Механизм правового регулирования отношений в сфере социального обеспечения

Итогом второй дискуссии о системе права, которая имела место в 1955— 1958 гг., явилось то, что критерием деления права на отрасли, наряду с предметом правового регулирования, был признан метод правового регулирования, г. е. совокупность приемов и средств воздействия нрава на общественные отношения. При этом предмет правового регулирования рассматривается как основной, базовый критерий, а метод — как критерий дополнительный, производный от основного.

Метод правового регулирования — это применение государством приемов и способов воздействия на общественные отношения с целью придания им того содержания, в котором заинтересовано общество в данный момент.

Приемы и способы воздействия носят общеправовой характер, но для регулирования каждой конкретной области общественных отношений применяется их специфическое сочетание, определяемое особенностями регулируемой сферы отношений. Для социально-обеспечительных отношений такими специфическими признаками являются их распределительный и алиментарный характер, а также обязательное участие государства (или иного субъекта, уполномоченного государством) в качестве одной из сторон этих отношений, что и определяет особенности метода права социального обеспечения, содержание которого проявляется в следующем.

Между участниками социально-обеспечительных отношений нет ни отношений власти и подчинения, ни отношений равенства. В силу отсутствия юридического равенства между субъектами отношений их права и обязанности не могут определяться договором, а исчерпывающим образом перечислены в нормативных правовых актах. Государство выступает обязанным субъектом, причем зга обязанность принята им на себя не добровольно, а в силу объективной необходимости для общества удовлетворять определенные потребности людей за счет средств, принадлежащих всему обществу. Другая же сторона отношений — гражданин — не несет никаких встречных обязанностей материального характера. Содержание прав и обязанностей, вытекающих из закона (или иного нормативного правового акта), для государства устанавливается императивно, т. е. путем прямых предписаний государственному органу осуществить те или иные действия в пользу обеспечиваемого гражданина. Что же касается прав гражданина, то они возникают, как правило, в силу его волеизъявления, при наличии установленных императивно оснований обеспечения; в рамках же возникшего таким образом правоотношения на обеспечиваемого, опять-таки законом, могут быть возложены и определенные обязанности, как правило, процедурного или процессуального характера.

Если посредством категории метода правового регулирования определяется специфический набор приемов воздействий государства на общественные отношения, то ответ па вопрос о том, как действуют эти приемы, кроется в такой категории, как механизм правового регулирования.

Под механизмом правового регулирования принято понимать взятую в единстве всю совокупность юридических средств, при помощи которых обеспечивается правовое воздействие на общественные отношения. К числу этих средств относят либо юридические нормы, правоотношения, индивидуальные предписания, либо специфические юридические инструменты, которые применяются субъектами правоотношений в своей деятельности (договоры, ответственность, меры защиты, иные юридические приемы и конструкции). Как отмечает С. П. Маврин, имеют право на существование оба этих подхода. Рассматривая механизм правового регулирования как категорию многоуровневую, он говорит о существовании макроуровня, на котором универсальным средством регулирования общественных отношений выступает вся правовая надстройка, т. е. объективное и субъективное право, отрасль права, правовые нормы, договоры, правоотношения, субъективные права и юридическое обязанности и пр., и микроуровня, на котором действуют конкретные правовые средства воздействия на субъектов права, т. е. дозволения, предписания и запреты^[1].

Конструкция, предложенная С. П. Мавриным, позволяет не только представить структуру механизма правового регулирования, но и весьма эффективно проанализировать его действие применительно к любой сфере правового регулирования. В этом механизме, с его точки зрения, присутствуют две части — статическая и динамическая. Первая фиксирует идеальные модели поведения участников общественных отношений, которые являются обязательными в случае их закрепления в источниках права (общеобязательными при их закреплении в централизованных нормативных источниках, обязательными для конкретных групп субъектов при закреплении в локальных нормативных источниках и для конкретных субъектов при закреплении в договорах). Вторая способствует воплощению в реальное поведение людей тех идеальных правовых моделей, которые содержатся в источниках права. Она, в свою очередь, состоит также из двух блоков: блока средств, приводящих право в действие (юридические факты, правоотношения, субъективные права и обязанности), и блока средств реализации права и обеспечения его действия. Таким образом, в структуру механизма правового регулирования С. П. Маврин включает:

а) правовые средства воздействия на субъектов права; б) правовые средства, обеспечивающие действие права; в) правовые средства реализации права; г) правовые средства обеспечения поведения субъектов права^[2].

