Состав Европейского Союза. 
Порядок вступления новых государств-членов

Состав Европейского Союза, подобно самой организации, формировался тоже постепенно. За время, прошедшее с момента основания Европейских сообществ, он увеличился в четыре с половиной раза, и это не предел.

Первоначальными участниками были шесть стран Западной Европы: Бельгия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Федеративная Республика Германия, Франция. В таком составе три Европейские сообщества функционировали в 50-е и 60-е гг. XX столетия^[1].

Первое расширение Европейских сообществ произошло в 1970;е гг.: в 1973 г. к ним присоединились Великобритания, Дания и Ирландия (вступление осуществлялось одновременно в ЕЭС, ЕОУС и Евратом).

В 1980;е гг. количественный состав государств — членов Сообществ возрос с 9 до 12: в 1981 г. вступила Греция, а в 1986 г. — Испания и Португалия.

Именно представители вышеперечисленных 12 государств в 1992 г. подписали Договор о Европейском Союзе, вступивший в действие в следующем году (1 ноября 1993 г.). С этого времени новые государства вступают непосредственно в ЕС по правилам, изложенным в ДЕС.

Впервые подобная процедура была использована в 1995 г., когда членами Союза и Сообществ стали Австрия, Финляндия и Швеция. Всего, таким образом, к началу XXI в. ЕС включал 15 государств-членов.

В 2004 г. состоялось масштабное расширение Европейского Союза на Восток. С 1 мая этого года членами Союза стали сразу 10 государств, в том числе три республики бывшего Советского Союза (Латвия, Литва, Эстония), пять восточноевропейских стран из бывшего социалистического лагеря (Польша, Венгрия, Чехия, Словакия, Словения) и два островных государства в Средиземном море (Кипр и Мальта)^[2].

В 2005 г. подписан договор о присоединении к Союзу еще двух восточноевропейских государств — Болгарии и Румынии. Этот документ вступил в силу 1 января 2007 г. Таким образом, с 2007 г. количество государств — членов ЕС достигло 27.

Однако это не последнее расширение состава ЕС. В настоящее время еще несколько стран официально признаны государствами-кандидатами и начали или готовятся начать переговоры о своем вступлении в Союз. К середине 2011 г. государствамикандидатами были признаны Исландия, Македония, Хорватия, а также Турция, возможный прием которой в ЕС вызывает наибольшие споры и вряд ли состоится в ближайшие годы^[3].

Также существуют так называемые потенциальные кандидаты. Этот термин, используемый в текущем законодательстве ЕС^[4], обозначает страны, в отношении которых ЕС на политическом уровне заявил о готовности принять их в свой состав, но в неопределенном будущем (кратко — страны, имеющие «европейскую перспективу»). Для получения статуса государств-кандидатов этим странам еще предстоит предпринять серьезные экономические и политические реформы, которые позволят им начать реальные переговоры о присоединении. К указанной группе в середине 2011 г. относились страны Балканского полуострова (за исключением тех, которые уже являются государствами-членами или государствами-кандидатами): Албания, Босния-и-Герцеговина, Сербия, Черногория.

Наконец, руководство еще ряда стран (в том числе неевропейских) в разные годы выражало желание видеть свои государства в будущем членами ЕС. Сюда относятся, в частности, некоторые страны СНГ (Украина, Молдова), а также ранее входившая в СНГ Грузия^[5]. Россия официально не ставит целью стать членом ЕС, но стремится к созданию с ЕС «общих пространств» в экономической и других сферах общественной жизни, что предполагает гармонизацию законодательства России с правом ЕС^[6].

Каковы условия приема в Союз новых государств-членов? Непосредственно в учредительных документах ЕС закреплены две группы основных требований (ст. 49 ДЕС).

Во-первых, государство должно быть европейским, правда, сам этот термин не расшифровывается («Любое европейское государство… может обратиться с заявкой с целью стать членом Союза»), На практике понятие «европейское государство» рассматривается не только с точки зрения географического положения государства, но и с учетом культуры страны, включая ее политические и правовые традиции^[7].

Во-вторых, государство, желающее стать членом ЕС, должно уважать ценности, на которых основан Европейский Союз, и принять на себя обязательство проводить их жизнь. Сюда относятся, прежде всего, «уважение человеческого достоинства, свободы, демократии, равенства, правового государства и соблюдения прав человека, включая права лиц, принадлежащих к меньшинствам» (ст. 2 ДЕС).

Наряду с основными требованиями, закрепленными в ДЕС, к государствам-кандидатам предъявляются и другие условия. Эти дополнительные условия названы в ст. 49 ДЕС «критерии соответствия». Их устанавливает высший институт политической координации ЕС — Европейский совет, в состав которого входят руководители всех государств-членов^[8].

Дополнительные условия относятся к экономической, политической и правовой системам государства-кандидата. Они известны под названием «Копенгагенские критерии», поскольку были установлены на сессии Европейского совета, проходившей в Копенгагене 22 июня 1993 г. (впоследствии в них вносились некоторые уточнения и дополнения).

В качестве экономических требований Копенгагенские критерии предусматривают наличие в государстве-кандидате " жизнеспособной рыночной экономики" , способной эффективно функционировать в условиях единого экономического пространства ЕС. Требуется также, чтобы в государстве-кандидате существовало эффективное управление и стабильное финансовое положение. Четких количественных показателей для этих требований не установлено. Тем не менее очевидно, что слабо развитое в экономическом отношении государство практически не имеет шансов на вступление в Союз, даже если оно в остальном отвечает предписаниям ст. 49 ДЕС.

В целях повышения материального благосостояния своих возможных будущих членов ЕС образовал специальный фонд, финансируемый из бюджета ЕС — «Инструмент помощи в подготовке к присоединению»^[9]. Бенефициарами средств изданного фонда выступают все упомянутые выше государства-кандидаты (кроме Исландии), а равно потенциальные кандидаты на вступление в ЕС.

К политическим и правовым требованиям Копенгагенские критерии относят стабильность государственных и общественных институтов, которые должны гарантировать демократию, верховенство права, права человека, уважение и защиту меньшинств (последние требования воспроизводят ценности Союза, в настоящее время закрепленные в ст. 2 ДЕС).

Особое значение имеет требование привести законодательство государства-кандидата в соответствие с правом Европейского Союза — причем сделать это нужно заранее, еще до момента вступления. Данное условие фактически означает необходимость осуществить реформы многих отраслей внутреннего права и законодательства государств-кандидатов, что занимает обычно длительное время.

Из сказанного видно, что процесс вступления в ЕС не может быть делом одного дня. Необходима основательная подготовка со стороны государства-кандидата, в том числе подготовка своей правовой системы к интеграции в право Союза.

Кроме того, в отношении самого себя ЕС предъявляет условие о наличии способности эффективно интегрировать в свой состав новые государства^[10]. Данное условие, провозглашенное по итогам сессии Европейского совета 14 и 15 декабря 2006 г., указывает на наличие таких потенциальных проблем для ЕС, как угроза проникновения на территорию его действующих государств-членов новых мигрантов, беженцев или преступных элементов, отсутствие в бюджетах ЕС и государств-членов достаточных финансовых средств на поддержку экономики государств-кандидатов или потенциальных кандидатов.

В каком порядке осуществляется вступление новых государств-членов в организацию «Европейский Союз» ?

Как и условия вступления, его процедура установлена в ст. 49 ЛЕС.

Первый шаг — подача заинтересованным государством заявления (заявки) с просьбой принять его в члены ЕС.

