Меры принуждения, применяемые Банком России к субъектам рынка коллективных инвестиций (на примере негосударственных пенсионных фондов)

Негосударственные пенсионные фонды относятся к тем субъектам финансового рынка, которые привлекают к себе пристальное внимание из-за своих социальных функций и возможности достаточно свободно распоряжаться вверенными средствами как страховых резервов, так и пенсионных накоплений. Уровень строгости надзора за НПФ должна быть не меньшей, чем уровень строгости надзора за кредитными организациями. В силу этого меры принуждения, которые применяются к НПФ, должны быть не менее эффективны, чем меры принуждения, применяемые к кредитным организациям.

Состав КоАП, субъектом ответственности по которому выступает НПФ, (ч. 9, 10.10.1 ст. 15.29) предусматривает ответственность НПФ за следующие правонарушения:

• 1) воспрепятствование негосударственным пенсионным фондом проведению Банком России проверок;
• 2) неисполнение или ненадлежащее исполнение предписаний Банка России;
• 3) нарушение негосударственным пенсионным фондом состава активов, в которые размещены пенсионные резервы (инвестированы пенсионные накопления), структуры пенсионных резервов (активов, в которые инвестированы пенсионные накопления);
• 4) нарушение требований к формированию и использованию страхового резерва негосударственного пенсионного фонда;
• 5) несоблюдение норматива страхового резерва, нецелевое использование средств пенсионных резервов (средств пенсионных накоплений);
• 6) просрочка выплат пенсий или выплат правопреемникам (в том числе неправильное исчисление выплат);
• 7) представление негосударственным пенсионным фондом в Пенсионный фонд Российской Федерации недостоверных сведений в уведомлении о вновь заключенных договорах об обязательном пенсионном страховании, а также подложных заявлений застрахованных лиц о выборе страховщика по обязательному пенсионному страхованию и (или) договоров об обязательном пенсионном страховании, повлекшее неправомерное перечисление негосударственному пенсионному фонду средств пенсионных накоплений.

Закон о НПФ предусматривает и ряд иных мер, которые встречаются и в других федеральных законах, регулирующих деятельность иных видов некредитных финансовых организаций. Однако в системе мер принуждения, которые применяются НПФ, есть свои особенности, связанные с тем, что НПФ, осуществляющие деятельность по обязательному пенсионному страхованию, должны быть участниками системы гарантирования прав застрахованных лиц, в рамках которой также предусмотрены меры принуждения.

В соответствиеисо ст. 34.1 Закона о НПФ при выявлении нарушений требований федеральных законов или принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации и нормативных актов Банка России, в соответствии с которыми осуществляется деятельность НПФ, Банк России вправе:

• • направить предписание об устранении нарушения;
• • запретить фонду своим предписанием проведение всех или части операций;
• • применить иные меры ответственности, установленные федеральными законами.

Обращает на себя внимание, что законодатель в этом случае (а также в Законе о страховании вкладов) косвенно именует требование об устранении нарушений и запрет «мерами ответственности», что является спорным.

Некоторые операции могут быть запрещены только при наличии квалифицирующих признаков. Это касается таких операций, как:

• • заключение новых пенсионных договоров и (или) договоров об обязательном пенсионном страховании;
• • совершение сделок по самостоятельному размещению средств пенсионных резервов и (или) исполнение обязательств по таким сделкам;
• • передача средств пенсионных резервов и (или) средств пенсионных накоплений в доверительное управление управляющим компаниям;
• • списание денежных средств со счета, на котором находятся средства пенсионных резервов или средства пенсионных накоплений, за исключением списания денежных средств для выплаты негосударственной пенсии, накопительной пенсии, выплат правопреемникам — физическим лицам и осуществления перевода средств (части средств) материнского (семейного) капитала в связи с отказом застрахованного лица от формирования накопительной пенсии или в случае смерти застрахованного лица.