Как действует этот механизм в сфере социального обеспечения? Рассмотрим последовательно каждый из его элементов.

Позитивное право воздействует на субъектов общественных отношений, прежде всего устанавливая, как следует поступать в той или иной ситуации, каковы допустимые пределы возможного поведения и что произойдет, если эти пределы будут нарушены. Эту функцию оно осуществляет, используя такие средства воздействия, как дозволения, предписания и запреты, закрепляемые в той или иной форме. Применительно к праву социального обеспечения, с учетом особенностей его предмета, эти правила и средства закрепляются, во-первых, императивно, во-вторых, в форме нормативных правовых актов, в-третьих, централизованно.

Императивный характер воздействия на поведение участников социально-обеспечительных отношений связан с характером регулируемых отношений, т. е. с тем, что это отношения по распределению части ВВП, общественного по своей природе, а это требует обязательной фиксации правил и условий его распределения. Для обеспечения каждому гарантированного уровня потребления за счет этих средств должно быть четко установлено, на что, в каком случае и в каком объеме может претендовать гражданин. Это означает, что такие правила могут быть закреплены только нормативно, т. е. в нормативных правовых актах, и договор в этой сфере исключается. Точно так же общественный характер распределяемых средств диктует и уровень регулирования — централизованный, с исключением в этой сфере локального регулирования^[3].

Основным средством императивного воздействия на субъектов отношений по социальному обеспечению является предписание. Оно адресовано обоим субъектам социально-обеспечительных отношений в равной степени. Государственному органу или иному субъекту, осуществляющему предоставление обеспечения по указанию государства, предписывается предоставить гражданину обеспечение определенного вида и в определенном размере, а зачастую — и в определенном порядке. Обеспечиваемый гражданин также обязан следовать установленным предписаниям и не вправе претендовать на большее, чем установлено нормативно.

Действие предписаний подкрепляется запретами, при нарушении которых наступают определенные негативные последствия.

Дозволения в сфере социального обеспечения имеют ограниченное действие и адресуются в основном обеспечиваемому субъекту. Основная область, в которой действует дозволение, — это обращение за обеспечением. Практически для всех видов обеспечения характерно то, что оно предоставляется только по воле обеспечиваемого субъекта, т. е. только в том случае, если он обратится за ним. При этом гражданину дозволяется самостоятельно определить время обращения, а также вид обеспечения (при наличии права на несколько видов обеспечения, которые не могут быть предоставлены одновременно) и порядок его предоставления (если существует несколько вариантов предоставления на выбор). В ряде случаев дозволение распространяется и на само право на обеспечение, например в сфере обязательного социального страхования в отношении тех видов страхования и тех категорий граждан, на которых страхование распространяется в силу договора.

Нормативный характер закрепления средств воздействия на поведение субъектов социально-обеспечительных отношений проявляется в том, что основным источником права социального обеспечения является нормативный правовой акт. Иные источники действуют крайне ограниченно. Так, действие правового обычая практически исключено, а договор касается только порядка предоставления тех видов обеспечения, для которых такой порядок нс установлен нормативно (например, предоставления услуг в рамках отношений по социальному обслуживанию).

Централизованный характер регулирования с учетом федеративного устройства государства и придания органам местного самоуправления ряда полномочий в сфере социальной защиты населения проявляется в том, что закрепление правил поведения для участников социально-обеспечительных отношений осуществляется в нормативных актах федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления. Эти правила носят общеобязательный характер и распространяются на все население России, население субъекта Федерации или соответствующего муниципального образования.

Действие этого блока элементов механизма правового регулирования социально-обеспечительных отношений отражается на системе источников права социального обеспечения.

Правила поведения, закрепленные при помощи дозволений, предписаний и запретов и облеченные в форму источников права, приводятся в действие (по выражению С. П. Маврина, «переводят правовую энергию источников права на уровень поведения конкретных субъектов») посредством такого правового инструментария, как юридические факты, правоотношения, субъективные права и обязанности их субъектов, которые составляют содержание второго блока механизма правового регулирования.

