Стадии градостроительного процесса

В соответствии с законодательством градостроительная деятельность последовательно реализуется через ряд стадий, на каждой из которых обеспечивается регулирование отношений по поводу осуществления характерной для нее деятельности. К этим стадиям относятся:

• 1) территориальное планирование;
• 2) градостроительное зонирование;
• 3) планировка территории;
• 4) архитектурно-строительное проектирование;
• 5) строительство и реконструкция.

Каждой стадии присущи свои контрольные параметры, отображаемые рядом специфических понятий, по отношению к которым действуют особые нормы регулирования.

Все представленные выше стадии являются составными частями регулируемого нормами ГрК РФ градостроительного процесса, специфическими чертами которого являются строгость и логическая полнота регулирующих норм в области застройки территории и установления правил во взаимоотношении участников рыночных взаимодействий. Выстраивание соответствующих видов деятельности в структуре долгосрочного и многоуровневого процесса позволяет лучше представить логику принимаемых на каждой стадии решений и понять, на основе каких правил эти решения были вынесены.

Территориальное планирование.

Территориальное планирование — это:

• • первичное звено в системе градостроительства, которое предваряет реализацию последующих элементов;
• • планирование развития территорий, осуществляемое на основе установления функциональных зон и определения порядка и правил размещения застраиваемых в границах этих территорий объектов.

Предметом территориального планирования, в отличие от стратегического, выступает застройка территории города. В соответствии с требованиями ГрК РФ всем входящим в Российскую Федерацию территориальным образованиям следует подготовить документы территориального планирования, в которых должно быть обосновано назначение различных земельных участков исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан. При отсутствии документов территориального планирования не допускается принятие органами публичной власти решений о резервировании земель, их изъятии, в том числе путем выкупа, переводе земель из одной категории в другую, выделении земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

Главным предназначением стадии территориального планирования является закрепление за различными участками территории поселения его функциональной роли, учет которой позволяет развивать территории комплексно, путем гармонизации экономических и социальных интересов людей. Опыт исследования городов показывает, что в разных районах города свойства городской среды неоднородны, и это вызывает необходимость использовать их в соответствии со своими особенностями. Отдельные участки городской территории более пригодны для размещения либо промышленных объектов, либо жилищного строительства, либо организации досуга и т. д. Данное обстоятельство оказывает влияние на коммерческую ценность того или иного участка и особенности его правового регулирования. Таким образом, осуществляется процедура зонирования городской территории, реализуемая на основе трех критериев: функционального, правового и экономического, или ценового.

Функциональный критерий выступает первичным способом дифференциации городской территории, разделяемой на укрупненные участки, обособленные по характеру и типу использования. Использование функционального критерия позволяет разделить городскую территорию на функциональные зоны. Функциональное зонирование предполагает использование имеющихся участков (зон) городской территории для различных целей (функций). Их перечень определен ЗК РФ и ГрК РФ. Типичными для любого города образцами таких участков выступают селитебная, промышленная и рекреационная зоны (рис. 5.2). Утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон еще не означает учреждения правового статуса земель, находящихся в границах указанных зон. Принадлежность земельного участка к соответствующей функциональной зоне не задает его правового режима. Некоторые виды объектов могут размещаться в разных функциональных зонах (жилые дома, коммунальные и складские объекты и др.). Границы функциональных зон устанавливаются в Государственном земельном кадастре и служат основой для определения их экономической ценности. Государственный земельный кадастр ведется специальным федеральным органом государственной власти (Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости) по единой для Российской Федерации системе. Его объектами являются не только земельные участки, но и прочно связанные с ними иные объекты недвижимого имущества.

Рис. 5.2. Классификация функциональных зон.

Кадастрификация земли призвана определить рыночную стоимость участка и является инструментом его экономической оценки. Экономический критерий дифференциации городской территории воплощен в практике ценового зонирования, основанного на свойстве неравноценности участков городской территории и установлении ценностных приоритетов в их использовании. Ценовое зонирование осуществляется органом местного самоуправления на основании установленных земельным кадастром базовых цен на отдельные земельные участки. Органы местного самоуправления при установлении ставок земельного налога, размеров арендной платы за земельные участки, нежилые помещения и другие объекты недвижимости на различных участках городской территории могут дифференцировать их с учетом транспортной доступности, инженерной обеспеченности и престижности. Такое зонирование позволяет через систему повышающих и понижающих коэффициентов экономически стимулировать освоение территорий, в которых заинтересован город, и взимать повышенную плату в бюджет города с участков, на которые сложился значительный потребительский спрос.

Базовым условием реализации функции территориального планирования является также соответствие схемы территориального планирования инвестиционным программам естественных монополий, планам развития транспортной инфраструктуры и средств связи. С целью рационализации государственной политики в сфере градостроительства разработана Федеральная государственная информационная система территориального планирования, призванная аккумулировать и отображать информацию об объектах капитального строительства, инженерной инфраструктуры, зонах планируемой застройки и пр.

