Теория экономического районирования и ее значение для построения системы территориального управления экономикой

Ключевые термины и понятия

Экономический район • Энергопроизводственный цикл • Принципы экономического районирования • Функции экономического районирования • Территориально-организационная система государства • Таксономия экономических и административных районов • Проекты нового экономического районирования

Параллельно с появлением рыночных теорий размещения производства, получивших широкое распространение за рубежом, в нашей стране начиная с XIX в. была сформирована теория и создана научная школа экономического районирования. Наиболее заметный вклад в ее развитие в советский период внесли труды И. Г. Александрова, ?. ?. Баранского, ?. ?. Колосовского, ?. ?. Некрасова, Ю. Г. Саушкина и многих других ученых.

Согласно определению, сформулированному ?. Н. Колосовский, под экономическим районом следует понимать «своеобразную, по возможности экономически законченную (т.е. комплексную) территорию страны, которая, благодаря комбинациям природных особенностей, культурных накоплений прошлого времени и населения с его подготовкой для производственной деятельности, представляла бы одно из звеньев общей цепи народного хозяйства»^[1].

Концепция экономического районирования в условиях плановой экономики предусматривала выделение районов как определенным образом специализированных территорий, участвующих в территориальном разделении труда. Каждый экономический район при этом рассматривался в качестве крупного ТПК, объединяющего природные, трудовые ресурсы, производственный аппарат и систему коммуникаций. Главные функции таких районов состояли в выполнении плановых заданий при строгом регулировании товарного обмена между ними.

Разработанное ?. II. Колосовским учение о ТПК (см. также параграф 1.2) вошло в теорию экономического районирования как его важная составная часть. Ученый ввел также в теорию районирования понятие энергопроизводственного цикла, под которым понималась совокупность производственных процессов, последовательно развертывающихся в экономическом районе на базе того или иного сочетания сырьевых и топливно-энергетических ресурсов: от добычи до получения всех видов готовой продукции, исходя из требований приближения производства к источникам сырья и комплексного его использования.

Всего было выделено восемь устойчиво повторяющихся совокупностей производственных процессов, являющихся, по мысли ?. Н. Колосовского, основой для выделения крупных экономических районов: 1) пирометаллургический цикл черных металлов; 2) пирометаллургический цикл цветных металлов; 3) нефтеэнергохимический; 4) гидроэнергетический; 5) совокупность циклов перерабатывающей индустрии; 6) лесоэнергетический; 7) индустриально-аграрный; 8) гидромелиоративный.

В последующем, по мере развития и усложнения хозяйственного комплекса страны и регионов, количество выделяемых ЭПЦ существенно выросло. Таким образом, экономическое районирование рассматривалось как метод рационального размещения не отдельных предприятий и даже не отдельных отраслей хозяйства, а их закономерных комбинаций. Концепция «циклов Колосовского» не теряет своей актуальности и при рыночных отношениях, по крайней мере, применительно к таким циклам, как пирометаллургический, нефтеэнергохимический, и некоторым другим, па базе которых создаются вертикально-интегрированные компании и различные холдинги.

Экономическое районирование страны стало неотъемлемой составной частью созданной в бывшем СССР планово-регулируемой системы управления народным хозяйством. С его помощью решались вопросы планирования и долгосрочного прогнозирования развития и размещения производительных сил страны, осуществлялся учет многих экономико-статистических показателей (распределение по экономическим районам трудовых ресурсов, объемов промышленного и сельскохозяйственного производства, капитальных вложений, выпуска товаров народного потребления и др.)^[2].

К важнейшим принципам экономического районирования, разработанным отечественной региональной наукой и подтвержденным практикой управления национальным хозяйством, относятся:

• 1) оптимальная концентрация населения и производства (для районов определенного масштаба);
• 2) рациональная специализация хозяйства в системе общественного территориального разделения труда;
• 3) комплексность, диверсификация и интеграция хозяйства;
• 4) рациональная внутрирайонная организация расселения, производства, транспорта и экономических связей;
• 5) эффективные межрайонные производственно-технологические и транспортно-экономические связи и т. д.^[3]

Названные принципы, обоснованные еще в период функционирования планового хозяйства, не теряют своего значения и при переходе к рыночным отношениям. При этом рынок оказывает заметное влияние на отраслевую структуру хозяйства (которая может изменяться под воздействием фактора спроса и рыночной конкуренции), территориальное разделение труда и специализацию экономических районов.