Запрет на указанные операции может быть введен при наличии таких оснований, как:

• • неисполнение или ненадлежащее исполнение предписания Банка России об устранении нарушения;
• • неисполнение или ненадлежащее исполнение требования Банка России о представлении информации, необходимой для осуществления его функций (полномочий);
• • воспрепятствование проведению Банком России проверки деятельности фонда;
• • заключение фондом пенсионного договора или договора об обязательном пенсионном страховании при отсутствии договора со специализированным депозитарием;
• • совершение фондом административного правонарушения, предусмотренного ч. 10.1 или 10.2 ст. 15.29 КоАП;
• • применение мер, но предупреждению банкротства фонда;
• • неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанности по назначению и выплате негосударственных пенсий участникам фонда, назначению и выплате накопительной пенсии и (или) срочной пенсионной выплаты или единовременной выплаты застрахованным лицам либо выплаты их правопреемникам, выплате выкупных сумм вкладчикам и (или) участникам (их правопреемникам) или переводу выкупных сумм в другой фонд, переводу средств пенсионных накоплений в случае перехода застрахованного лица в другой фонд или Пенсионный фонд Российской Федерации, а также переводу средств (части средств) материнского (семейного) капитала, направленных на формирование накопительной пенсии, с учетом результата их инвестирования в Пенсионный фонд Российской Федерации в соответствии с уведомлением Пенсионного фонда Российской Федерации о передаче средств (части средств) материнского (семейного) капитала в связи с отказом застрахованного лица от направления средств (части средств) материнского (семейного) капитала на формирование накопительной пенсии или в случае смерти застрахованного лица до назначения накопительной пенсии по старости или срочной пенсионной выплаты.

Особо, в теоретическом плане, обращает на себя внимание то обстоятельство, что запрет может быть введен как реакция на административное правонарушение. Причем, судя по формулировке («совершение административного правонарушения») даже до момента привлечения фонда к административной ответственности, на основе объективного вменения. Если бы запрет на осуществление операций фонда рассматривался как мера ответственности, то такое вменение нарушало бы принципы привлечения к ответственности, включая принцип запрета двойного наказания и принцип равенства, выраженный в необходимости обеспечения прав лица, привлекаемого к ответственности, следованием установленной процедуры рассмотрения дела.

Запрет на проведение всех или части операций может быть введен до устранения нарушения или прекращения действия обстоятельств, послуживших основанием для направления предписания о соответствующем запрете, но на срок, не превышающий шести месяцев. В случае если проведение операций, в отношении которых введен запрет, является необходимым условием для проведения иных операций, в отношении последних также вводится запрет.

Банк России имеет право аннулировать у НПФ лицензию. Основаниями для такого решения являются следующие нарушения:

• 1) неисполнение предписания Банка России об устранении нарушения требований федеральных законов или принятых в соответствии с ними нормативных правовых актов, если такое нарушение повлекло введение запрета на проведение всех или части следующих операций:
  • • заключение новых пенсионных договоров и (или) договоров об обязательном пенсионном страховании;
  • • совершение сделок, но самостоятельному размещению средств пенсионных резервов и (или) исполнение обязательств по таким сделкам;
  • • передачу средств пенсионных резервов и (или) средств пенсионных накоплений в доверительное управление управляющим компаниям;
  • • списание денежных средств со счета, на котором находятся средства пенсионных резервов или средства пенсионных накоплений (за исключением списания денежных средств для выплаты негосударственной пенсии, накопительной пенсии, выплат правопреемникам — физическим лицам и осуществления перевода средств (части средств) материнского (семейного) капитала в связи с отказом застрахованного лица от формирования накопительной пенсии или в случае смерти застрахованного лица);
• 2) неоднократное в течение года неисполнение предписаний Банка России об устранении нарушений требований федеральных законов или принятых в соответствии с ними нормативных правовых актов Российской Федерации и нормативных актов Банка России, на основании которых осуществляется деятельность фонда;
• 3) нарушение запрета Банка России на проведение операций;
• 4) неоднократное в течение года нарушение более чем на 15 рабочих дней сроков представления отчетов, предусмотренных действующим законодательством;
• 5) однократное нарушение более чем на 15 рабочих дней сроков представления в Банк России и Пенсионный фонд Российской Федерации уведомлений, обязанность представления которых предусмотрена действующим законодательством, а равно неоднократное неисполнение указанной обязанности в течение года;
• 6) неоднократное в течение года нарушение требований к распространению, предоставлению или раскрытию информации, предусмотренных дсйствующим законодательством;
• 7) прекращение оперативного управления деятельностью фонда;
• 8) распоряжение фондом средствами пенсионных накоплений с нарушением требований, предусмотренных действующим законодательством, или самостоятельное размещение средств пенсионных резервов в объекты, не предназначенные для самостоятельного размещения;
• 9) осуществление деятельности, не предусмотренной Законом о НПФ, в том числе производственной или торговой деятельности;
• 10) неисполнение предписания Банка России об устранении нарушений, связанных с организацией инвестирования средств пенсионных накоплений.

