Правовые основы противодействия коррупции

Первым международным документом, определяющим понятие коррупции, стал Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятый Генеральной Ассамблеей ООН 17 декабря 1979 г. В Кодексе указывается, что понятие коррупции охватывает совершение или несовершение какого-либо действия, но причине требуемых или принятых подарков, обещаний и стимулов или их незаконное получение.

В Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию 1999 г. коррупция определяется как просьба, предложение, дача и принятие (прямо или косвенно) взятки или любого другого ненадлежащего имущества или обещание такового, которые искажают нормальное выполнение любой обязанности, или поведение, требуемое от получателя взятки, ненадлежащего имущества или обещания таковых.

В Конвенции ООН против коррупции 2003 г. понятие коррупции раскрывается через перечень таких коррупционных деяний, как активный и пассивный подкуп, злоупотребление служебным положением, хищение или нецелевое использование имущества публичным должностным лицом, воспрепятствование осуществлению правосудия, отмывание доходов от коррупции и др.

В соответствии с модельным законом «О противодействии коррупции» Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ от 25 ноября 2008 г. (постановление № 31−20), коррупция понимается как совершение лицом виновного противоправного деяния, носящего общественно опасный характер, направленного на использование своего служебного положения и связанных с ним возможностей, для неправомерного получения материальных и иных благ в виде услуги, покровительства, обещания преимущества для себя или для третьих лиц, предложения или предоставления ему таких благ физическим или юридическим лицом.

Как видим, международное право использует широкую трактовку коррупции как корыстного служебного злоупотребления и не сводит ее только к подкупу-продажности и только чиновников.

Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденная Президентом РФ 15 августа 2001 г. № Пр-1496, была направлена преимущественно на борьбу с коррупцией и предполагала синтетический подход, включавший регламентацию конфликта интересов, подбор кадров на основе заслуг, введение должностных регламентов, а также повышение оплаты и премирование по результатам работы.

Базовыми документами, заложившими основы государственной политики в сфере борьбы с коррупцией, стали Конвенции ООН против коррупции и об уголовной ответственности за коррупцию (обе 2003 г.), ратифицированные Россией в 2006 г.^[1]

Установлено, что каждое государство — участник этих Конвенций стремится устанавливать и поощрять практики предупреждения коррупции, среди которых:

• — антикоррупционная экспертиза проектов правовых актов;
• — конкурсный отбор должностных лиц и их ротация;

выплата должностным лицам вознаграждения с учетом уровня экономического развития государства;

• — регулирование конфликта интересов;
• — публикация информации об уровне коррупции и о доходах должностных лиц.

Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» установил единый порядок размещения государственного заказа на приобретение товаров, работ и услуг для государственных нужд. Он был призван сократить злоупотребления при проведении тендеров, нецелевое использование бюджетных средств, однако его несовершенство вызвало необходимость принятия Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Определенный антикоррупционный эффект имело урегулирование порядка предоставления государственных услуг населению. Каждая государственная услуга оказывается на основе утверждаемого законом стандарта, составной частью которого является должностной регламент госслужащего. Законодательство о государственных услугах разработано для минимизации непосредственных контактов между гражданами и государственными служащими при исполнении ими своих служебных обязанностей, т. е. в рамках борьбы с коррупцией¹.

Первым отечественным правовым актом, комплексно рассматривающим вопросы коррупции, стал Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Им установлена следующая система понятий (рис. 6.4).

Закон дает легитимное определение понятия коррупции, по оно сводится лишь к перечислению составляющих ее элементов. В УК РФ понятие «коррупция» отсутствует, а имеется перечисление деяний экономического характера, которые ее составляют. Таким образом, коррупция не является уголовно-правовым понятием (формально это не преступление, а лишь правонарушение).

Противодействие коррупции в России основывается на принципах, прав и свобод человека; законности; открытости; неотвратимости ответственности; использования комплекса политических, организационных, пропагандистских, экономических и иных мер; приоритетности предупреждения коррупции; сотрудничества с институтами гражданского общества.

Основными направлениями противодействия коррупции являются:

— формирование в обществе нетерпимого отношения к коррупции; антикоррупционная экспертиза проектов правовых актов^[2][3];

Рис. 6.4. Сущностные аспекты противодействия коррупции.

• — предъявление квалификационных требований к должностям государственной службы и проверка граждан на соответствие им; привлечение на службу квалифицированных специалистов^[4];
• — обязательное представление госслужащими сведений о доходах, расходах, имуществе, имущественных обязательствах и ответственность за непредставление или искажение этих сведений;
• — совершенствование порядка прохождения государственной службы; поощрение профессионального и добросовестного исполнения служебных обязанностей;
• — сокращение численности государственных служащих и одновременное повышение уровня оплаты и социальной защищенности служащих;
• — урегулирование конфликта интересов и обязанность государственных служащих уведомлять о склонении их к совершению коррупционных правонарушений;
• — введение антикоррупционных стандартов, т. е. установление единой системы запретов, ограничений, обязательств, правил служебного поведения и ответственности за их нарушение.

К настоящему времени далеко не все эти направления хорошо разработаны с точки зрения практической реализации. Наиболее трудно урегулировать случаи предоставления государственному служащему различных нематериальных благ и услуг третьими лицами. Получение таких благ госслужащим и особенно членами его семьи трудно бывает выявить, и еще труднее доказать их связь с профессиональной деятельностью служащего¹.

В ряде случаев законодательство открывает возможности для свободной интерпретации. Например, государственным служащим, как указывалось ранее, запрещено заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя иной оплачиваемой деятельностью. Участие государственного служащего в органах управления коммерческих и некоммерческих неправительственных организаций, в том числе иностранных, может быть формой скрытой взятки, способной влиять на принятие решений в рамках служебных полномочий. Поэтому такое участие также запрещено для государственных служащих. Однако законодательный запрет на оба указанных вида деятельности фактически отменяется письменным разрешением представителя нанимателя, к которому служащий вправе обратиться с подобной просьбой.

• [1] Федеральный закон от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции».
• [2] Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставлениягосударственных и муниципальных услуг».
• [3] Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизенормативных актов и проектов нормативных правовых актов».
• [4] Указ Президента от 21 сентября 2009 г. № 1065 «О проверке достоверности и полнотысведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению».