Разрешение споров и ответственность международных межправительственных организаций

В результате изучения данной темы студент должен:

знать

• — виды споров, в которых принимают участие международные организации, и классификацию судебных органов, уполномоченных рассматривать споры с их участием;
• — правовую доктрину и судебную практику в сфере участия международных организаций в разрешении международных споров;
• — основания возникновения, виды и формы ответственности между народных организаций;
• — формальные источники международного права, в которых предусмотрена ответственность международных организаций;
• — правовую доктрину и судебную практику относительно ответственности международных организаций;

уметь

• — определять виды споров, в которых принимают участие международные организации;
• — определять, какие виды споров (между персоналом и международной организацией, международной организацией и государством, частными лицами и международными организациями и пр.) могут рассматриваться соответствующими судебными учреждениями международных организаций;
• — определять виды ответственности международных организаций;
• — определять и различать международную ответственность международных организаций и суверенных государств;
• — определять основные концептуальные и проблемные аспекты при анализе проекта статей Комиссии международного права ООН «Ответственность международных организаций» 2011 г.;

владеть

• — навыками оперирования основными понятиями и категориями в сфере участия международных организаций в разрешении международных споров;
• — навыками анализа судебных решений, принимаемых в ходе рассмотрения споров с участием международных организаций;
• — навыками оперирования основными понятиями и категориями в праве ответственности международных организаций;
• — навыками анализа правоприменительной и правоохранительной практики в сфере ответственности международных организаций.

Ключевые слова: разрешение международных споров, административные трибуналы международных организаций, ответственность международных организаций; проект статей Комиссии международного права ООН «Ответственность международных организаций» 2011 г., реституция, компенсация, сатисфакция.

Международные межправительственные организации и мирное разрешение споров

Споры, в которых принимают участие международные организации, носят разнообразный характер. Представляется возможным выделить два вида споров:

• — внутренние;
• — внешние.

В рамках первого вида могут возникать споры, касающиеся толкования учредительного акта ММПО. Такого рода разногласия возникают между государствами — членами организаций, самой организацией и ее членами или даже между ее органами (например, по поводу распределения компетенции и функций между ними). Также споры могут возникать между организациями и их сотрудниками по поводу трудовых отношений.

Второй вид споров имеет место в случае возникновения спора между организацией и государством (независимо от членства в организации) или другой организацией, а также спора между организациями и частными лицами или государствами, или другими организациями по поводу отношений, входящих в сферу регулирования национального права или международного права.

В данном параграфе речь идет о судебных органах международных организаций, уполномоченных рассматривать указанные категории споров, а также будут проанализированы другие средства их мирного разрешения.

Существует несколько подходов к классификации судебных органов международных организаций. Наиболее приемлемой видится следующая классификация. Существуют две категории судебных учреждений, выполняющих строго судебные функции:

• 1) органы, обладающие в полной мере отдельным статусом независимо от того, каким образом они создаются — учредительным актом организации или каким-либо иным способом;
• 2) органы хотя по существу и независимые, но являющиеся органами исключительно международных организаций и созданные на основе учредительного акта международной организации или другими органами международных организаций.

К первой категории относятся учрежденные в соответствии с отдельным актом суды. Например:

• — Постоянная палата международного правосудия;
• — ЕСПЧ;
• — Межамериканский суд по правам человека;
• — Африканский суд по правам человека и народов.

Эти суды были созданы отдельными международными договорами по правам человека, но тесно связаны с органами соответствующих международных организаций — Советом Европы, ОАГ и АС, несмотря на то что в уставных документах этих организаций они не именуются органами этих организаций.

К первой категории также относятся:

• — Международный трибунал по морскому праву, созданный в соответствии с Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г.;
• — международные арбитражи, учрежденные в соответствии с отдельными международными соглашениями (Суд ОБСЕ по примирению и арбитражу, Трибунал по рассмотрению взаимных претензий между Ираном и США и пр.).

Все эти органы не являются по сути органами международных организаций, хотя по факту они представляют собой судебные учреждения. Более того, они не обозначаются в качестве внутренних органов международных организаций и их юрисдикция носит ограниченный характер.

К данной категории также относятся Международный суд ООН и Суд ЕС, обладающие широкой компетенцией в вопросах международного права и права ЕС соответственно. Основное отличие этих судов от вышеперечисленных, позволяющее выделить их в отдельную группу в рамках этой категории, заключается в том, что они были созданы на основе международных соглашений, которые учредили международные организации.

При этом следует отметить, что Международный суд ООН, являясь одним из главных органов ООН, занимает особую позицию по отношению к другим пяти главным органам организации. Международный суд ООН выносит решения от своего имени, а нс от имени ООН, как это делает, к примеру, СБ ООП.