В случае принятия Банком России решения об аннулировании лицензии Банк России не позднее рабочего дня, следующего за днем принятия указанного решения, назначает временную администрацию с приостановлением полномочий исполнительных органов фонда (за исключением аннулирования лицензии по заявлению лицензиата об отказе от лицензии либо в связи с признанием лицензиата банкротом и открытием конкурсного производства).

С даты аннулирования лицензии фонда наступают правовые последствия, фиксирующие на дату аннулирования лицензии состав имущества фонда, его требования и обязательства. Самым существенным последствием является запрет заключать пенсионные договоры и договоры об обязательном пенсионном страховании, а также распоряжаться пенсионными резервами и средствами пенсионных накоплений.

Регулирование мер принуждения предусмотрено также Законом о гарантировании прав застрахованных лиц. Основное его требование к фондам, осуществляющим деятельность по обязательному пенсионному страхованию, — вступить в систему гарантирования прав застрахованных лиц до 1 января 2016 г. После этой даты к фондам, которые не стали участниками системы гарантирования прав застрахованных лиц, была применена такая мера, как запрет на осуществление операций НПФ по обязательному пенсионному страхованию.

После введения запрета Банк России вправе в целях обеспечения сохранности средств пенсионных накоплений негосударственного пенсионного фонда и их своевременной передачи в Пенсионный фонд Российской Федерации направить в негосударственный пенсионный фонд своего наблюдателя (наблюдателей). В качестве наблюдателей Банка России могут быть привлечены служащие Агентства по страхованию вкладов при условии сохранения конфиденциальной информации. По большому счету, статус наблюдателя весьма близок к статусу временной администрации, однако последняя назначается в соответствии с правилами и основаниями Закона о банкротстве, весьма негибкого в отношении решения задачи установления быстрого контроля.

Запрет на осуществление операций НПФ по обязательному пенсионному страхованию вводится также в случае признания фонда несоответствующим требованиям к участию в системе гарантирования прав застрахованных лиц. Единственное отличие — запрет действует до определенных юридических фактов, таких как:

• • дата аннулирования лицензии негосударственного пенсионного фонда;
• • дата вынесения положительного заключения о соответствии негосударственного пенсионного фонда требованиям, установленным Законом о гарантировании прав застрахованных лиц, по ходатайству негосударственного пенсионного фонда, которое может быть подано негосударственным пенсионным фондом не ранее трех лет с даты введения Банком России запрета.

Число мер, которые могут быть применены к НПФ Банком России, относительно невелико. Конечно, надзор со стороны Банка России за деятельностью НПФ дополняется контролем со стороны специализированного депозитария. Однако надзорные полномочия Банка России также должны быть обеспечены более полноценно наличием эффективных мер принуждения, определенных законом. Речь должна идти, как представляется, может идти, в частности, о таких мерах, как:

• 1) возможность требовать замены руководителей фонда;
• 2) возможность требовать изменения структуры пенсионного резерва и средств пенсионных накоплений, а также собственных средств;
• 3) возможность ограничивать выплаты дивидендов акционеров с направлением прибыли или ее части на увеличение собственных средств.

Меры принуждения, применяемые к субъектам рынка микрофинансирования (на примере микрофинансовых организаций) Специфика деятельности МФО связана с предоставлением займов, нередко в рисковых, но доходных сферах, в том числе потребительских займов, включая так называемые займы до зарплаты. Сфера, в которой работают МФО, оказывает мало влияния на финансовый рынок, но способна, с учетом распространенности МФО, оказывать влияние на социальное положение в отдельных регионах, небольших городах, отдельных населенных пунктах. Поэтому надзор за деятельностью МФО носит во многом поведенческий характер и связан с применением административных наказаний.

