Миграция и развитие

По отдельным аспектам миграции сотрудничество государств развивается уже долгие годы, как например, в отношении беженцев, торговли людьми. Однако миграция в целом стала рассматриваться государствами именно в контексте развития и не более двух десятилетий назад. Поворотной в этом отношении является Конференция по народонаселению и развитию, состоявшаяся в Каире (Египет) в.

1994 г.^[1] Итоговый документ конференции^[2] содержал две главы о миграции: главу IX «Распределение населения, урбанизация и внутренняя миграция» и главу X «Международная миграция». Часть С главы IX касалась лиц, перемещенных внутри страны, а глава X включала следующие разделы: А. Международная миграция и развитие, В. Зарегистрированные мигранты, С. Незарегистрированные мигранты, и D. Беженцы, лица, ищущие убежище, и перемещенные лица. Положения данного документы, единообразно структурированные в три части (основа для деятельности, цели, деятельность), и поныне считаются наиболее полной повесткой дня для диалога государств в отношении миграции и развития.

К настоящему времени государства собирались дважды для обсуждения непосредственно миграции и развития: в 2006 и 2013 гг. Речь идет о Диалогах на высоком уровне по вопросу о международной миграции и развитии. Обе встречи представляли собой универсальные (по охвату государств и тем) дипломатические конференции, организованные «на полях» Генеральной Ассамблеи ООН (далее ГА ООН): в 2006 г. Диалог имел место в первые два дня проведения очередной сессии ГА ООН, в 2013 — в последние два.

«Миграция и развитие» — так с 90-х гг. XX в. называются соответствующие документы Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций^[3].

Проблематика развития как глобальная проблема современности появилась после получения независимости большинством колоний, когда развивающиеся страны стали упрекать развитые в отсутствии помощи со стороны последних после масштабной эксплуатации ими ресурсов первых. Одним из ответов на этот вызов со стороны мирового сообщества стала Программа развития Организации Объединенных Наций (ПРООН) — глобальная сеть учреждений системы ООН в области развития^[4]. Она выступает в поддержку преобразований и предоставляет доступ к источникам знаний, практическому опыту и ресурсам в целях содействия улучшению жизни населения. ПРООН работает в 177 странах, взаимодействуя с ними в выработке их собственных решений по проблемам глобального и национального развития. В развитии собственного потенциала они опираются на опыт ПРООН и широкого круга ее партнеров.

Восьмого сентября 2000 г. на Саммите тысячелетия, организованном Организацией Объединенных Наций, мировые лидеры приняли Декларацию тысячелетия ООН и договорились об установлении привязанных к конкретным срокам и поддающихся оценке целей и показателей в восьми предметных областях: искоренение крайней нищеты и голода, обеспечение всеобщего начального образования, поощрение равенства мужчин и женщин и расширение прав и возможностей женщин, сокращение детской смертности, улучшение охраны материнства, борьба с ВИЧ/СПИДом, малярией и другими болезнями, обеспечение экологической устойчивости, формирование глобального партнерства в целях развития.

Восемь целей в области развития, сформулированных в Декларации тысячелетия, были приняты как руководство к действию почти всеми странами мира и ведущими международными организациями, что позволило мобилизовать серьезные финансовые и материальные средства для оказания помощи беднейшим слоям населения.

В Декларации тысячелетия есть два абзаца о миграции. Абзац 5 п. 25 раздела V. «Права человека, демократия и благое управление» говорит о решимости государств «принять меры по обеспечению уважения и защиты прав человека мигрантов, трудящихся-мигрантов и членов из семей, прекращению учащающихся во многих обществах проявлений расизма и ксенофобии и поощрению большего согласия и терпимости во всех обществах», а абз. 3 п. 26 раздела VI «Защита уязвимых» закрепляет решимость государств «укреплять международное сотрудничество, включая совместное несение бремени гуманитарной помощи странам, принимающим беженцев, и ее координацию, и помогать всем беженцам и перемещенным лицам на добровольной основе возвращаться в свои дома в условиях безопасности и достоинства, и беспрепятственно реинтегрироваться в свои общества».

В Плане осуществления Декларации тысячелетия, принятом спустя год^[5], содержится значительное число упоминаний как миграции в целом, так и отдельной ее части — беженцев. Миграция и мигранты фигурируют в контексте борьбы с торговлей людьми (п. 27), распространения ВИЧ/СПИДа и других заболеваний (п. 104), общих положений о правах человека (п. 195) и цели укрепления потенциала для уважения прав человека (п. 206). Защите прав мигрантов посвящена отдельная цель (п. 214−217). Беженцы называются среди сфер проведения необходимых в контексте развития реформ (принятие беженцев, п. 8), вместе с мигрантами в части защиты их прав человека (п. 214) и международного гуманитарного права (п. 288). Кроме этого, укрепление международного сотрудничества, включая совместное несение бремени гуманитарной помощи странам, принимающим беженцев, и ее координацию, а также помощь всем беженцам и перемещенным лицам на добровольной основе возвращаться в свои дома в условиях безопасности и достоинства и беспрепятственно реинтегрироваться в свое общество составляет также отдельную цель (п. 229−234).

Несмотря на это, в официальном перечне показателей достижения ЦРТ, действовавшем с 8 сентября 2003 г. до 15 января 2008 г., ни миграция, ни отдельно беженцы не были упомянуты вообще^[6].

21 декабря 2001 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию 56/203 о международной миграции и развитии, в которой призвала систему ООН и другие соответствующие организации продолжать рассматривать вопрос о международной миграции и развитии и оказывать должную поддержку процессам и деятельности в области международной миграции и развития^[7].

В следующем документе, уточнившем ЦРТ — Итоговом документе Всемирного саммита 2005 г.^[8] — миграция и беженцы также нашли свое место и были удостоены собственных подзаголовков: миграция и развитие (пп. 61−63), вынужденные переселенцы (п. 132) и защита беженцев и оказание им помощи (п. 133), соответственно. Однако снова уточненный официальный перечень показателей достижения ЦРТ, введенный в действие с 15 января 2008 г., не включил ни одного слова о миграции^[9].

В целом к настоящему времени можно считать признанным тот факт, что миграция оказывает как позитивное, так и негативное воздействие на общий уровень развития. Если до осмысления целей развития основный акцент был сделан на негативных последствиях миграции: утечка умов, сокращении экономического потенциала развивающихся стран, рост социальной напряженности в развитых странах, то в последнее время феномен миграции получил более разностороннюю оценку. Для развития стран происхождения денежные перечисления родственникам в два раза превышают финансовую помощь, оказываемую развивающимся странам по линии помощи на развитие. Одновременно страны эмиграции возвращают уже квалифицированных и дисциплинированных работников, развивают связи с зарубежными диаспорами, по линии которых также получают финансовую и не только помощь.

Развитые государства также включают миграцию в свои цели развития, среди которых главное место занимают выравнивание демографического дисбаланса, а также налаживание двустороннего сотрудничества со странами происхождения для расширения рынка сбыта своих товаров и услуг, включая прием в свои вузы будущей национальной элиты стран эмиграции, а также расширение своего политического влияния на площадках международных организаций, форумов и конференций. Таким образом, обсуждение вопросов миграции из плоскости негативной, где в центре внимания были вопросы торговли людьми, социальная напряженность, заболевания, — перешло в плоскость диалога о миграции и о достижении с её помощью приемлемого уровня экономического развития в странах третьего мира, а также повышения конкурентоспособности экономик развитых стран.

Примером включения миграции в планы достижения Целей развития может служить следующее. На период с 2000 по 2008 гг. был разработан ряд стратегий общим числом более восьмидесяти, основной задачей которых является сокращение масштабов нищеты, в каждой из которых были обозначены меры и в области миграции. В докладе Генерального секретаря ООН по вопросам миграции и развития на 65-ой сессии ГА ООН^[10] было упомянуто о принятии национальных стратегий пятьюдесятью девятью странами, основной задачей которых было использование экономического потенциала миграции для развития стран третьего мира, главным образом, стран эмиграции. Основными направлениями предложенного развития являются вовлечение эмигрантских общин в жизнь общества, экспорт рабочей силы, подписание двусторонних соглашений, упрощение денежных переводов, решение проблемы «утечки мозгов», поощрение инвестиций эмигрантами, поддержка процесса возвращения, улучшение условий труда за рубежом, обеспечение предотъездной подготовки, наращивание институционального потенциала, борьба с незаконной торговлей людьми, модернизация таможенных услуг, укрепление пограничного контроля, борьба с нелегальной миграцией, поощрение возвращения беженцев, участие в региональных программах сотрудничества, поддержка новых исследований и мониторинга, борьба с ВИЧ/СПИДом среди мигрантов, поддержка интеграции беженцев, реинтеграция жертв торговли людьми^[11].

Остановимся кратко на взаимосвязи целей развития с миграционными процессами в современном мире. Так, первая цель состоит в сокращении наполовину крайней нищеты и голода с 1990 до 2015 гг. Нищета была определена как проживание человека на сумму менее, чем один долл. США в день.