Заявка подается в Совет Европейского Союза (краткое название: Совет) — институт ЕС, состоящий из представителей правительств государств-членов на министерском уровне. Совет принимает решение по заявке единогласно, что предполагает поддержку со стороны всех входящих в ЕС государств-членов. До принятия решения Совет также должен провести консультации с Европейской комиссией — главным исполнительным институтом ЕС, и получить одобрение института Союза, представляющего интересы всех его граждан — Европейского парламента.

На практике принятию решения о вступлении предшествует еще один этап, по времени самый длительный — переговоры государства-кандидата с Комиссией. В ходе этих переговоров предварительно согласовываются конкретные условия и сроки присоединения нового государства к ЕС, а равно проверяется выполнение государством-кандидатом требований, предъявляемых для приема в эту организацию.

Источником права, на основании которого осуществляется вступление в ЕС новых государств, служит договор о присоединении. Его заключают между собой действующие государства — члены ЕС, которые вместе выступают как одна сторона, и одно или несколько государств-кандидатов. Например, последнее расширение ЕС оформлялось договором о присоединении 2005 г., которой заключили, с одной стороны, 25 государств — членов ЕС того времени, с другой — Болгария и Румыния.

Договоры о присоединении обычно содержат множество переходных положений, призванных обеспечить постепенную адаптацию вновь вступивших государств к экономическим, политическим и правовым реалиям ЕС. Сюда относятся и некоторые отступления от общих правил ЕС, например возможность временного (до 5−7 лет с даты вступления) ограничения свободы передвижения и проживания граждан «новых» государств в «старых» государствах — членах ЕС. Следует также иметь в виду, что вновь вступающие в ЕС государства сохраняют свою национальную денежную единицу. Их переход на евро происходит не ранее чем через два года с даты вступления, для чего требуется выполнение ряда дополнительных условий экономического характера, называемых «критериями сближения». До этого момента соответствующее государство официально именуется «государством-членом, подпадающим под изъятие» в отношении перехода на евро.

Чтобы вступить в силу, каждый договор о присоединении нуждается в ратификации всеми государствами — членами ЕС. Таким образом, для вступления в ЕС наряду с выполнением ряда существенных требований экономического и политико-правового характера требуется получить согласие каждой из входящих в него стран. Как отмечалось выше, обязательным условием является также одобрение института ЕС, представляющего граждан ЕС в целом, — Европейского парламента.

Учредительные документы ЕС в редакции Лиссабонского договора 2007 г. предусматривают возможность не только приема в ЕС новых стран, но и право добровольного выхода (сецессии) действующих государств-членов из состава ЕС.

Процедура выхода установлена в ст. 50 ДЕС и включает три этапа:

• 1) сначала заинтересованное государство-член в соответствии со своими конституционными правилами принимает решение о выходе из состава Союза;
• 2) государство-член, принявшее такое решение, уведомляет о своем намерении высший институт политической координации ЕС — Европейский совет;
• 3) в свете ориентиров, установленных Европейским советом, с желающим выйти государством проводятся переговоры.

Документом, оформляющем выход государства-члена из ЕС, является соглашение о выходе, которое заключает с ним Совет Европейского Союза после одобрения Европейского парламента. В соглашении, в частности, определяется порядок выхода государства-члена из ЕС с учетом основ его будущих взаимоотношений с Союзом и устанавливается дата, начиная с которой заинтересованное государство прекращает быть членом ЕС.

Однако если соглашение заключить не удалось, то выход в любом случае происходит через два года после уведомления государством о своем решении выйти из ЕС (с согласия выходящего из ЕС государства срок может быть продлен Европейским советом). Государство, вышедшее из ЕС, сохраняет право в дальнейшем вновь вступить в его состав на общих основаниях.

За всю историю существования ЕС ему пришлось столкнуться с единственным случаем выхода (сецессии). Однако выходило из его состава не государство, а географически отдаленная территория одного из государств-членов — остров Гренландия, получивший расширенную автономию в составе Королевства Дания (государство — член ЕС с 1973 г.). С 1 февраля 1985 г. с согласия всех государств-членов, входивших ЕС, Гренландия перестала быть частью территории ЕС и переведена в разряд «заморских стран и территорий» (см. 1.3)^[11].