МФО являются субъектом правонарушения по ст. 15.26.1 КоАП. Основными административными правонарушениями МФО, содержащимися в диспозиции данной статьи, являются:

• 1) непредставление микрофинансовой организацией правил предоставления микрозаймов для обозрения и ознакомления с ними любого заинтересованного лица, в том числе в сети «Интернет»;
• 2) нарушение экономических нормативов достаточности собственных средств и ликвидности, установленных для микрофинансовых организаций, привлекающих денежные средства физических лиц и юридических лиц в виде займов,
• 3) осуществление микрофинансовой организацией деятельности, запрещенной законодательством РФ о микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях;
• 4) совершение действий микрофинансовой организацией, направленных на возврат задолженности, но договору потребительского займа, не предусмотренных законодательством РФ о потребительском кредите (займе);
• 5) непредставление или несвоевременное представление микрофинансовой организацией информации, содержащейся в кредитной истории, в бюро кредитных историй.

Кроме того, самостоятельным составом (ст. 19.7.3 КоАП) является такое нарушение, как непредставление или нарушение порядка либо сроков представления в Банк России отчетов, уведомлений и иной информации, предусмотренной законодательством и (или) необходимой для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, либо представление информации не в полном объеме и (или) недостоверной информации. Однако, как и в случае страховых организаций, приоритет отдан предписаниям Банка России: при их наличии административная ответственность не наступает.

Обращает на себя внимание тот факт, что МФО может быть привлечена к административной ответственности в том числе и за нарушение экономических нормативов, т. е. по вопросам, связанным с финансовым положением.

Наряду с административными наказаниями в отношении МФО могут быть применены и иные меры, предусмотренные Законом о МФО. К ним относятся:

• 1) требование об устранении выявленных нарушений. Это требование адресуется, как оговорено в законе, органам управления МФО, что, по-видимому, предполагает устный характер данного требования. Тем более письменное предписание об устранении нарушений указано в законе в качестве самостоятельной меры;
• 2) предписание об устранении выявленных нарушений;
• 3) иные обязательные для исполнения предписания, включающие запросы на представление информации;
• 4) запрет микрофинансовой компании на привлечение денежных средств физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей;
• 5) исключение из государственного реестра микрофинансовых организаций.

Закон определяет основания для применения мер принуждения только для таких мер, как запрет и исключение из государственного реестра МФО. Так, запрет может быть введен только для микрофинансовой компании на привлечение средств граждан и индивидуальных предприниматалей в случае возникновения хотя бы одного из следующих оснований:

• 1) нарушение микрофинансовой компанией экономических нормативов;
• 2) нарушение микрофинансовой компанией ограничений, установленных п. 1, 2, 6 и 7 ст. 12 Закона об МФО, а именно;
• а) привлекать денежные средства физических лиц. Данное ограничение не распространяется на привлечение денежных средств физических лиц:
  • • являющихся учредителями (членами, участниками, акционерами) микрофинансовой организации;
  • • предоставляющих денежные средства в рамках заключенного одним займодавцом с микрофинансовой организацией договора займа на сумму 1 млн 500 тыс. руб. и более, при условии, что сумма основного долга микрофинансовой организации перед таким займодавцом не должна составлять менее 1 млн 500 тыс. руб. в течение всего срока действия указанного договора;
  • • приобретающих облигации микрофинансовой организации номинальной стоимостью более 1 млн 500 тыс. руб. каждая, а также физических лиц, являющихся квалифицированными инвесторами в соответствии с законодательством о рынке ценных бумаг и приобретающих облигации микрофинансовой организации, предназначенные для квалифицированных инвесторов;
  • 6) выступать поручителем по обязательствам своих учредителей (членов, участников, акционеров), а также иным способом обеспечивать исполнение обязательств указанными лицами;
• в) применять к заемщику, являющемуся физическим лицом, в том числе к индивидуальному предпринимателю, досрочно полностью или частично возвратившему микрофинансовой организации сумму микрозайма и предварительно письменно уведомившему о таком намерении микрофипансовую организацию не менее чем за десять календарных дней, штрафные санкции за досрочный возврат микрозайма;
• г) осуществлять любые виды профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг;
• 3) при наличии просроченных обязательств, но привлеченным микрофинансовой компанией денежным средствам физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей.

