Особенности взаимодействия государственного и муниципального управления

Местное самоуправление — один из ключевых элементов демократического государственного устройства и развития. Местное самоуправление обеспечивает управляемость в местных территориальных образованиях.

Степень организации личной самодеятельности определяет развитие гражданского общества и могущество государства в целом, его положение в мировом сообществе. Развитие личности, развитие общества укореняют привычки самостоятельно, без посторонней помощи строить свое благосостояние, и способствует развитию общества и устойчивости государства.

Основой действительной силы государства является самодеятельная личность, развитое гражданское общество. Выработать способность к самоустройству и самоопределению может только привычка к самоуправлению — в этом основная гуманистическая задача государственного союза.

Целесообразно, видимо, соотнести еще раз муниципальную власть с государственной, чтобы осознать единство их публично-правовой основы.

Общие сущностные признаки государственной и муниципальной власти:

• • конституциональный характер власти, статус органов власти определяется в Конституции и законах;
• • официальные, юридически закрепленные порядок их организации, компетенция, полномочия;
• • специфический обособленный аппарат власти;
• • деятельность муниципальной власти основана на законах и иных нормативных актах и нормативных правовых документах;
• • имеют право на легитимное принуждение;
• • самостоятельно формируют свой бюджет, устанавливают и собирают налоги.

Единая политико-правовая сущность государственной власти и муниципальной не перекрывает содержательную специфику последней.

Признаки, отличающие муниципальную власть от государственной, сводятся в основном к следующему:

• • в системе органов муниципального самоуправления отсутствуют строгая иерархия и субординация в отношениях;
• • деятельность органов муниципального управления ориентирована на учет особенностей территориального развития, групповых, корпоративных местных потребностей и интересов;
• • органы муниципальной власти ближе к населению;
• • функции органов муниципальной власти менее политизированы;
• • материально-финансовую основу составляют муниципальный бюджет и муниципальная собственность.

Кроме этого, к особенностям местного самоуправления, по Л. А. Велихову, относятся^[1]:

• • местное самоуправление является составной частью управления обществом;
• • система местного самоуправления не входит в структуру государственного механизма, оно самостоятельно;
• • в отличие от государственной власти местное самоуправление — это власть подзаконная, действующая в пределах и на основании законов, принимаемых органами государственной власти;
• • местное самоуправление возможно лишь тогда, когда строго определена часть общественных дел, которыми оно занимается (предметы его ведения);
• • для реализации полномочий по этим предметам ведения местное самоуправление должно иметь собственные ресурсы в виде самостоятельного бюджета и муниципальной собственности;
• • формирование предметов ведения органов местного самоуправления происходит двояко: со стороны населения, которое поручает местному самоуправлению исполнение определенных функций, со стороны государства, которое также передает местному самоуправлению исполнение некоторых своих полномочий;
• • территориально ограниченный выборный принцип.

Указанная специфика и создает практическое основание для конституционного разделения государственной власти и местного самоуправления на две самостоятельные системы. Муниципальная власть имеет двойственную природу, является разновидностью и публичной власти, и социальной.

Муниципальная власть — это система отношений, которая существует в пределах муниципального образования, основана на нормах права и реализует функции местного самоуправления.

Нужно помнить, что территория местного сообщества есть государственная территория; местные жители — граждане государства; статус местного самоуправления защищается органами государственной власти; местные дела решаются хотя и самостоятельно, но в контексте единой государственной политики.

Относительная зависимость органов самоуправления проявляется и в том, что правительство, передав часть функций муниципальным органам, осуществляет надзор и контроль за осуществлением этих функций, а следовательно, различными способами воздействует на них.

Поиск эффективных форм и способов контроля, надзора и воздействия составляет одну из проблем взаимодействия государственной и муниципальной власти.

Местное самоуправление занимает особое место в общей системе управления государством — это связь между государством и населением. Местное самоуправление обладает всеми признаками власти, и прежде всего главным — обязательностью его решений для населения, проживающего на территории муниципального образования. Осуществление местного самоуправления обеспечивается посредством реализации функций муниципального управления. Для этого муниципальными сообществами создаются органы местного самоуправления.

Будучи частью общего механизма управления государством, местное самоуправление имеет следующие отличительные особенности от органов государственной власти:

• • является властью подзаконной, действующей в рамках законодательства, принимаемого органами государственной власти;
• • возникает лишь в том случае, когда определены предметы его ведения;
• • должно иметь достаточные собственные материально-финансовые ресурсы для решения вопросов местного значения;
• • требует обязательного наличия представительства населения в муниципальных органах власти.

В современных условиях формирования российской государственности местное самоуправление признается самостоятельной властью, производной от государственной, действующей с позволения государства и в рамках государственных законов.

