Реализация государственной политики в современной России

Приоритетом государственной политики современной России являются «инвестиции в человека», а стратегической целью — повышение качества жизни граждан. Ключевое значение в обеспечении благосостояния населения имеют здравоохранение, образование, жилье. Качество государственных услуг в этих сферах после многих лет недофинансирования опустилось до минимально возможного уровня. Стабилизация экономической ситуации в 2000—2005 гг. позволила государству направить средства на развитие этих отраслей. Основным механизмом реализации государственной политики является программно-целевой подход, предполагающий решение совокупности проблем посредством разработки и реализации целевых программ. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ целевые программы делятся на долгосрочные и ведомственные. С 1 января 2009 г. изменился порядок принятия долгосрочных целевых программ. Согласно ст. 179 Бюджетного кодекса РФ такие программы утверждаются соответственно Правительством РФ, правительством (администрацией) субъекта РФ, администрацией муниципального образования. Порядок принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ, их формирования и реализации устанавливается нормативными правовыми актами соответствующего из перечисленных органов1. Объем бюджетных ассигнований на реализацию долгосрочных целевых программ (подпрограмм) утверждается законом (решением) о соответствующем бюджете. Долгосрочные программы, предлагаемые к финансированию начиная с очередного финансового года, утверждаются не позднее одного месяца до дня внесения проекта закона (решения) о соответствующем бюджете в законодательный (представительный) орган. По каждой программе ежегодно проводится оценка эффективности ее реализации, порядок проведения и критерии устанавливаются Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования. По результатам оценки не позднее чем за один месяц до дня внесения проекта закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган может быть принято решение о сокращении начиная с очередного финансового года бюджетных ассигнований на реализацию программы или о досрочном прекращении ее реализации. Долгосрочной целевой программой, реализуемой за счет средств федерального бюджета (бюджета субъекта РФ), может быть предусмотрено предоставление субсидий бюджету субъекта РФ (местному бюджету) на осуществление аналогичных долгосрочных целевых программ, реализуемых за счет средств бюджета субъекта РФ (местных бюджетов).

Понятие " ведомственная целевая программа" введено в Бюджетный кодекс РФ Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ. В соответствии со ст. 179.3 Бюджетного кодекса РФ разработка утверждение и реализация ведомственных целевых программ осуществляются в порядке, установленном соответственно Правительством РФ, высшим органом исполнительной власти субъекта РФ, местной администрацией. Согласно постановлению Правительства РФ от 19 апреля 2005 г. № 239 «Об утверждении положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ», эти программы базируются на системе целей, задач и показателей деятельности субъектов бюджетного планирования и отражаются в докладах о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД) последних. Ведомственные целевые программы могут формироваться в двух видах: а) утверждаемая ведомственная целевая программа, или целевая программа ведомства, — утверждаемый субъектом бюджетного планирования комплекс взаимоувязанных мероприятий, направленных на решение конкретной тактической задачи, стоящей перед главным распорядителем средств федерального бюджета, описываемой измеряемыми целевыми индикаторами. Целевая программа ведомства является самостоятельным документом, отдельные ее положения и параметры включаются в ДРОНД субъекта бюджетного планирования; б) аналитическая ведомственная целевая программа, или аналитическая программа ведомства, — выделяемая в аналитических целях при подготовке ДРОНДа субъекта бюджетного планирования группировка расходов, направленных на решение конкретной тактической задачи, стоящей перед главным распорядителем средств федерального бюджета, описываемой целевыми индикаторами.

Производной программного подхода можно считать практику разработки и реализации приоритетных национальных проектов (далее — ПНП). Идея национальных проектов — президентская инициатива, озвученная в начале сентября 2005 г. Указом Президента РФ от 21 октября 2005 г. № 1226 создан Совет при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике, на который возложены следующие полномочия: подготовка предложений Президенту РФ по разработке мер, направленных на реализацию ПНП и демографической политики; рассмотрение концептуальных основ, целей и задач ПНП и демографической политики, определение способов, форм, этапов их реализации; анализ практики реализации ПНП и демографической политики и подготовка предложений по ее совершенствованию. В структуре Совета сформирован президиум, в целях повышения эффективности деятельности Совета созданы межведомственные рабочие группы. Состав Совета, президиума Совета, межведомственных рабочих групп и Положения о них утверждаются распоряжениями Президента РФ — Председателя Совета.

