Организационно-административные формы. 
Теория и механизмы современного государственного управления

.

Все правовые формы государственно-управленческой деятельности являются юридически корректными и эффективными лишь в том и только в том случае, если они разработаны и реализуются в рамках утвержденных организационно-процессуальных процедур и не выходят за пределы сложившегося правового пространства. Процессуальные процедуры закрепляются в кодексах, уставах, положениях, регламентах и инструкциях, которые предусматривают буквально все «мелочи», даже такие, как порядок разработки, обсуждения, согласова ния, визирования, утверждения решения, его регистрации и обнародования, рассылки и доведения до исполнителей. Пример: постановление Правительства РФ от 19 августа 2011 г. № 694 «Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации». Выход за пределы установленных процедур недопустим. Нарушение процессуальных норм равносильно неправомерности самого решения.

Базовые организационно-административные формы управления:

• 1) организационные действия — реорганизация, реструктуризация, диверсификация; национализация и разгосударствление; приватизация и процедуры банкротства. Все это осуществляется на основе соответствующих официальных решений;
• 2) введение в действие государственных регламентов, стандартов, административно-процессуальных и социальных норм;
• 3) создание организационных структур под решение определенной государственно значимой задачи. Например, учреждение администрации президента, формирование парламентских и правительственных структур, создание министерств, служб и агентств, назначение полномочных представителей, создание всякого рода советов, комиссий и рабочих групп. Все они создаются в рамках действующего законодательства и по решению соответствующих органов государственной власти. При Президенте России, например, практически по всем важнейшим направлениям государственного управления функционируют совещательные органы (комиссии, советы, рабочие группы) на общественных началах. Аналогичная сеть совещательных органов действует при Правительстве РФ, министерствах и других государственных управленческих структурах.

Организационные формы управления (иногда их называют неправовыми) связаны с осуществлением определенных коллективных и индивидуальных оперативно-организационных и материально-технических действий. В отличие от правовых форм, в которых выражено одностороннее волеизъявление уполномоченного на реализацию управленческой компетенции государственного органа, организационные формы такой официальностью не обладают. Их реализация (или игнорирование) практически не влечет юридических последствий. На какие юридические последствия можно рассчитывать, если договоренность достигнута на совещании или планерке, во время собеседования, оперативного инструктажа или семинара по изучению передового опыта? Такого рода договоренности не предусматривают строгих процессуальных процедур и уже поэтому не носят официального, строго обязательного характера, хотя неисполнение договоренности руководителем можно квалифицировать как нарушение служебной дисциплины.

Значимость организационных форм в управленческой деятельности трудно переоценить. Без них нет и быть не может никакого управления. Это мероприятия:

• — научного и научно-практического характера — форумы, саммиты, конференции, семинары, круглые столы, парламентские слушания;
• — оперативного управленческого характера — совещания, заседания, консультации, оперативки, инструктажи;
• — по материально-техническому и финансовому обеспечению управленческой деятельности — закупки оборудования информационно-коммуникативного предназначения, организация транспортного обслуживания и т. д.;
• — связанные с получением, регистрацией и распространением управленческой информации — учет и статистика, делопроизводство, бухгалтерский учет, библиотечное обслуживание;
• — пропагандистского характера, направленные на разъяснение принятых решений, формирование соответствующей политической, правовой и нравственной культуры общества, нужного общественного мнения.

Заметим, кстати, что большое количество документов и непрекращающийся поток всевозможных коллегиальных обсуждений — это не признак деловитости и высокой управленческой культуры. Скорее, наоборот, это свидетельство бюрократической имитации активной деятельности и серьезных пробелов в функционировании управленческого аппарата. Мы постоянно становимся свидетелями различного рода съездов, саммитов, телемостов, пресс-конференций, форумов, совещаний, собраний, бесед и других организационных мероприятий. Тем не менее реальные результаты этих усилий не совсем утешительны — классический результат бюрократического стиля управления.

Не случайно так много дискуссий возникает по поводу трудностей с выполнением предвыборных обещаний и последующих решений президента. Все чаще с высоких трибун звучат выводы о плохом государственном управлении, его оторванности от реально сложившейся в стране ситуации. Президенту и правительственному руководству приходится постоянно напоминать об ответственности, служебном долге и важности исполнительской дисциплины, подписывать по этому поводу специальные указы и постановления. Разработана даже Концепция повышения ответственности чиновников за неисполнение президентских наказов.

Если судить по сообщениям СМИ, то возникает ощущение, что наши министры и губернаторы только то и делают, что заседают и обсуждают, а потом до поздней ночи читают документы и готовятся к новым заседаниям и обсуждениям. Документы поступают пачками, читать их приходится внимательно, запрашивая при этом дополнительную информацию, приглашая ответственных и консультантов. Даже в выходные дни совещания и рабочие встречи не прекращаются. Параллельно по наиболее острым вопросам проводятся оперативки, круглые столы, общественные слушания, организуются общественные движения, открытые правительства и народные фронты.

И все это вместо создания хорошо продуманных правовых институтов, внедрения в практику высокоинтеллектуальных управленческих технологий и соответствующих кадровых решений, т. е. всего того, что придает государственному управлению очертания высокоэффективного, авторитетного, наполненного высоким духом деловитости практического действия в автоматическом режиме.

Соответствующим образом на все это реагирует Президент России. В условиях, когда не работают естественные механизмы реализации принятых государственных решений, глава государства усиливает централизацию власти и отдает предпочтение методам руководства в стиле открытого ручного управления^. Президент вынужден брать на себя значительную долю правительственных контрольных функций, лично вмешиваться в разрешение острых проблемных ситуаций.

Мировая наука, накопленный отечественный и зарубежный опыт предлагают немало полезного в плане повышения эффективности различных форм управленческой деятельности. Организационные и правовые формы должны использоваться комплексно, с учетом их конкретной практической значимости. Причем всегда следует помнить, что не существует форм, годных на все случаи жизни, что при их выборе необходим конкретный ситуационный подход.