогом другого типа, что делает налоговую систему более справедливой (см. McLure and MartinezVazquez, 1999).

Внутренний рынок функционирует эффективно, если все ресурсы (труд, капитал, товары и услуги) могут свободно перемещаться из одного региона в другой.

Децентрализация системы налогообложения способна влиять на эффективность внутреннего рынка. Несогласованное введение налогов может привести к установлению барьеров между различными территориями на рынке ресурсов и товаров. Такая ситуация возникает, если органы вла;

Рис. 3.1. Доля расходов, финансируемая из субфедеральных бюджетов, 1 января 2014 г.

сти территорий не осознают, что ресурсы являются мобильными. Однако, даже если они осознают этот факт, правительства могут попытаться использовать политику привлечения ресурсов из других регионов за счет установления более низких налоговых ставок. Если все регионы будут проводить такую политику, в конечном счете это приведет лишь к неоправданно низким налогам (или слишком высоким субсидиям) для мобильных факторов, не обеспечивающим общественный сектор достаточными ресурсами.

Система налогов и трансфертов представляет собой один из основных инструментов проведения перераспределительной политики. Аргументом для проведения центральным правительством политики выравнивания доходов служит тот факт, что в рамках концепции благожелательного правительства полезности всех индивидов определяют функцию общественного благосостояния и только федеральное правительство способно обеспечить равный доступ к социально значимым благам на территории всех субъектов федерации. Выравнивание не приведет к увеличению общественного благосостояния, только если предпочтения значительно различаются между субъектами федерации или централизованное принятие решений основано не на единых для всех субъектов нормативных критериях, а принимается в результате заключения соглашений между федерацией и каждым ее субъектом.

Если выравнивание декларируется как цель государства, децентрализованная налоговая система может препятствовать ее достижению. Несогласованная налоговая политика может привести к существованию различных условий для резидентов разных субъектов федерации. Кроме того, при достаточной мобильности труда и капитала регионы могут, используя налоги^[1] и трансферты, проводить собственную перераспределительную политику, привлекая индивидов с высокими доходами и вынуждая переезжать в другие регионы индивидов с низкими доходами. Политика привлечения мобильных факторов из других юрисдикций, как правило, увеличивает дифференциацию доходов (по этой причине противники выравнивания предпочтут децентрализованную налоговую систему).

Децентрализованная налоговая система может также привести к росту издержек по сбору и администрированию налогов. Существуют определенные фиксированные издержки сбора налогов, различные для всех типов налогов, вводимых территориями. Возможности для уклонения от уплаты налогов также возрастают при децентрализации налогов. Подобные проблемы возникают, когда налоговая база обладает мобильностью или одна и та же база находится под юрисдикцией различных территорий. В последнем случае необходимо предусмотреть правила распределения налоговых доходов между территориями. В отсутствие таких правил вероятна ситуация, при которой налоговые база будет подвергаться двойному налогообложению или не подвергаться налогообложению совсем. Аудит налогов может быть также затруднен, если налоговая база включает транзакции между субъектами федерации.

Распределение налогов, но уровням бюджетной системы также зависит от того, как сформированы субфедеральные органы власти и какими правами они обладают. Центральное правительство может законодательно ограничивать возможности какого-либо уровня власти по введению определенных типов налогов {закрытый список налогов), по регулированию базы (например, установление льгот по налогу, закрепленному за другим уровнем власти) или ставки налогообложения (минимальные и максимальные значения ставки).

И наконец, доходы территорий должны соответствовать бюджетным потребностям, т. е. объем доходов, поступающих в бюджет, должен быть достаточен для финансирования расходных обязательств данного уровня власти.

При разделении доходных источников между бюджетами разных уровней должны учитываться такие критерии^[2], как:

• • стабильность (чем в большей степени налоговые поступления зависят от экономической конъюнктуры, тем выше должны быть уровень бюджетной системы, за которым закрепляется этот налоговый источник, и полномочия по его регулированию);
• • экономическая эффективность (за каждым уровнем бюджетной системы должны закрепляться налоги и доходные источники, база которых в наибольшей степени зависит от экономической политики данного уровня власти);
• • территориальная мобильность налоговой базы (чем выше возможности для перемещения налоговой базы между регионами, тем на более высоком уровне бюджетной системы должен вводиться соответствующий налог и тем выше предпосылки для централизации данных налоговых доходов);
• • равномерность размещения налоговой базы (чем выше неравномерность (дисперсность) размещения налоговой базы, тем на более высоком уровне должен вводиться соответствующий налог и тем выше предпосылки для централизации данных налоговых доходов);
• • социальная справедливость (налоги, носящие перераспределительный характер, должны быть в основном закреплены за федеральным уровнем власти);
• • бюджетная ответственность (сборы, представляющие собой платежи за бюджетные услуги, должны поступать в бюджет, финансирующий соответствующие услуги).

На практике разграничение доходных источников выглядит следующим образом. Прогрессивные налоги должны быть централизованы, особенно если доходы от них будут использоваться в целях перераспределения. Закрепление прогрессивных налогов за субфедеральными органами власти подталкивает население и предприятия к перемещению на территорию с более низкими ставками налогов.