Реализация национальных проектов началась с 1 января 2006 г. и финансируется за счет средств федерального бюджета.

ПНП «Образование» . На реализацию проекта в 2006—2008 гг. из федерального бюджета выделено более 123,5 млрд руб., за счет чего оказана государственная поддержка 57 вузам, 9 тыс. школ, 246 учреждениям начальною и среднею профессионального образования, внедряющим инновационные образовательные программы. Созданы два федеральных университета и две бизнес-школы, свыше 52 тыс. общеобразовательных учреждений обеспечены доступом к сети Интернет и оснащены лицензионным программным обеспечением. Ежемесячные поощрения за классное руководство получают не менее 800 тыс. педагогов. В сельские школы поставлено 9,8 тыс. автобусов. В 31 регионе реализуются комплексные проекты модернизации образования — введено нормативное подушевое финансирование, осуществлен переход на новые системы оплаты труда, финансово-хозяйственную самостоятельность. В 14 регионах реализуются проекты, направленные на совершенствование системы школьного питания. За два года реализации проекта улучшились условия обучения более чем в 15 тыс. школ (около 6 млн учащихся), до 45% выросла доля учителей, хорошо владеющих навыками работы с компьютерными программами, на 10% увеличилась доля студентов, участвующих в научной работе, в 2 раза возросли объемы выполнения вузами научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР) за счет внебюджетных средств, разработана современная модель образования.

Цель реализации проекта в 2009—2012 гг. — формирование в системе образования устойчивых механизмов интенсивного социального развития, становления и развития экономики знаний, обновления кадрового потенциала. Для этого в федеральном бюджете предусмотрено 73,8 млрд руб.: 2009 г. — 31,8 млрд руб., 2010 г. — 21,0 млрд руб., 2011 г. — 21,0 млрд руб. Достижение цели обеспечит продолжение ранее начатых мероприятий и реализацию пяти новых направлений, связанных с развитием муниципальных программ образования детей дошкольного возраста, современной образовательной среды в школах, дистанционного образования детей-инвалидов, сети национальных исследовательских университетов, инновационных программ в системе непрерывного профессионального образования. Результаты реализации проекта будут оцениваться последующим целевым показателям: 1) прирост доли граждан, удовлетворенных условиями предоставления и результатами полученного образования, не менее чем на 20%; 2) увеличение на 50% доли учащихся основных и старших школ, обучающихся в современных условиях (до 90%); 3) увеличение в 2 раза доли граждан, ежегодно повышающих квалификацию (до среднеевропейского уровня 40%); 4) предоставление всем детям-инвалидам широких возможностей получения качественного образования.

ПНП «Здоровье» На реализацию проекта в 2006—2008 гг. направлено более 314 млрд руб. За этот период поддержку получили медицинские учреждения, оказывающие амбулаторно-поликлиническую и высокотехнологичную медицинскую помощь. Средняя заработная плата в отрасли возросла до 10 385 руб., дополнительно к текущей образовательной деятельности повысили профессиональную квалификацию более 26 тыс. врачей первичного звена; 10 тыс. амбулаторно-поликлинических учреждений получили более 42 тыс. единиц диагностического оборудования, что позволило сократить время ожидания диагностических обследований до 3 дней. Автомобильный парк службы скорой медицинской помощи получил более 13 тыс. оснащенных специальным медицинским оборудованием машин (обновлен на 70%), в результате уменьшилось время ожидания прибытия бригад скорой помощи с 35 до 25 мин. Популяризируются диспансеризация и вакцинопрофилактика, в связи с чем значительно снизилась заболеваемость по целому ряду инфекций (дифтерия, корь, краснуха, эпидемический паротит, коклюш и гепатит В). Обеспеченность населения высокотехнологичной медицинской помощью выросла в 4 раза. Началось строительство 14 федеральных центров высоких медицинских технологий.