Между тем Международный суд ООН обладает ограниченной юрисдикцией. Он рассматривает споры между государствами — участниками Статута Международного суда ООН и обладает юрисдикцией «давать консультативные заключения по любому юридическому вопросу, по запросу любого учреждения, уполномоченного делать такие запросы самим Уставом ООН или согласно этому Уставу» (ст. 65 Статута)^[1]. Международный суд ООН обладает, вероятно, наиболее широкой юрисдикцией среди международных судебных учреждений.

Ко второй категории — судебные учреждения или органы, которые являются преимущественно органами международных организаций, создаются ли они учредительными актами таких организаций или решениями других их органов.

Большинство международных организаций имеют собственные внутренние суды для разрешения трудовых споров — административные трибуналы. Интересно отметить, что почти все организации не уполномочены учредительными актами создавать такие трибуналы, но исходя из толкования текстов учредительных актов подразумевается, что они обладают таким полномочием. Так, Международный суд ООН вынес решение, признающее компетенцию ГА ООН на создание Административного трибунала ООН^[2].

Административные трибуналы являются судами в полном смысле этого слова. Первый административный трибунал, учрежденный на постоянной основе, — Административный трибунал Лиги Наций — всегда позиционировался как судебный орган. В консультативном заключении «Присуждение компенсации Административным трибуналом ООН» Международный суд ООН четко указал, что Административный трибунал ООН является судебным органом. Статуты административных трибуналов именуют принимаемые документы «решениями» (judgements) (например, ст. 2(1) Статута Административного трибунала ООН, ст. VI Статута Административного трибунала МОТ, ст. II (1) и XI Статута Административного трибунала Всемирного банка и пр.).

Административные трибуналы традиционно обозначаются как внутренние суды международных организаций еще с образования в 1927 г. Административного трибунала Лиги Наций. Тот факт, что их юрисдикция распространяется на трудовые споры между сотрудниками различных категорий и организацией, не влияет на то, что они по природе своей являются международными судами.

Несмотря на то что судьи административных трибуналов во многих учредительных документах называются членами, это никоим образом не влияет на их качество принадлежности к судам. Судьи являются таковыми в полном смысле этого слова, независимо от терминологии, используемой для их обозначения.

В целом все административные трибуналы весьма различаются в структурном отношении. Административный трибунал ООН состоит из семи судей, в его составе не могут быть двое граждан одного государства. Однако только трое судей участвуют в рассмотрении конкретного дела, другие же могут присутствовать без права голоса. Судьи назначаются ГА ООН на четыре года с правом переизбрания.

Административный трибунал МОТ^[3] обладает юрисдикцией рассматривать споры с участием почти всех специализированных учреждений ООН. Этот Трибунал состоит из трех судей и трех заместителей судей, которые должны быть представителями разных национальностей. Они назначаются Конференцией МОТ на три года. Трибунал заседает в составе троих человек, хотя бы один из которых должен быть судьей.

В состав Административного трибунала Всемирного банка входят семь судей, все из которых должны быть гражданами государств-членов МБРР, но в его состав не могут входить двое граждан одного государства. Судьи назначаются Исполнительными директорами МБРР из списка кандидатов, составляемого Президентом МБРР после соответствующих консультаций. Судьи избираются сроком на три года с правом переизбрания. Для функционирования трибунала необходим кворум из пяти судей, но коллегия из не менее трех судей может быть собрана для рассмотрения конкретного дела или группы дел.

Юрисдикция трибуналов, как правило, ограничена рассмотрением исков, поданных сотрудниками (или лицами с производными правами) против организации при условии, что эти дела касаются их трудовых контрактов и условий труда. При этом именно сотрудник должен являться истцом, а организация — ответчиком. Однако имеется ряд исключений. Так, Административный трибунал МОТ может рассматривать дела, касающиеся любых заключенных организацией контрактов.

Некоторые уставы трибуналов устанавливают требование об исчерпании внутренних средств правовой защиты (внутренних процедур) для подачи жалобы^[4].

Решения административных трибуналов окончательные и носят обязательный характер для участников спора — сотрудников международных организаций и самих международных организаций^[5]. Трибунал может предписать следующие средства правовой защиты:

• — аннулирование договора; расторжение договора;
• — исполнение договорных обязательств;
• — компенсация;
• — возмещение убытков;
• — возврат иска и др.

В некоторых случаях обнаружения новых фактов дела допускается пересмотр трибуналом своего решения.

Что касается разрешения споров между государствами и международными организациями или между международными организациями вне зависимости от роли организации (ответчик или истец), то такие споры разрешаются в соответствии со ст. 33 Устава ООН, в которой содержатся мирные средства разрешения споров. Возникает вопрос: какие из указанных средств применимы в каждом конкретном случае? Это зависит от конвенционного права, регулирующего ситуацию, поскольку обычное право не устанавливает обязательства использовать определенный метод. Однако сейчас уже сложился международный обычай разрешать споры мирным путем.