Миграция может быть причиной или следствием голода, но обычно мигрируют не самые бедные. Бедность есть фактор миграции, но она также снижает возможности мигрировать из-за издержек, связанных с переездом. В этой связи увеличение миграции свидетельствует о снижении уровня бедности.

По данным 2013 г.^[12], в развивающиеся страны было сделано денежных переводов на сумму в 401 млрд дол. США, что вдвое больше, чем помощь развитых стран и международных организаций, выделенная на цели развития. Объемы денежных переводов уступают лишь количеству сделанных прямых иностранных инвестиций в экономику развивающихся стран.

Денежные переводы обычно поступают напрямую к нуждающимся и не проходят через коррупционные каналы, что значительно увеличивает их положительное влияние на удовлетворение первичных нужд домашних хозяйств, образование, здравоохранение, нужды общин. Увеличение доли денежных переводов в ВВП государства до десяти процентов ведет к сокращению бедности на 3%. Внутренний рынок получает пропорционально большую выгоду от денежных переводов даже при высоком уровне безработицы, ведь основная доля инвестиций и помощи развитию идет на строительство объектов инфраструктуры, образование и здравоохранение. Объем денежных переводов как основного источника дохода многих домашних хозяйств не зависит от политической стабильности в стране, в отличие от финансовой помощи развитию он равномерно распределяется по странам. Однако эти денежные переводы не могут заменить государственную помощь развитию, поскольку они имеют перед собой разные задачи, разные уровни и объекты финансирования.

В абсолютных цифрах в 2012 г. по объему денежных переводов лидировали Индия, Китай, Филиппины и Мексика (Франция входила в пятерку крупнейших получателей еще в 2004 г.) — от 11 до 21 млрд дол. США. В процентном отношении к ВВП в лидерах оказались небольшие государства: Таджикистан, Либерия, Кыргызстан, Лесото и Молдова. В 2004 году список таких стран был следующим: Тонга, Молдавия, Лесото, Гаити, Босния и Иордания, — где этот показатель составлял от 20 до 31 % ВВП .

Цель обеспечения всеобщего начального образования стоит в прямой зависимости от общего уровня грамотности населения и процентного соотношения людей с различным уровнем образования. Проблема утечки лучших ученых и талантливых специалистов постоянно ставит перед страной проблему обеспечения квалифицированными кадрами.

Равенство мужчин и женщин, особенно в получении образования, составляет третью цель развития. Это предпосылка для достижения других целей тысячелетия. Женская миграция усиливает равенство, ведь женщины мигрируют все больше как работники, а не как члены семьи. В результате дети, видя иную парадигму отношений родителей в семье, имеют больше шансов на равенство в образовании и дальнейшей карьере. С другой стороны, происходит разрушение семейных устоев, а у женщин значительно возрастает риск стать жертвами торговцев людьми.^[13]

Сохранение окружающей среды также составляет одну из целей развития. Она оказывается под угрозой в случаях вооруженных конфликтов, геноцида, как в Руанде в 1994 г. За три дня в лагеря беженцев прибыл один млн. человек. Были вырублены леса, стала разрастаться антисанитария и т. п. Другой стороной проблемы является проживание самой бедной части горожан, к которой зачастую относятся мигранты, в городских трущобах, где распространены болезни и нищета. Так, в 2001 г. около трети всего городского населения проживали в трущобах.

Цель шесть заключается в остановке распространения СПИДа, малярии и ряда других заболеваний и утверждении тенденции к сокращению заболеваемости. Здесь миграция проявляется так: с одной стороны, мигранты подвержены заболеваниям наравне с гражданами принимающих государств, но при этом мигранты не имеют равного доступа к сфере здравоохранения, что ведет, в том числе, к распространению эпидемий. С другой стороны, чрезвычайно велика доля врачей и медицинских сестер, получивших образование в развивающихся странах, но уехавших жить и работать за границу, например Гану или Зимбабве на 2006 г. покинули примерно каждый третий врач и каждая третья медицинская.

сестра .

Подводя промежуточные итоги, можно сказать, что процессы миграции и развития находятся в сложном отношении взаимной зависимости и взаимной обусловленности, что принципиально признается государствами на самом высоком уровне. При этом, взаимный учет проблем миграции и развития нельзя назвать полным и последовательным. Выде-^[14][15]

лим варианты включения миграции в пересмотренную повестку дня в области развития, предлагаемые в настоящее время, в ожидании всемирного саммита, запланированного на первые дни сессии Генеральной Ассамблеи ООН осенью 2015 г.