Цель реализации на 2009—2012 гг. — сохранение и укрепление здоровья населения на основе формирования здорового образа жизни и повышения доступности и качества медицинской помощи. На этот период в федеральном бюджете запланировано 420,9 млрд руб.: 2009 г. — 149,1 млрд руб., 2010 г. — 136,6 млрд руб., 2011 г. — 135,1 млрд руб. Помимо продолжения ранее начатых мероприятий сформированы новые направления: совершенствование организации онкологической помощи населению; обследование населения с целью выявления туберкулеза, лечение больных туберкулезом, проведение профилактических мероприятий; совершенствование медицинской помощи детям с нарушением слуха и инвалидам по слуху; диспансеризация детей-подростков в 2011—2012 гг.; пренатальная диагностика (обследование беременных женщин на наследственные заболевания); формирование здорового образа жизни у населения России. Результаты реализации проекта будут оцениваться по следующим целевым показателям: 1) снижение смертности1; 2) увеличение рождаемости до 13,5 на 1000 человек; 3) увеличение средней продолжительности жизни больных с хронической патологией после установления заболевания до 14,7 лет; 4) увеличение ожидаемой продолжительность жизни до 69 лет.

ПНП «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» . На реализацию проекта в 2006—2008 гг. израсходовано порядка 192 млрд руб., предоставлены государственные гарантии в объеме 88 млрд руб. За этот период повысилась доступность приобретения стандартного жилья за счет собственных и заемных средств граждан. Доля семей, имеющих эту возможность, возросла до 18%. Объемы ежегодно выдаваемых ипотечных кредитов гражданам увеличились в 10 раз и составили 550 млрд руб., 445 тыс. семей оформили такие кредиты. Годовой объем ввода жилья увеличился более чем на 40% (свыше 60 млн кв. м/год). Обеспечено жильем 82 тыс. молодых семей и 30 тыс. молодых семей получили государственные жилищные сертификаты. Созданы и начали функционировать государственные институты развития — Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства, Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, повышена эффективность Агентства по ипотечному жилищному кредитованию. В 2008 г. на приобретение уже построенного жилья для граждан, уволенных и подлежащих увольнению с военной службы, направлено 32,6 млрд руб.

Цель реализации в 2009—2012 гг. — формирование рынка доступного жилья и обеспечение комфортных условий проживания граждан России. Достижение цели связано с проведением следующих мероприятий: 1) по развитию массового жилищного строительства — развитие коммунальной и инженерной инфраструктуры, обеспечение новых микрорайонов массовой малоэтажной и многоквартирной застройки автомобильными дорогами, вовлечение в жилищное строительство земельных участков, находящихся в федеральной собственности; 2) по государственной поддержке спроса на рынке жилья — стабилизация уровня спроса на рынке жилья, сохранение объемов строительства нового жилья и, как результат, поддержка строительных организаций и организаций, осуществляющих производство строительных и отделочных материалов; 3) по повышению качества жилищного фонда, жилищных и коммунальных услуг — переселение граждан из аварийного жилищного фонда, проведение капитального ремонта многоквартирных домов, модернизация объектов коммунальной инфраструктуры. В 2009—2011 гг. для переселения 60,4 тыс. семей в новое жилье и капитального ремонта 45 млн кв. м жилья в Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) будут направлены федеральные средства в объеме 197,6 млрд руб. Результатами осуществления указанных мероприятий к 2012 г. должны стать: I) снижение уровня износа коммунальной инфраструктуры до45%; 2) строительство 228 млн кв. м жилья; 3) вовлечение в оборот 16,8 тыс. га земель, находящихся в федеральной собственности, для нужд жилищного строительства; 4) увеличение доли семей, имеющих возможность приобрести жилье, до 25% (от общего числа семей).

ПНП «Развитие АПК» . Реализация проекта стартовала с 1 января 2006 г. по таким направлениям, как развитие животноводства, поддержка малых и средних хозяйств. С начала 2008 г. проект реализуется посредством Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008—2012 гг. Цели Программы: 1. Устойчивое развитие сельских территорий, повышение занятости и уровня жизни сельского населения; 2. Повышение конкурентоспособности российской сельскохозяйственной продукции на основе финансовой устойчивости и модернизации сельского хозяйства, а также на основе ускоренного развития приоритетных подотраслей сельского хозяйства; 3. Сохранение и воспроизводство используемых в сельскохозяйственном производстве земельных и других природных ресурсов. Программа реализуется Минсельхозом России по пяти направлениям: 1) устойчивое развитие сельских территорий; 2) создание общих условий функционирования сельского хозяйства; 3) развитие приоритетных подотраслей сельского хозяйства; 4) достижение финансовой устойчивости сельского хозяйства; 5) регулирование рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. Для экспертного сопровождения Программы создан Совет, в структуре которого функционируют 13 рабочих групп. В соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» ежегодно до 15 мая Минсельхоз России готовит национальный доклад о ходе и результатах реализации государственной программы, который после утверждения Правительством РФ направляется Федеральному Собранию РФ.