Налоги, взимаемые с налоговой базы, имеющей четкую территориальную привязку и не обладающей высокой мобильностью, следует закреплять за региональными и местными бюджетами. Если за региональными или местными властями закрепить налоги, обладающие мобильной налоговой базой, их решения относительно налоговых ставок начинают влиять на территориальное распределение факторов производства. Налоги на немобильные ресурсы, в частности налоги на землю и недвижимость, закрепляются за местными органами власти.

За центральным правительством должны закрепляться налоги, база которых неравномерно распределена между территориями. Жители территорий, имеющих доступ к налоговым ресурсам, которых лишены другие регионы, несправедливо оказываются в более выгодном положении. По этой причине налоги на использование редко встречающихся природных ресурсов должны поступать в центральный бюджет, чтобы избежать неравенства доходов регионов в силу географического положения. Кроме того, неравномерность распределения налоговой базы между регионами вызовет необходимость выравнивания их доходных возможностей, что увеличивает нагрузку на федеральный бюджет в случае, если фонд выравнивания формируется за счет отчислений из вышестоящего бюджета^[3].

Налоги и сборы с потребителей услуг могут рассматриваться как плата за пользование локальными благами. Такие налоги больше всего подходят для закрепления за региональными и местными органами власти.

За региональными и местными органами власти не следует закреплять налоги, бремя которых ложится на налогоплательщиков — резидентов других территорий, поскольку в таком случае получается, что бюджетными услугами пользуются одни индивидумы/предприятия, а финансируют эти услуги другие, что не способствует эффективности бюджетных расходов. Бремя региональных и местных налогов должны нести именно жители и предприятия соответствующей территории, поскольку только в этом случае налогоплательщики смогут реально сопоставлять стоимость бюджетных услуг с их полезностью. Финансирование бюджетных услуг за счет «чужих» налогоплательщиков такой связи не обеспечивает, хотя и налогоплательщики, и местные власти предпочли бы именно экспорт налогового бремени.

За субфедеральными уровнями власти (региональными и особенно местными) должны закрепляться налоги, поступления от которых носят стабильный характер и сравнительно мало зависят от экономических спадов или подъемов. Объясняется это тем, что региональным и местным органам власти труднее справиться с финансированием циклических дефицитов и сократить собственные расходы в период экономических спадов, чем центральному или федеральному правительству, поскольку именно на региональный и местный уровни, как правило, возлагается обязанность обеспечивать население основными общественными благами. В частности, сократить расходы на образование социально гораздо менее приемлемо, чем на национальную оборону (население вряд ли почувствует это сокращение, если оно не занято в оборонном секторе). Таким образом, менее стабильные источники доходов должны закрепляться главным образом за федеральным бюджетом, более стабильные — за субфедеральными. Другим аргументом в пользу данного закрепления служит тот факт, что федеральные власти в гораздо большей степени, чем региональные или местные, способны влиять на экономический климат в стране, поэтому экономический спад — это в определенной мере «их рук дело», и они должны нести бремя финансовых последствий такого спада. Разумеется, ситуация на мировых рынках федеральному правительству не подконтрольна и в случае, скажем, скачков или падения мировых цен на нефть федеральное правительство будет выигрывать или проигрывать «незаслуженно». Однако справиться с потерями в случае падения мировых цен на нефть федеральному бюджету легче, чем региональным, так как что у него шире доступ к другим налоговым ресурсам, чем у региональных органов власти, больше возможности по формированию резервных фондов и привлечению заимствований.

Р. А. Масгрейв предложил разграничивать доходные источники по уровням бюджетной системы следующим образом (табл. 3.2).

Таблица 3.2

Разграничение доходных источников по уровням бюджетной системы

Источник: Масгрейв Р. Л., Масгрейв П. Б. Государственные финансы: теория и практика. 2011.

Однако, как и в случае с разграничением расходных полномочий, следует помнить, что одна и та же система не будет одинаково хорошо работать в разных странах. Критерии разграничений не всегда выполняются одновременно, и, чтобы обеспечить субфедеральные уровни власти источниками доходов, порой приходится закреплять налог, не слишком подходящий для децентрализации с точки зрения теоретических критериев.

Альтернативным вариантом закрепления источников доходов может стать централизация налога с последующим распределением его между региональными или местными бюджетами по формуле, например, пропорционально численности населения. В Германии, например, так перераспределяется НДС между землями, а в России доходы от акцизов на автомобильный бензин, прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и карбюраторных (инжекторных) двигателей распределяются между бюджетами субъектов РФ по формуле пропорционально протяженности дорог, численности зарегистрированных автомобилей и объему розничных продаж бензина. При этом отражается такой налог в отчете об исполнении бюджета не как трансферт, а как налоговый доход.

• [1] Это касается в первую очередь налогов, обладающих перераспределительными эффектом.
• [2] Критерии приводятся в соответствии с текстом Программы развития бюджетногофедерализма в Российской Федерации до 2005 г.
• [3] Этой проблемы можно избежать, если фонд выравнивания формируется за счет средств"богатых" регионов, как это происходит в Германии.