Следует обратить внимание на два обстоятельства. Во-первых, запрет может быть введен одновременно с применением административного наказания, предусмотренного ст. 15.29 КоАП. Если запрет не является административным наказанием, то теоретически это вполне допустимо, хотя и может рассматриваться как чрезмерное ограничение прав микрофинансовой организации.

Во-вторых, запрет может быть введен в силу просроченных обязательств перед кредиторами — гражданами и индивидуальными предпринимателями. Само по себе такое ограничение деятельности заемщика представляется обоснованным, хотя и может подчас рассматриваться как вмешательство в свободу осуществления предпринимательской деятельности. Однако с точки зрения регулирования деятельности на финансовом рынке такой запрет на этапе, когда имеются просроченные обязательства, вводить уже поздно, он должен вводиться ранее, при наличии реальной угрозы такого неисполнения.

Закон определяет также основания для исключения микрофинансовой организации из государственного реестра МФО. Эти основания в некоторых случаях (например, если исключение является следствием ликвидации МФО) является регистрирующим действием, которое нельзя назвать мерой принуждения. Но в некоторых случаях основания исключения позволяют отнести эту меру к мерам принуждения. В частности, исключение сведений о юридическом лице в виде микрофинансовой организации из государственного реестра микрофинансовых организаций может осуществляться Банком России в случае:

• 1) неоднократного в течение года нарушения микрофинансовой организацией требований Закона о МФО, Федора.'шного закона «О потребительском кредите (займе)»^[1], нормативных актов Банка России;
• 2) осуществления микрофинансовой организацией деятельности, запрещенной Законом о МФО;
• 3) неоднократного в течение года нарушения микрофинансовой организацией требований, установленных ст. 6, ст. 7 (за исключением пункта 3) и ст. 7.3 Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»;
• 4) неоднократного в течение года представления микрофинансовой организацией существенно недостоверных отчетных данных;
• 5) если микрофинансовая организация в течение года не предоставила ни одного микрозайма;
• 6) неоднократного в течение года снижения собственных средств (капитала) микрофинансовой компании ниже минимального значения, установленного Законом о МФО, или в случае, если размер собственных средств (капитала) микрофинансовой компании ниже такого минимального значения в течение не менее 180 календарных дней.

Микрофинансовые организации, исключенные из государственного реестра МФО, не утрачивают общей правоспособности юридического лица и могут осуществлять свою деятельность, за исключением той, которая отнесена к компетенции МФО. В частности, если такие юридические лица продолжают сохранять наименование микрофинансовой организации, а также в случае продолжения ими осуществления деятельности по предоставлению потребительских займов, они могут быть привлечены к административной ответственности по ст. 15.26.1 (ч. 1) и 14.56 КоАП соответственно.

Таким образом, основанное направление воздействия на микрофинансовые организации лежит в сфере административной ответственности. Причина этого состоит, как уже отмечалось, в том, что МФО не оказывают заметного влияния на финансовый рынок и его стабильность, однако могут оказывать влияние на социальный климат и доверие граждан к финансовому рынку. Одной из основной причин негативного отношения к МФО является предоставление ими займов на краткий срок под ростовщические проценты, которые граждане не в состоянии выплатить, что приводит к острым социальным конфликтам. В качестве ограничения данной практики введено правило, ограничивающее общий объем средств, которые могут быть истребованы у должника. Нарушение этого правила не выделено в качестве самостоятельного административного нарушения, поэтому стоит предположить, что в отношении таких МФО должны будут применяться предписания об устранении нарушений с последующим (после направления двух предписаний) исключением из реестра микрофинансовых организаций.

• [1] СЗ РФ. 23 декабря 2013 г. № 51, ст. 6673.