Для оценки реализации ПНП «Развитие АПК» в рамках Госпрограммы определены агрегированные показатели, характеризующие развитие сельского хозяйства: 1. Индекс производства продукции сельского хозяйства в хозяйствах всех категорий (в сопоставимых ценах); 2. Индекс производства продукции животноводства; 3. Индекс производства продукции растениеводства; 4. Индекс физического объема инвестиций в основной капитал в сельском хозяйстве; 5. Располагаемые ресурсы домашних хозяйств в сельской местности в расчете на одного члена хозяйства в месяц, руб.; 6. Доля отечественного производства в формировании ресурсов: мясо и мясопродукты, молоко и молокопродукты; 7. Коэффициент обновления основных видов сельскохозяйственной техники в сельскохозяйственных организациях: тракторы, комбайны (зерноуборочные, кормоуборочные); 8. Индекс производительности труда в хозяйствах всех категорий. На 2009 г. и плановый период 2010—2011 гг. предусмотрена реализация новых направлений государственной программы: поддержка компактной застройки и благоустройства сельских поселений в рамках пилотных проектов; поддержка экономически значимых региональных программ; регулирование рынка молока; переход к предоставлению субсидий регионам с учетом их бюджетной обеспеченности.

Государственная политика России не ограничена реализацией национальных проектов. Основные направления деятельности Правительства РФ и приоритетные цели развития всех сфер народного хозяйства сформулированы в рамках Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г., утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р. Концепция разработана в соответствии с поручением Президента РФ по итогам заседания Государственного совета РФ, состоявшегося 21 июля 2006 г. Цель разработки Концепции — определение путей и способов обеспечения в долгосрочной перспективе устойчивого повышения благосостояния российских граждан, национальной безопасности, динамичного развития экономики, укрепления позиций России в мировом сообществе.

Государственная политика России на перспективу до 2020 г. разрабатывается исходя их тенденций мирового развития и существующих внутренних ограничений. К внешним факторам отнесены: I) усиление глобальной конкуренции, а именно: превращение Китая и Индии в основные локомотивы мирового экономического роста, появление новых мировых центров экономического развития в Азии и Латинской Америке, рост их влияния; усиление влияния экологических факторов, рост дефицита пресной воды, изменение климата; старение населения в развитых странах на фоне быстрого роста населения в развивающихся странах, что увеличит нагрузку на социальные системы развитых стран и пр.; 2) новая волна технологических изменений, усиливающая роль инноваций в социально-экономическом развитии, что приведет к формированию новой технологической базы экономических систем, основанной на использовании новейших достижений в области биотехнологий, информатики и нанотехнологий; 3) возрастание роли человеческого капитала как основного фактора экономического развития; 4) исчерпание потенциала экспортно-сырьевой модели экономического развития, базирующейся на форсированном наращивании топливного и сырьевого экспорта. Внутренние ограничения экономического роста являются следствием недостаточного развития транспортной и энергетической инфраструктуры, дефицитом квалифицированных инженерных и рабочих кадров. К внутренним ограничениям отнесены: высокий уровень социального неравенства и региональной дифференциации; высокие риски ведения предпринимательской деятельности в России; слабое развитие форм самоорганизации и саморегулирования бизнеса и общества, низкий уровень доверия в сочетании с низким уровнем эффективности государственного управления; низкий уровень конкуренции на ряде рынков, не создающий для предприятий стимулов к повышению производительности труда; недостаточный уровень развития национальной инновационной системы, координации образования, науки и бизнеса.