Согласно точке зрения Питера Сазерленда, Специального представителя Генерального секретаря по миграции, повестка дня на период после 2015 г. должна быть основана на «более полном рассказе о том, как происходит развитие — повествование, которое учитывает сложные вопросы, такие как миграция. В противном случае, повестка дня может потерять свою актуальность»^[16]. П. Сазерленд также уточняет, что добиться существенного экономического прогресса в будущем будет возможно с превалированием свободного перемещения людей. В то же время, «наиболее вероятным итогом дискуссии по вопросу о повестке дня на период после 2015 г. будет нечто среднее между классической разработкой ЦРТ — конкретных целей для сокращения масштабов крайней нищеты — и повествование устойчивого развития, которое подчеркнет сложную взаимозависимость, например, миграции и изменения климата»^[17].

Согласно другой точке зрения, высказанной в докладе Группы видных деятелей по программе развития на период после 2015 года, есть несколько способов, с помощью которых миграция может быть интегрирована в повестку для глобального развития на период после 2015 года: во-первых, с позиции определения «цели (goals) — искоренить торговлю людьми; снизить финансовые затраты, связанные с миграцией; увеличить количество стран, готовых включить миграцию в планы развития; расширить возможности мигрантов для доступа к медицинскому обслуживанию; во-вторых, с позиции определения „заданий“ (targets) для достижения целей — сократить уровень торговли людьми на 50% к 2030 г.; снизить сборы за денежные переводы на 20% к 2030 г.; снизить стоимость получения виз или паспортов для поездки на 25% к 2030 г.; убедиться, что более 50% стран включили миграцию в национальные планы развития к 2030 г.; увеличить охват здоровья мигранты на 50%; в-третьих, с позиции определения показателей (indicators) — количество жертв торговли людьми; стоимость вид и паспортов; сравнение уровня материнской смертности среди мигрантов и местным населением»^[18].

Глобальная группа по миграции признает, что «человеческие и трудовые права мигрантов остаются недостаточно включенными в национальные, региональные и глобальные планы и программы развития», несмотря на то, что миграция стала глобальным явлением, затрагивающим практически все страны мира^[19]. Глобальная группа рекомендует включить миграцию в программу развития ООН на период после 2015 г. тремя способами:

• 1. «Миграция должна рассматриваться как часть нового глобального партнерства для всестороннего развития — расширенная и обновленная ЦРТ 8. Ни одна из стран не может решить миграционные вопросы в одиночку. Поэтому международное сообщество должно стремиться к прозрачному сотрудничеству и партнерству, направленному на содействие международной миграции, которая является безопасной для мигрантов, происходит в соответствии с верховенством права и международными стандартами и является более выгодным для всех заинтересованных сторон.
• 2. Признавая многосторонний характер миграции, она должна быть включена в „задания“ и показатели, где она оказывает непосредственное воздействие на достижение иных целей в области развития. Например, цели развития в области здравоохранения, образования или сокращения бедности могут включать показатели, относящиеся к упрощению процедур денежных переводов (снижение затрат, использование электронных платежных систем). Также Цели в области образования могут включать показатели включения в политики образования вопросов дискриминации детей и молодежи в контексте миграции, которые зачастую не имеют допуска к получению качественного образования и т. д.
• 3. Трудовые права и права человека, вопросы благосостояния мигрантов следует решать посредством разбивки показателей. Имеется в виду разделение показателей на те, которые связаны с условиями труда, заработной платой, охраной труда, здравоохранением, социальной защитой; также те, которые связаны с доступом к медицинскому обслуживанию, к образованию; количество лиц, живущих в бедности, включая нелегальных мигрантов и так далее. Это необходимо для отображения опыта решения вопросов миграции, и его использования в будущем»^[20].
• 17 декабря 2014 г. Верховный комиссар ООН по правам человека приветствовал первый проект Целей устойчивого развития Рабочей группы открытого состава и обобщающий доклад Генерального секретаря ООН^[21], из которых следует последовательная интеграция вопросов миграции, прежде всего через принцип равенства и недискриминации, в экономическую, социальную и экологическую политику. Цель 8.8. содержит призыв защитить права трудящихсямигрантов; цель 10.7. предусматривает «содействие упорядоченной, безопасной, регулярной и ответственной миграции» с помощью «спланированной и четко управляемой миграционной политики»; цель 17.1. уделяет особое внимание сбору дезагрегированных данных, в том числе относительно миграционного статуса.
• 25 сентября 2015 г. Генеральная Ассамблея ООН одобрила итоговый документ саммита ООН «Преобразование нашего мира: Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года» (A/RES/70/1).