Градостроительное зонирование. Правовой режим использования земельного участка устанавливается в рамках градостроительного зонирования. Градостроительное зонирование представляет собой деятельность по разделению территории муниципального образования на зоны с установлением для каждой из них правового режима градостроительного использования — градостроительного регламента. Правовую основу зонирования территории муниципального образования составляют нормы ЗК РФ и ГрК РФ. Введенное ГрК РФ понятие «градостроительное зонирование» предусматривает разделение территории муниципального образования на зоны со своим правовым статусом и режимом использования.

Границы территориальных зон могут устанавливаться по линиям магистралей, улиц, проездов, красным линиям, границам земельных участков, границам населенных пунктов в пределах муниципальных образований, естественным границам природных объектов и по другим признакам Базовым документом, устанавливающим правовой режим участков территории муниципалитета, являются правила землепользования и застройки, предусматривающие для этих участков нормы градостроительного регулирования, упорядочивающие взаимоотношения участников градостроительного процесса. В этих правилах определяется порядок использования земельных участков и объектов недвижимости на территории поселений. Данный порядок конкретизируется в градостроительном регламенте. Назначение градостроительного регламента состоит в определении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства; предельных (минимальные и (или) максимальные) размеров земельных участков и предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства и ограничений использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемых в соответствии с законодательством страны. Градостроительные регламенты устанавливаются для всех земельных участков и объектов недвижимости, размещенных в соответствующей территориальной зоне, и являются обязательными для всех собственников и пользователей этих участков. Градостроительные регламенты разрабатываются также и с учетом сложившихся на территории функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования.

В рамках градостроительных регламентов органы местного самоуправления имеют возможность правового регулирования по вопросам:

• • интенсивности использования отдельных участков территории (плотность застройки, максимальные или минимальные размеры земельных участков);
• • ограничений по этажности застройки и другим предельным параметрам разрешенного строительства или реконструкции;
• • установления зон различных форм собственности (государственной, муниципальной, частной);
• • установления зон, в пределах которых предполагается отчуждение (принудительный выкуп) недвижимости;
• • установления зон с различными условиями подключения к транспортным и инженерным коммуникациям;
• • установления зон с различными геологическими условиями, режимами инженерной защиты и благоустройства;
• • определения границ земельных участков, обремененных публичным сервитутом, т. е. ограниченным правом пользования чужим земельным участком в общественных целях инвесторов.

ГрК РФ определена область применения правил землепользования и застройки, к которой относятся территории поселений, городских округов, части территорий поселений и городских округов. Также ГрК РФ допускает возможность разработки правил землепользования и застройки и на межселенных территориях, но только в случаях планирования их застройки. Правила землепользования и застройки должны быть разработаны и утверждены во всех поселениях.

Выделенные в ходе градостроительного зонирования территориальные (градостроительные) зоны получают соответствующее обозначение, которое принимается во внимание при выдаче разрешения на застройку и эксплуатацию данного участка. Основными видами территориальных зон являются жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и пр. (рис. 5.3).

Таким образом, политика градостроительного зонирования территории муниципального образования (функционального, правового, ценового) является важным фактором регулирования его развития, привлечения инвестиций, ограничения застройки отдельных участков, максимизации доходов от использования территории.

Рис. 53. Классификация градостроительных (территориальных) зон

Законодательством определяется также порядок преобразования функциональных зон в территориальные с учетом принятых в поселении правил землепользования и застройки, соответствующих градостроительным регламентам, содержащим виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах рассматриваемой территориальной зоны. Для передачи земельного участка под застройку муниципалитет должен провести торги на отведение участка в соответствии с проектом застройки и межевания территории, определенным генеральным планом поселения.

Несмотря на несомненные усилия органов государственной и муниципальной власти в России упорядочить и рационализировать взаимоотношения власти, населения и бизнеса в градостроительной сфере, сделать еще предстоит очень много. Так, если в России ежегодно принимается в среднем не больше 100 правил землепользования и застройки, то в США только в 1930;е гг. было принято почти 1000 местных нормативных правовых актов по зонированию. Поэтому активность в области реализации системы правового градорегулирования в России существенно ниже, чем в развитых странах мира. По всей видимости, главной причиной такого отставания является низкая степень мотивации уполномоченных органов в создании прозрачной и устойчивой системы градостроительства.

Региональные и местные нормативы градостроительного проектирования. С целью определения минимальных расчетных показателей обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека Законом № 131- ФЗ были введены региональные и местные нормативы градостроительного проектирования. Градостроительная политика реализуется на всех уровнях публичного управления, будучи дифференцированной по соответствующим разделам полномочий, закрепленных за каждым уровнем ГрК РФ. Нормативами градостроительного проектирования следует называть совокупность установленных в целях обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами населения субъектов Федерации, муниципальных образований и расчетных показателей максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения субъектов Федерации, муниципальных образований. Подготовке нормативов должна предшествовать серьезная исследовательская работа, призванная установить необходимые для комфортного проживания людей параметры доступности для объектов капитального строительства. Нормативы должны соблюдаться всеми участниками градостроительной деятельности как на стадии подготовки проектной документации, так и на стадии строительства, а также выступать инструментом управления развитием территории, оптимизирующим размещение планируемых объектов и гармонизирующим интересы владельцев, арендаторов земельных участков и населения.

Субъекты Федерации и органы местного самоуправления свободны в отношении определения расчетных показателей максимального уровня территориальной доступности объектов регионального и местного значения.

Региональные и местные градостроительные нормативы распространяются на планировку, застройку и реконструкцию территорий входящих в состав субъектов Федерации городских округов, городских и сельских поселений в пределах их границ, в том числе резервных территорий. Принимаемые на муниципальном уровне минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека, сформулированные с учетом особенностей населенных пунктов в границах муниципальных образований, межселенных территорий, не должны быть ниже, чем нормативы, рассчитанные на региональном уровне. Состав, порядок подготовки и утверждения местных нормативов градостроительного проектирования устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Региональные законы призваны утверждать документацию по планировке территории для размещения объектов регионального значения, согласовывать проекты документов территориального планирования муниципальных образований.

Реализация документов территориального планирования. Этапы территориального планирования и градостроительного зонирования могут рассматриваться как стадии подготовки необходимой для осуществления градостроительной деятельности институциональной основы, определяющей последовательность и порядок в принятии градостроительных решений. В соответствии с ГрК РФ реализация документов территориального планирования осуществляется путем прохождения трех этапов.

• 1. Подготовка и утверждение документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования.
• 2. Принятие в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, решений о резервировании земель, об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую.
• 3. Создание объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения на основании документации по планировке территории.

Планировка территории. Таким образом, начальным этапом реализации территориальных планов является планировка территории. Планировка территории — одна из разновидностей градостроительной деятельности, осуществляемая, как правило, на основании утвержденных схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов поселений или городских округов. Планировка территории предполагает соблюдение принятых местных и региональных градостроительных нормативов, установление красных линий, основных параметров застройки (по этажности, типу), и озелененности территории. Она должна осуществляться на основе принятых правил землепользования и застройки и включать в себя выработанные на их основе приоритеты.

Проект планировки разрабатывается для выделения элементов планировочной структуры, установления соответствия параметров планируемого развития элементам планировочной структуры. Главной задачей планировки территории является установление точных границ формируемых градостроительных элементов — кварталов, районов, дорожной сети и т. д. Задаваемые с помощью красных линий границы позволяют очертить пределы владения застройщика выделенным им участком, определить виды разрешенного строительства и параметры строительного освоения.

Планировка территории является важнейшей стадией градостроительного проектирования, поскольку именно здесь проект обретает свое реальное содержание, четкие границы и правовую завершенность. В состав документации по планировке территории входят проекты планировки территории, проекты межевания территории и градостроительные планы земельных участков. Подготовка проектов межевания территорий применяется к застроенным и подлежащим застройке территориям, расположенным в границах элементов планировочной структуры, установленных проектами планировки территорий. Подготовка проектов межевания подлежащих застройке территорий осуществляется в целях установления границ незастроенных земельных участков, планируемых для предоставления под строительство, и границ земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения. Проекты межевания разрабатываются в пределах красных линий планировочных элементов территории, не разделенной на земельные участки, или разделение которой на земельные участки не завершено, или требуется изменение ранее установленных границ земельных участков.

Архитектурно-строительное проектирование. Архитектурно-строительным проектированием является подготовка проектной документации применительно к объектам капитального строительства и их частям — строящимся, реконструируемым в границах принадлежащего застройщику земельного участка, а также в случаях капитального ремонта объектов капитального строительства, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов. Если функцию территориального планирования осуществляют публичные органы власти, то архитектурно-строительное проектирование есть прерогатива частных лиц. Естественно, что предусмотренная этой стадией документация должна проверяться уполномоченными органами публичной власти на предмет соответствия установленным градостроительным регламентам, хотя власть не наделена полномочиями по ее утверждению. Проектная документация готовится на основании решения и силами застройщика. Ее утверждают частные застройщики, являющиеся правообладателями земельных участков, на которых проектируются и планируются к возведению соответствующие объекты.