Юридические факты в праве социального обеспечения — это те реальные жизненные обстоятельства, с возникновением которых связывается право на обеспечение за счет средств общества. В теории нрава социального обеспечения эти обстоятельства получили наименование социальных рисков. С учетом специфики предмета этой отрасли, все они нормативно закреплены и не могут быть изменены ни по соглашению сторон соответствующих отношений, ни тем более по усмотрению органа, предоставляющего обеспечение. Особенностью социальных рисков является также и то, что все они, как правило, не зависят от воли человека, либо зависят от нее в минимальной степени. Однако социальные риски порождают действие права не автоматически, не в силу самого факта их наступления, а будучи включенными в сложный фактический состав, обязательным элементом которого является волеизъявление гражданина, претендующего на обеспечение. Именно в этом проявляется диспозитивное начало в регулировании социально-обеспечительных отношений. Обеспечивающий же субъект принимает решение о предоставлении обеспечения на основании императивно установленных правил, предписывающих ему совершенно определенный вариант поведения. Практически его роль сводится к оценке полноты фактического состава, т. е. к установлению наличия социального риска, соблюдения условий обеспечения и подлинности воли обеспечиваемого гражданина.

Содержание возникающих на основании фактического состава правоотношений также определено императивно. Это касается как прав участников правоотношений, так и их обязанностей. Специфичным для социальнообеспечительных отношений является распределение прав и обязанностей между сторонами: одна из них — гражданин — выступает стороной управомоченной, наделенной субъективным правом на обеспечение (при наличии установленных в законе оснований), а другая — обязанной предоставить обеспечение. Однако это касается только основного права и основной обязанности в правоотношении, а помимо них стороны связаны и иными правами и обязанностями, в основном процедурного характера, касающимися порядка предоставления обеспечения и порядка его получения. В очень ограниченном ряде случаев, если такая возможность установлена нормативно, права и обязанности субъектов, связанные с процедурой предоставления обеспечения, могут устанавливаться в договоре.

В последнее время наметилась тенденция к расширению использования договорного регулирования в системе социального обеспечения. Такие договоры могут в ряде случаев предусматривать возложение на гражданина определенных обязанностей, исполнение которых выступает условием предоставления ему тех или иных видов социального обеспечения. Одним из наиболее значимых примеров может служить оказание малоимущим гражданам государственной социальной помощи на основании социального контракта в целях стимулирования их активных действий по выходу из трудной жизненной ситуации. Это предполагает разработку программы социальной адаптации, включающей обязательные для реализации получателями государственной социальной помощи мероприятия, например такие, как поиск работы, прохождение профессионального обучения и дополнительного профессионального образования, осуществление индивидуальной предпринимательской деятельности, ведение личного подсобного хозяйства. Государственная социальная помощь оказывается при условии полной и своевременной реализации гражданином предусмотренных данной программой мероприятий, а в противном случае ее оказание может быть прекращено органом социальной защиты в одностороннем порядке^[4].

При определении взаимного положения субъектов социально-обеспечительных отношений используется особый правовой прием: стороны не ставятся ни в положение равенства, ни в положение подчинения друг другу. Равенство сторон исключается в силу отсутствия в регулировании социально-обеспечительных отношений области для взаимных договоренностей, поскольку, как уже неоднократно отмечалось, содержание их прав и обязанностей установлено императивно. Подчинение же одной стороны другой исключается в силу отсутствия у них властных полномочий: обеспечиваемый гражданин лишен их в силу самого факта существования его именно как физического лица, а обеспечивающий орган — в силу того, что отношения по социальному обеспечению не являются управленческими, где только и возможно наделение одной стороны правом давать другой обязательные для исполнения указания.

Предоставленные сторонам общественных отношений права и обязанности должны быть ими реализованы, для чего используется арсенал средств реализации права. Поскольку в механизме правового регулирования социально-обеспечительных отношений превалируют императивные способы воздействия на поведение их участников и нормативный способ закрепления их прав и обязанностей, приоритет среди средств реализации права имеет правоприменение со стороны обеспечивающего субъекта. Его решение, облеченное в форму правоприменительного акта (решения о назначении того или иного вида обеспечения), во-первых, завершает формирование сложного фактического состава, порождающего правоотношение, и, во-вторых, дает обеспечиваемому лицу возможность реализовать его субъективное право. Этот правоприменительный акт в своем содержании не может выйти за рамки установленных нормативным правовым документом условий и объемов обеспечения, точно так же, как обеспечивающий субъект не может отказать в назначении обеспечения по собственному усмотрению.