В наши дни экономическое районирование выполняет три основные функции:

• 1) политическую — способствует укреплению целостности и устойчивости государства;
• 2) производственную и социальную — создает наилучшие условия для формирования и развития эффективных территориально-хозяйственных комплексов и товарных рынков;
• 3) организационную — обеспечивает реализацию задач региональной социально-экономической политики, включая стратегическое планирование (и прогнозирование) регионального развития и оперативное управление территориями.

Между административно-территориальным делением страны и ее экономическим районированием существует тесная взаимосвязь — вместе они образуют территориальноорганизационную систему государства. Это означает, что при решении вопросов административно-территориального устройства, включая возможное изменение числа и границ существующих субъектов РФ, обязательно должны приниматься во внимание социально-экономические факторы регионального развития: природные ресурсы, характер и достигнутый уровень хозяйства, обеспеченность объектами инфраструктуры, прежде всего транспортной, тяготение к определенным экономическим центрам, количество и плотность населения и др.

На сегодня в нашей стране сложилась трехзвенная таксономия экономических и административных районов.

• 1. Крупномасштабные (макрорегионы) — в виде групп республик, краев и областей. К ним относятся девять федеральных округов^[4], которые возглавляют полномочные представители Президента РФ и которые используются в целях государственного территориального управления на федеральном (межрегиональном) уровне. Выделяют также 11 крупных экономических (неадминистративных) районов. По ним прогнозируются территориальные пропорции национальной экономики и определяются основные сдвиги в развитии и размещении производительных сил страны. Каждый из макрорегионов характеризуется широким кругом профилирующих и иных взаимосвязанных отраслей и производств и наиболее полно представляет территориально-хозяйственный комплекс в системе экономического районирования.
• 2. Среднемасштабные (мезорегионы) — субъекты РФ (республики, края, области, автономная область, автономные округа, города федерального значения), общее число которых составляет 83. Все они являются важными звеньями государственного регулирования экономики и в свое время создавались не только в интересах административного управления, но и для решения задач комплексного развития хозяйства территорий. Современные проблемы развития экономики и социальной сферы в большинстве мезорегионов решаются на основе разработки стратегий и целевых комплексных программ. Каждый субъект РФ, по сути, представляет собой встроенный в национальную экономику регион со своей сложившейся специализацией, тесными внутренними производственно-экономическими связями, определенным уровнем концентрации производительных сил.
• 3. Низовые (микрорегионы) — административные районы, города, муниципальные образования^[5]. Они представляют собой первичные территориальные звенья в таксономии административно-экономического районирования.

Важная особенность административно-территориальных единиц районирования — наличие в них государственных (федеральные округа, субъекты РФ) и местных (муниципальные образования) органов власти, осуществляющих функции управления развитием хозяйства и социальной сферы. Следует также отметить, что с образованием федеральных округов крупные экономические районы во многом утратили свое значение как инструмента территориальноэкономического анализа и прогнозирования, но остаются научной основой реконструкции территориального устройства страны.

Во многих странах, имеющих значительные территории, районирование довольно эффективно используется в качестве инструмента региональной политики. Тем более это относится к России с ее обширными пространствами и территориальными различиями в природных и социально-экономических условиях жизни населения и хозяйствования.

Действующая ныне «сетка» из 11 экономических районов была принята еще в начале 1960;х гг. и не менялась (за исключением небольших поправок в 1980;х гг.) на протяжении последних пяти десятилетий (рис. 1.2). Вместе с тем за прошедший период в экономике страны произошли существенные количественные и качественные структурные изменения, связанные прежде всего с освоением природных богатств и наращиванием промышленного потенциала регионов Севера, Сибири и Дальнего Востока, формированием новых хозяйственных связей и углублением процесса территориального разделения труда.