Международные организации не вправе обратиться с жалобой в Международный Суд ООП, т. е. не могут участвовать в делах, рассматриваемых Судом. Однако, как упоминалось ранее, международные организации, являющиеся специализированными учреждениями ООН, имеют право обратиться к механизму консультативных заключений в целях разрешения спора. Примечательно, что Постоянная палата третейского суда уполномочена рассматривать споры с участием как государств, так и международных организаций при условии наличия согласия обеих сторон в споре.

Если говорить о применимости правила исчерпания внутренних средств правовой защиты в спорах между международными организациями и государствами, то определяющим моментом будет то, кто является ответчиком — организация или государство.

В случае если организация является истцом, данное правило будет неприменимо при условии причинения прямого ущерба самой организации. Однако такое правило будет иметь место в случае подачи жалобы от именно сотрудников организации в случае нанесения ущерба сотруднику организации государством, что позволит государству-ответчику возместить ущерб лицу своими внутренними средствами. Существует точка зрения, согласно которой в случае исчерпания средств внутренней правовой защиты сотрудник международной организации должен обратиться за защитой к международной организации, в которой он работает. Представляется, что международная организация может выступить истцом против государства, если данное государство причинило ущерб ее должностному лицу. В данном случае следует иметь в виду, действует ли сотрудник в личном качестве или находится при исполнении служебных обязанностей.

Также возникает вопрос: кто уполномочен подавать жалобу от лица международной организации? Представляется, что такую функцию может выполнять руководитель международной организации, ее первое лицо, например Генеральный секретарь ООП.

Когда международная организация является ответчиком, дипломатические действия со стороны государства (дипломатическая защита) в отношении гражданина, которому был причинен ущерб организацией, могут быть предприняты только после того, как это лицо исчерпало все средства защиты, обеспеченные самой организацией. Однако некоторые авторы отрицают сам факт возможности международной организации предлагать собственные средства правовой защиты. Это обусловлено тем, что ММПО не может распространять юрисдикцию над лицом аналогично тому, как государство осуществляет юрисдикцию над собственными гражданами.

Следует отмстить, что могут создаваться международные суды, обладающие юрисдикцией рассматривать споры между международными организациями и частными лицами, однако они встречаются редко. В качестве примера можно привести Суд ЕС и Административный трибунал МОТ.

Частные лица могут обращаться не во все международные суды. В связи с этим представляется возможным обратиться в национальные суды. Однако такая возможность маловероятна в силу ссылок на иммунитет со стороны организаций, если только они от такого иммунитета прямо или косвенно не откажутся. Кроме того, этому может препятствовать ссылка на иммунитет со стороны международной организации, если конкретная организация не откажется от иммунитета. Более того, когда организация является истцом, она отказывается от любого своего иммунитета^[6].

Сам факт существования юрисдикционного иммунитета не исключает факта ответственности международных организаций. В таком случае устанавливаются положения для соответствующих способов разрешения споров (см. ст. 31.

Конвенции о привилегиях и иммунитетах специализированных учреждений 1947 г.). Помимо переговоров и способов мирного разрешения возможно обращение к арбитражу, т. е. к национальным судам.

Если способы разрешения спора не были установлены или национальные суды не обладают юрисдикцией рассматривать такой спор, представляется, что частное лицо может обратиться с просьбой о дипломатической защите к своему государству.

Аналогична ситуация с разрешением споров между международной организацией и государством или международной организацией. При этом государства и международные организации могут сослаться на иммунитет от юрисдикции национальных судов. Однако ad hoc арбитражи на национальном и международном уровнях могут рассматривать такие споры в любом случае, но с учетом того, что любая из сторон, обладающая иммунитетом, от него отказывается.

• [1] Подробнее см. параграф 4.2 данного учебника.
• [2] См.: Effect of Awards of Compensation Made by the United Nations Administrative Tribunal, Advisory Opinio // International Court of Justice (ICJ) Reports 1954.
• [3] Список организаций, признавших юрисдикцию Административного трибунала. URL: ilo.org/public/english/tribunal/membership/index.htm
• [4] Исчерпание внутренних средств правовой защиты предполагает обращение ко всем правовым процедурам, предусмотренным для работников международной организации согласно внутренним правилам соответствующей международной организации, до принятия окончательного решения.
• [5] Подробнее об этом см. параграф 4.2 данного учебника. Также см.: Judgment’s of the Administrative Tribunal of the 1LO upon Complaints made against UNESCO // ICJ Advisory Opinion of of 23 October 1956 и Judgment № 2867 of the Administrative Tribunal of the International Labour Organization upon a complaint filed against the International Fund for Agricultural Development // ICJ Advisory Opinion of 1 February 2012.
• [6] См.: International Refugee Organization v. Republic SS Corporation et al. (1951) 18 ILR. P. 447; International Tin Council v. Amalgamet Inc. 524 NYS 2d. 1988. P. 971; Arab Monetary Fund v. Hashim and Others. 1990. № 3. 1 All ER. P. 685.