Предметы ведения органов местного самоуправления определяются как за счет предложений населения соответствующей территории, так и в русле единой государственной политики. Государство возлагает на органы местного самоуправления право и обязанность ответственно и самостоятельно исполнять часть общественных дел и ряд государственных функций с передачей или делегированием полномочий по принятию от имени государства общеобязательных решений.

Муниципальное управление — это деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов, осуществляемая в определенных законом формах; организованный процесс руководства, регулирования и контроля со стороны органов местного самоуправления за развитием общественной жизни на данной территории.

Государственное и муниципальное управления различаются не только тем, что осуществляются на разных уровнях организации власти, но также по целям, задачам, субъектам и объектам управления, реализуемым функциям, полномочиям и управленческим технологиям и процедурам. В рамках государственного управления реализуются функции управления в различных сферах общественной жизнедеятельности: политической, экономической, социальной и т. д. Государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения, т. е. это практическая деятельность органов государственной власти в масштабах всего общества. Муниципальное управление имеет свойства более узкого уровня: управленческое воздействие опирается на права, обязанности и ответственность органов власти местного самоуправления и локализуется в пределах местного сообщества, т. е. распространяется на население, проживающее на территории определенного муниципального образования. Муниципальное управление осуществляет функции управления по решению вопросов местного значения, исходя из локальных интересов населения, его исторических, национальных и иных особенностей и традиций, реализуя закрепленные государственным правом полномочия.

По признаку масштабности государственное и муниципальное управления как виды социального управления направлены на обеспечение жизнедеятельности граждан и их организаций как в обществе-государстве, так и в отдельных местностях — муниципальных образованиях (в городе, районе, селе, станице, ауле, поселке и т. п.). При этом оба эти вида социального управления имеют особое предназначение и обладают специфическими свойствами и признаками, так как, действуя в рамках единого государственного пространства, реализуются на определенных управленческих уровнях. Вместе с тем в муниципальном управлении можно обнаружить симбиоз функций, реализация которых обусловлена тем, что местное самоуправление имеет как собственные, так и переданные государством полномочия. Следовательно, местная (муниципальная) власть и государственная власть, а значит, и муниципальное и государственное управление тесно взаимосвязаны: у них один источник власти — народ, они выполняют общую для всех функцию: обеспечивают нормальные условия жизнедеятельности граждан, призваны защищать их права, свободы и законные интересы.

Муниципальное управление активно взаимодействует с государственным управлением по вопросам, сочетающим триединый интерес: государства в целом, его отдельного региона (субъекта Федерации) и конкретного местного образования.

Особое место в муниципальном управлении отводится сегодня функции планирования. С точки зрения сроков планирования для развития муниципальных образований выделяют три вида планов: краткосрочный (1 год), среднесрочный (3 года) и долгосрочный (свыше 5 лет). Планирование является исходной функцией в государственном и муниципальном управлении и призвано заложить основные ориентиры в функционировании и развитии территорий на определенный срок. На основе планов по разработке программы развития муниципального образования устанавливаются приоритеты и ценностные предпочтения. Муниципальное образование определяет перспективы собственного развития, обеспечивает связь между органами управления и населением, проживающим на территории муниципального образования.

В основу плана закладывается совокупность приоритетов территориального образования, опирающегося на располагаемые им ресурсную базу и финансовые источники.

С принятием Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» стратегическое планирование обретает статус одного из базовых институтов государственного регулирования, ориентированного на обеспечение единой и сбалансированной политики в области социально-экономического развития страны. Стратегическим планированием выступает деятельность, но целенолаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития РФ, субъектов Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития РФ, субъектов Федерации и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности государства. Документ разделяет полномочия в сфере стратегического планирования между всеми органами публичной власти, в том числе и муниципальной. В сферу полномочий муниципальных образований входят: определение долгосрочных целей и задач муниципального управления и социально-экономического развития муниципальных образований, согласованных с приоритетами и целями социально-экономического развития Российской Федерации и субъектов Федерации, разработка, рассмотрение, утверждение (одобрение) и реализация документов стратегического планирования по вопросам, отнесенным к их компетенции, а также мониторинг и контроль за реализацией документов стратегического планирования, утвержденных (одобренных) органами местного самоуправления. Основной целью системы стратегического планирования является координация государственного и муниципального стратегического управления и мер бюджетной политики. Эта координация возможна при выявлении и согласовании внутренних и внешних условий, тенденций, ограничений, диспропорций, дисбалансов, возможностей, проявляющихся в ходе социально-экономического развития страны, ее территориальных и отраслевых подразделений, на базе определенных приоритетов социально-экономической политики в разрезе всех уровней публичной власти.

• [1] См.: Система муниципального управления / под ред. В. Б. Зотова. 5-е изд., испр. и доп. Ростов н/Д: Феникс, 2010. С. 14—15.