В настоящее время вопрос о выходе из состава ЕС не рассматривается в практическом плане ни в одном из 27 действующих государств-членов. Напротив, все большую актуальность приобретает вопрос о пределах будущего расширения ЕС, в частности, о возможности приема в его состав ряда республик бывшего СССР и Турции.

Несмотря па сложность условий и порядка приема новых государств-членов, можно прогнозировать, что в ближайшие десятилетия состав Европейского Союза может достигнуть 30 и более государств — прежде всего, за счет приема стран Балканского полуострова, выступающих сегодня в качестве государств-кандидатов или потенциальных кандидатов (в первую очередь Хорватии, в дальнейшем, возможно, Сербии, Македонии, Черногории). Соответственно будет возрастать и территория, на которую распространяют действие нормы создаваемой в рамках ЕС правовой системы — права Европейского Союза.

• [1] Земли Восточной Германии, бывшей Германской Демократической Республики, стали частью Сообществ после ликвидации ГДР в 1990 г.
• [2] В 2004 г. в состав ЕС вошла международно признанная Республика Кипр, юрисдикция которой de facto распространяется не на всю территорию острова Кипр. Вхождение в Союз северной части Кипра (самопровозглашенной «Турецкой Республики Северного Кипра») станет возможным только после объединения обеих частей острова в одно государство.
• [3] Вопрос о возможности приема в ЕС Косово в настоящее время не рассматривается. На момент подготовки настоящего издания учебника статус Косово в качестве государства не был признан всеми действующими государствами — членами ЕС, а равно ЕС в целом. Отсутствие такого признания равнозначно отсутствию самой возможности рассмотрения Косово как потенциального государства — члена ЕС.
• [4] Регламент (ЕС) № 1085/2006 Совета от 17 июля 2006 г. об учреждении Инструмента помощи в подготовке к присоединению // JO L 210 du 31.7.2006. Р. 82.
• [5] Кроме вышеперечисленных стран, заявки на вступление в ЕС в разное время подавали Норвегия и Швейцария. Однако население этих государств пока не поддерживает этот шаг. В частности, в Норвегии референдум о вступлении в ЕС проводился дважды — в 1972 и 1994 гг. — и оба раза с негативным результатом.
• [6] Калиниченко П. А. Россия и Европейский Союз: двусторонняя нормативная база взаимоотношений. М.: Элит, 2011. С. 174−188.
• [7] Как видно из вышеприведенного перечня государств-членов и государствкандидатов, территория двух из них полностью (Кипр) или большей частью (Турция) расположена в Азии.
• [8] Таким образом, членами Европейского совета являются сегодня главы государств или правительств (в зависимости от формы правления) всех 27 государств — членов ЕС. В состав Европейского совета, являющегося своеобразной встречей в верхах, также входят высшие должностные лица самого ЕС — Председатель Европейского совета и руководитель главного исполнительного института ЕС (Председатель Европейской комиссии). Подробнее о правовом статусе Европейского совета см. 4.3.
• [9] Instrument d’aide de preadhesion (франц.). Учрежден вышеупомянутым Регламентом (ЕС) № 1085/2006 от 17 июля 2006 г.
• [10] Dollat Р. Droit europeen et droit de l’Union europeenne. Paris: Sirey, 2010. P. 126.
• [11] Охарактеризованная процедура добровольного выхода (сецессии) впервые установлена Лиссабонским договором 2007 г. и применяется только к целым государствам, которым Гренландия в настоящее время не является. Соответственно, выход Гренландии производился в особом порядке — путем заключения Логовора о Гренландии, подписанного всеми десятью входившими в то время в Европейские сообщества государствами 13 марта 1984 г. и вступившего в силу после ратификации 1 февраля 1985 г.