Таким образом, миграция представляет собой один из важнейших факторов развития как принимающих стран, так и стран происхождения. Выгоды из нее потенциально могут извлечь все и каждое государство. С другой стороны, «основной принцип миграционной политики заключается в том, что каждый человек должен иметь возможность жить и пре;

успевать в родной стране" .

• [1] О проблемах миграции и развития см.: Usher Е. The Millennium Development Goals and Migration. IOM, Geneva, 2005. Migration Research Series.No. 20. URL: http://publications.iom.int/bookstore/free/MRS20.pdf;Глущенко Г. И., Пономарев B.A. Миграция и развитие. М.: Экономика, 2009; Киселева Е. В. Международно-правовое регулирование миграции: учебное пособие. М.: РУДН, 2012. С. 21−26.
• [2] Доклад Международной конференции по народонаселению иразвитию. Каир, 5−13 сентября 1994 г. A/CONF.171/13/Rev.l. URL: https://www.unfpa.org/webdav/site/global/shared/documents/publications/2004/icnd rus.ndf.
• [3] См. оглавления одноименных докладов Генерального секретаря ООН, иллюстрирующих широту охваченных вопросов, в справочных материалах настоящего пособия.
• [4] См.: официальный сайт организации: URL: http://www.un.org/ru/ga/undp/ (дата обращения 15 июля 2012 г.).
• [5] План осуществления Декларации тысячелетия ООН. ДокладГенерального секретаря от 6 сентября 2001 г. А/56/326.
• [6] Официальный перечень показателей достижения ЦРДТ до пересмотра2007 г. URL: http://mdgs.un.org/unsd/mdg/Host.aspx?Content=Indicators/OfficialList2003.htm.
• [7] Международная миграция и развитие. Резолюция ГенеральнойАссамблеи ООН от 21 декабря 2001 г. A/RES/56/203.
• [8] Итоговый документ Всемирного саммита 2005 г. РезолюцияГенеральной Ассамблеи ООН от 16 сентября 2005 г. A/RES/60/1.
• [9] Официальный перечень показателей достижения ЦРДТ. URL: http://mdgs.un.org/unsd/mdg/Host.aspx?Content=]ndicators/OftlcialList.htm.
• [10] А/65/203.
• [11] '7 Подробнее см.: Human Development Report 2009. Overcoming barriers: Human mobility and development. UNDP, 2009.
• [12] См.: Международная миграция и развитие. Доклад ГС ООН от 23 июля2013 г. А/68/190. П. 60.
• [13] Международная миграция и развитие. Доклад ГС ООН от 18 мая2006 г. А/60/871. Таблица 11. С. 65; Международная миграция иразвитие. Доклад ГС ООН от 23 июля 2013 г. А/68/190. П. 60.
• [14] См.: Киселева Е. В. Глобальный кодекс ВОЗ по практике
• [15] международного найма персонала здравоохранения 2010 г.: результатыпервого этапа мониторинга // «Актуальные проблемы современногомеждународного права»: материалы XII ежегодной международнойнаучно-практической конференции памяти проф. И. П. Блищенко. Москва, 11−12 апреля 2014 г. / под ред. А. Х. Абашидзе. М.: РУДН, 2015.
• [16] 2 Sutherland Р. Migration is development. March 15, 2013. URL: http://www.project-syndicate.org/commentary/migrants-and-the-post-2015;global-development-agenda-by-peter-sutherland. 2 Там же.
• [17] Там же.
• [18] Laczko F., Lonnback L.J. Migration and the United Nations post-2015 development agenda. IOM, 2013. P. 14.
• [19] Integrating migration in the post-2015 UN Development Agenda. Position Paper. Global migration group. Б.д. URL: http://www.globalm igrationgroup.org/sites/default/files/uploads/news/GMG-position-paper-Migration-and-post-2015;Development-Agenda.pdf.
• [20] Integrating migration in the post-2015 UN Development Agenda. PositionPaper. Global migration group. Б.д. URL: http://www.globalmigrationgroup.org/sites/default/files/uploads/news/GMG-position-paper-Migration-and-post-2015;Development-Agenda.pdf.
• [21] Заявление Верховного комиссара ООН по правам человека Зейда Раадааль Хусейна на 2-й сессии — Миграция в Повестке дня в области развитияпосле 2015 г., серия заседаний МОМ в Нью-Йорке по вопросам миграции