Стратегической целью развития страны является достижение уровня экономического и социального развития, соответствующего статусу России как ведущей мировой державы XXI в., занимающей передовые позиции в глобальной экономической конкуренции и надежно обеспечивающей национальную безопасность и реализацию конституционных нрав граждан. В 2015—2020 гг. Россия должна войти в пятерку стран-лидеров по объему ВВП (по паритету покупательной способности). Достижение поставленных целей станет возможным в случае перехода от инерционного (экспортно ориентированного) сценария развития российской экономики к инновационному варианту, имеющему четкий социально ориентированный профиль. Инновационное развитие российской экономики в 2008—2020 гг. будет проходить в 2 этапа, различающиеся по условиям, факторам и рискам социально-экономического развития и приоритетам экономической политики государства.

Первый этап (2008—2012 гг.) включает, с одной стороны, реализацию и расширение глобальных конкурентных преимуществ российской экономики в традиционных сферах (энергетика, транспорт, аграрный сектор, переработка природных ресурсов), с другой стороны — формирование институциональных условий и технологических заделов, обеспечивающих переход в режим инновационного развития. Исходя из целевых ориентиров этого этапа, определены основные направления социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу, основные направления деятельности Правительства РФ. В среднесрочной перспективе запланировано достижение следующих целевых макроэкономических индикаторов (2012 г. к 2007 г.): увеличение ожидаемой продолжительности жизни — 2,5 года; рост ВВП — 137—138%; рост производительности труда — 140—141%; снижение энергоемкости ВВП — 81—83%; рост реальных располагаемых доходов населения — 153—154%; рост инвестиций в основной капитал — 180—185%; расходы на НИОКР (частные и государственные расходы) — 1,4—1,6% ВВП; расходы на образование (частные и государственные расходы) — 5,5—5,7% ВВП; расходы на здравоохранение (частные и государственные расходы) — 5,2—5,4% ВВП.

Долгосрочная перспектива отражает второй этап (2012— 2020 гг.), по окончании которого должны быть достигнуты следующие пока спели макроэкономических индикаторов: увеличение ожидаемой продолжительности жизни — 2 года; рост ВВП — 164—166%; рост производительности труда — 171 — 178%; снижение энергоемкости ВВП — 70—75%; рост реальных располагаемых доходов населения — 164—172%; рост инвестиций в основной капитал — 215—223%; расходы на НИОКР (частные и государственные расходы) — 3% ВВП; расходы на образование (частные и государственные расходы) — 6,5—7% ВВП; расходы на здравоохранение (частные и государственные расходы) — 6,7—7% ВВП. Сформулированные в Концепции цели и показатели результативности амбициозны. Учитывая, что документ формировался в докризисный период, факт недостижения запланированных значений по многих показателям очевиден. Это осознано и Правительством РФ. Так, распоряжением Правительства РФ от 2 ноября 2009 г. № 1622-р скорректированы целевые показатели оценки деятельности Правительства РФ до 2012 г. 1, достижение которых планировалось в рамках первого этапа «Концепции-2020» .

Одним из базовых концептов долгосрочного развития России является переход к инновационной социально ориентированной модели государственной политики, обеспечивающей баланс предпринимательской свободы, социальной справедливости и национальной конкурентоспособности. Необходимость такого перехода была заявлена в 2005 г. при принятии Программы социально-экономического развития России на 2006—2008 гг. Однако пока российская экономика имеет экспортно-сырьевой характер, усиливается экономическая дифференциация населения. Среди точек зрения о возможности перехода российской экономики на «инновационные рельсы» преобладают пессимистические настроения, усугубившиеся мировым финансовым кризисом. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 12 ноября 2009 г. подчеркнуто: «Мы так и не избавились от примитивной структуры экономики, от унизительной сырьевой зависимости, не переориентировали производство на реальные потребности людей. Привычка жить за счет экспорта по-прежнему тормозит инновационное развитие» .

Обеспечить переход к инновационной модели экономического роста позволит реализация комплекса преобразований, взаимоувязанных по ресурсам, срокам и этапам, по таким направлениям, как: 1. Развитие человеческого потенциала России; 2. Создание высококонкурентной институциональной среды, стимулирующей предпринимательскую активность и привлечение капитала в экономику; 3. Структурная диверсификация экономики на основе инновационного технологического развития; 4. Закрепление и расширение глобальных конкурентных преимуществ России в традиционных сферах; 5. Расширение и укрепление внешнеэкономических позиций России, повышение эффективности ее участия в мировом разделении труда; 6. Переход к новой модели пространственного развития российской экономики.