Важным разделом ГрК РФ является установление минимума исходноразрешительной документации, которую застройщик или заказчик обязан предоставить проектировщику. В ее состав входят:

• 1) результаты инженерных изысканий (в случае, если они отсутствуют, договором должно быть предусмотрено задание на выполнение инженерных изысканий);
• 2) градостроительный план земельного участка;
• 3) технические условия на подключение объекта к сетям инженернотехнического обеспечения.

Инженерные изыскания, оказывающие влияние на безопасность объектов капитального строительства, должны выполняться только индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, санкционированными саморегулируемыми организациями (СРО), внесенными в соответствующие реестры, и позволяющими этим специалистам иметь допуск к таким видам работ.

Проектная документация всегда готовится на основании градостроительного плана земельного участка в соответствии с требованиями технических регламентов; разрешением на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства; технических условий подключения к сетям инженерного обеспечения и результатов инженерных изысканий. Поэтому для получения права на пользование участком правообладатель должен представить градостроительный план земельного участка, в котором выделяется все, что необходимо для его использования, — границы, виды разрешенного использования, предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, ограничения на использование, включая границы зон действия публичных сервитутов (при их наличии).

Градостроительный план земельного участка, являясь результатом утвержденной публичной властью схемы планировки территории, выполняется в строгом соответствии с ранее утвержденными документами (т.е. правилами землепользования и застройки, генеральным планом городского округа или поселения) и предполагает разработку застройщиком последующих документов, раскрывающих перспективы развития этого участка. В перечень последующих документов, которые подготавливаются на основе градостроительного плана земельного участка, а также выдаются при условии соответствия такому плану, входят: землеустроительная документация для осуществления государственного кадастрового учета земельного участка с последующей государственной регистрацией прав на земельный участок (после его предоставления в соответствии с порядком, определенном земельным законодательством); проектная документация; разрешение на строительство и разрешение на ввод построенного, реконструированного объекта в эксплуатацию. Проектная документация является обязательной для строительства, реконструкции объектов, объектов капитального ремонта, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов недвижимости. Однако при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов индивидуального жилищного строительства проектная документация уже не требуется, если, конечно, сам застройщик не проявит инициативу в ее представлении.

После того как застройщик получит все необходимые документы, он имеет право начинать застройку территории на основе принятого градостроительного плана на земельный участок.

В ряде зарубежных стран наличие плана еще не дает права на застройку. К примеру, в США в планах содержатся разъяснения по процедурным вопросам, но для принятия решения по выдаче планировочных согласований необходимы другие правовые документы, например государственные циркуляры. В Германии, если даже какой-либо земельный участок отражен в плане использования площадей как находящийся на территории, предназначенной для строительства, это еще не дает права владельцу данного земельного участка на его застройку. Такое право может у него появиться только после составления муниципалитетом плана застройки, который подробно регламента тирует допустимые характеристики возводимых объектов. На основе такого плана владелец земельного участка может подать заявку на строительство, которая будет удовлетворена в случае ее соответствия законодательным положениям в области строительства и планирования. В то же время для многих знаковых для города территорий, исторических центров городов разработка планов застройки не предусматривается. Если конкретный строительный проект отвечает требованиям плана использования площадей и соответствует стилю местности, то он может застраиваться без плана застройки. Соответствие этим требованиям устанавливается в ходе проверки при выдаче разрешения на строительство (Оценка стоимости недвижимости, 2003).

Описанная практика имеет принципиально важное значение, поскольку в России при соответствии проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, представляющего консолидированную выписку из нескольких источников открытой информации, в том числе из правил землепользования и застройки в части видов разрешенного использования, предельных параметров использования объектов недвижимости и т. п., или проекту планировки территории и проекту межевания территории, органы местного самоуправления автоматически выдают разрешение на строительство, несмотря на имеющиеся протесты населения и угрозу существованию общественных пространств (ч. 1 ст. 51 ГрК РФ).

Строительство и реконструкция. Кроме того, ГрК РФ устанавливает обязанность организаций, осуществляющих эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, бесплатно предоставлять условия по максимальной нагрузке и срокам подключения объектов к сетям инженернотехнического обеспечения, а также информацию о плате за подключение.

Стадия строительства и реконструкции регулируется главным образом текущей необходимостью для застройщика поддерживать соответствие выполняемых работ проектной документации, требованиям технических регламентов, когда отклонение параметров объекта капитального строительства от проектной документации, выявившееся в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта такого объекта можно допустить только на основании вновь утвержденной застройщиком или техническим заказчиком проектной документации после внесения в нее соответствующих изменений.

Таким образом, на основе анализа стадий градостроительного процесса можно систематизировать основные виды работ, регламентируемых российским законодательством применительно к осуществлению градостроительной деятельности (табл. 5.1).

Таблица 5.1

Основные стадии градостроительного процесса.

Окончание табл. 5.1