К недостаткам действующей схемы районирования можно также отнести значительные различия выделяемых макрорегионов по размерам территории — более чем в 35 раз, численности населения — в 6 раз, накопленному экономическому потенциалу и вкладу в валовой внутренний продукт (ВВП) — в 18 раз. Еще большие контрасты наблюдаются на мезоуровне. Так, разница между субъектами РФ с самыми низкими и самыми высокими показателями на душу населения в 2010 г. (по данным Росстата) составила: по валовому региональному продукту (ВРП) — свыше 20 раз, инвестициям в основной капитал — 64 раза, обороту розничной торговли — 17 раз, объему платных услуг населению — 13 раз и т. д., а разрыв в численности населения (даже без учета Москвы) достиг 160 раз!

В ряде районов сложившаяся структура рыночного хозяйства не отвечает основополагающим принципам комплексного развития и рациональной территориальной специализации; излишне усложнены функции координации и управления развитием территорий и т. д. Все это вызывает необходимость осуществления нового экономического районирования исходя из долговременной стратегии развития национальной экономики, целей и задач региональной политики.

Рис. 1.2. Современное политико-административное деление и экономическое районирование России:

I — Центральный экономический район России; II — Северо-Западный; III — Северный; IV — Центрально-Черноземный; V — Волго-Вятский; VI — Поволжский; VII — Северо-Кавказский; VIII — Уральский; IX — Западно-Сибирский; X — Восточно-Сибирский; XI — Дальневосточный Сегодня предлагаются разные варианты нового экономического районирования России с учетом назревшей необходимости пересмотра и ее политико-административного деления (например, за счет объединения отдельных субъектов РФ и создания на их основе новых более крупных территориальных образований). Согласно некоторым проектам, в том числе разработанным СОПС, возможно разделение страны на 20−30 районов (губерний или краев), что будет благоприятствовать созданию крупных региональных рынков и формированию более устойчивых межрегиональных рыночных связей^[6]. Новое районирование должно способствовать повышению эффективности экономики государства, дальнейшему развитию территориально-хозяйственных комплексов, различных форм объединения предприятий (концернов, корпораций, холдингов и др.).

По сути, процесс сокращения числа субъектов РФ путем их объединения уже начался. Так, произошло объединение Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа с образованием Пермского края; в состав Красноярского края вошли Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский автономные округа, Иркутской области — Усть-Ордынский Бурятский автономный округ; объединение Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа привело к созданию Забайкальского края, а Камчатской области и Корякского автономного округа — Камчатского края.

В результате объединения более «сильных» в экономическом отношении и отсталых регионов появляются дополнительные возможности (например, за счет расширения ресурсной базы) и стимулы для улучшения общей социально-экономической ситуации в новом территориальном образовании, развития предпринимательской деятельности, формирования регионального рынка. Тем самым обеспечиваются более благоприятные условия для повышения бюджетной самодостаточности регионов и их экономической конкурентоспособности, что, в свою очередь, должно привести к ускорению экономического роста и позитивным структурным преобразованиям как в самих регионах, так и в стране в целом.

• [1] Колосовский Η. Н. Теория экономического районирования. М.: Мысль, 1969. С. 69.
• [2] Наиболее обстоятельно основы теории и практики применения экономического районирования изложены в работах Η. Н. Колосовского, Π. М. Алампиева, И. И. Белоусова, Т. М. Калашниковой, А. И. Чистобаева и др.
• [3] Государственно-территориальное устройство России / А. Г. Гранберг, В. В. Кистанов, А. А. Адамеску [и др.]. М.: ДеКА, 2003. С. 96.
• [4] С учетом Крымского федерального округа, образованного в соответствии с Указом Президента РФ от 21 марта 2014 г.
• [5] В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к муниципальным образованиям относятся городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. Их общее число (на 1 января 2010 г.) составило около 24 тыс.
• [6] Возвращение к губернскому делению (имевшему длительную историю в дореволюционной России и сохранявшемуся в начальный период существования СССР) продиктовано, по мнению авторов этой концепции, целесообразностью перехода на современном этапе развития российского общества от национально-территориальной к территориальной модели федерации (по аналогии с США, ФРГ и другими странами, имеющими федеративное устройство), что содействовало бы укреплению целостности и стабильности государства. При этом предлагается сохранить и оказывать всестороннюю государственную поддержку развитию национально-культурных автономий.