Однако правоприменению со стороны обеспечивающего субъекта всегда (или, что более точно, практически всегда, поскольку из этого общего правила есть отдельные исключения) предшествует волеизъявление обеспечиваемого лица. Это делает правоприменительный акт не актом властвования, как это имеет место в «классическом» правоприменении, где право реализуется независимо от воли второй стороны отношений (особенно очевидно это в сфере управления), а специфическим «пассивным» актом констатации наличия оснований для возникновения права на социальное благо. В этом проявляется общая идея социального правового государства, в отличие от государства полицейского, о том, что любое, в том числе и естественное, право не может быть реализовано насильно, а только по воле человека.

Правовые средства обеспечения поведения субъектов социально-обеспечительных отношений также определяются императивным способом воздействия на их поведение. Приемы, направленные на стимулирование определенного поведения, здесь не применяются потому, что иного варианта поведения, чем предписано правовой нормой, у участников отношений просто нет, и поэтому поощрять их действовать тем или иным способом бессмысленно. Конечно, можно было бы создать для обеспечиваемого лица стимулы обращаться за обеспечением, однако это, во-первых, не соответствует идее личной свободы, а во-вторых, просто не соответствовало бы интересам общества, которое в любом случае заинтересовано в том, чтобы помощь оказывалась лишь истинно нуждающимся в этом. Единственным способом обеспечения определенного поведения субъектов, и тем самым реализации права, является юридическая ответственность. Как неоднократно отмечалось в литературе, особенность ответственности сторон социально-обеспечительных отношений заключается в том, что к ним применяются не карательные, а правовосстановительные и правоограничительные санкции.

Первые применяются в равной степени и к обеспечивающему субъекту, и к обеспечиваемому гражданину. Если незаконными действиями гражданину причинен вред, то субъект, предоставляющий обеспечение, должен его возместить, восстановив тот объем обеспечения, на который гражданин имеет право (доплатить недоплаченную денежную сумму, предоставить непредоставленное материальное благо, оказать недоказанную услугу). Если же незаконные действия совершены гражданином, то на него возлагается обязанность вернуть полученное незаконно. При этом к обеим сторонам при наличии оснований могут быть применены и меры ответственности иной отраслевой природы (административной или уголовной).

Арсенал правоограничительных средств применяется в отношении гражданина. Они заключаются в том, что гражданин лишается на время возможности реализовать право на обеспечение (например, путем приостановки выплаты пенсии) либо может реализовать его не в полном размере (например, сокращение размеров пособий по безработице).

Таким образом, механизм правового регулирования социально-обеспечительных отношений характеризуется следующими чертами:

• • использованием преимущественно императивных предписаний, подкрепленных запретами, с незначительным удельным весом дозволений, адресованных обеспечиваемому субъекту, которые закрепляются в нормативном порядке на централизованном уровне;
• • использованием нормативного закрепления оснований возникновения права на обеспечение в виде социальных рисков как обстоятельств, не зависящих (или зависящих в минимальной степени) от воли людей;
• • применением императивного порядка установления прав и обязанностей сторон правоотношения, которые возникают в силу сложного фактического состава, включающего в себя, помимо нормативно установленного основания обеспечения, также волеизъявление обеспечиваемого субъекта;
• • использованием особого рода правоприменения как «пассивного» акта констатации оснований обеспечения в ответ на волеизъявление обеспечиваемого субъекта;
• • применением санкций правовосстановительного и правоограничительного характера в отношении обеспечиваемого гражданина и санкций правовосстановительного характера в отношении обеспечивающего субъекта.

• [1] См.: Трудовое право России: учебник / под ред. С. П. Маврина, Е. Б. Хохлова. М.:Норма: ИНФРА-М, 2012. С. 44.
• [2] См.: Маврин С. П. О роли метода правового регулирования в структурировании и развитии позитивного права // Правоведение. 2003. № 1. С. 214—216.
• [3] Те отношения, которые возникают на локальном уровне (под локальным уровнемв данном случае понимается уровень организации) и соответственно на локальном жеуровне и регулируются, являясь отношениями по социальному обеспечению, не признаютсяпредметом права социального обеспечения, поскольку нс вызываются общественной (распространяющейся на все общество) необходимостью и не вытекают из обязанности общества по предоставлению обеспечения нуждающимся. Они возникают па основании договора (чаще всего трудового договора) и относятся к предмету трудового права.
• [4] См.: Статьи 1, 3, 7, 8.1 и 10 Федерального закона от 17.07.1999 № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи».