Методы конституционно-правового регулирования: понятие, система, эволюция взглядов

Для формирования любой отрасли права важное значение имеет наличие собственного метода правового регулирования. Предмет и метод регулирования составляют в совокупности главные признаки, свидетельствующие о существовании самостоятельной отрасли права.

Под методом правового регулирования понимается совокупность приемов и способов правового воздействия на определенную группу общественных отношений.

В науке конституционного права до сих пор немалый интерес представляет вопрос о специфике методов конституционного права или методов конституционно-правового (государственно-правового) регулирования.

В свое время М. Д. Шаргородский и О. С. Иоффе особенности этих методов связывали с тем, что «нормы государственного права большей частью не детализируют сформулированных в них положений, поскольку это должно быть сделано в других отраслях права, развивающихся на его основе»^[1]. Фактически такой вывод был основан на основе анализа общих положений Конституции и не затрагивал другую группу норм, детально регулирующих государственно-властные отношения. Поэтому эта позиция была подвергнута критике.

По мнению С. М. Равина, специфика отрасли государственного права выражается в том, что общественные отношения регулируются путем непосредственного применения правил (норм) конституции и изданных в соответствии с ней конституционных актов. При этом данные правила (нормы) опосредствуют все другие отрасли права, что и выражает ведущую роль государственного права в системе права^[2]. Нельзя не заметить, что предложенный С. М. Равиным отличительный признак свойственен и другим отраслям права, где конституционные нормы в определенных случаях также применяются непосредственно (например, в административном и финансовом праве). На это было обращено внимание Б. В. Щетининым, который полагал, что в государственном праве главным образом используется нормоустановительный метод. Наряду с ним, по мере необходимости, используются и некоторые другие методы — дозволения, предупредительного воздействия, регламентирования структуры и др., успешно применяемые и в иных отраслях права. Комплексность общественных отношений в государственном праве обусловливает, по мнению Б. В. Щетинина, использование различных методов^[3].

Попытка обозначить уникальный для государственного права метод была предпринята Я. Н. Уманским, который заметил, что для норм данной отрасли характерен метод конституционного закрепления. Однако У майскому не удалось определить особенности этого метода^[4].

В современный период большинство государствоведов склонны искать особенности конституционного права ни в наличии какого-то специального метода регулирования, а в сочетании методов, присущих правовому регулированию как таковому, в закономерности их композиции и роли каждого из известных и применяемых методов.

Во-первых, отмечается, что для конституционного права характерно разнообразие методов правового регулирования.

Во-вторых, предпринимается попытка определить соотношение между методами по их роли в конституционно-правовом регулировании.

Необходимо отметить, что в современной отечественной науке наблюдается разнообразие подходов к определению системы методов регулирования в конституционном праве Российской Федерации.

Так, В. Е. Чиркин выделяет следующие методы: императивные методы, управомочения, субординации, обязывания, запрещения, диспозитивные методы, методы координации, согласования и репрессивные методы^[5]. О. Е. Кутафин, опираясь на классическое деление в теории права методов правового регулирования, предлагает их классифицировать применительно к конституционному праву на три вида: предписание, запрет и дозволение^[6].

Представляется, что для более четкого уяснения особенностей системы методов конституционно-правового регулирования целесообразно проводить их классификацию на двух уровнях.

Прежде всего, на самом общем уровне в зависимости от характера предписаний, содержащихся в нормах права, выделяются два основных метода: императивный и диспозитивный^[7].

Императивный метод — это метод властных предписаний, основанный на запретах, подчинении и ответственности. Для отношений, регулируемых на основе данного метода, характерно неравенство сторон или субординация (например, в системе органов государственной власти).

Диспозитивный метод — это метод равноправия сторон, основанный на дозволениях и праве выбора поведения субъектами правоотношений, координации деятельности.

Названные методы могут быть подразделены в свою очередь на следующие способы воздействия: 1) предписание или позитивное обязывание; 2) запрет; 3) дозволение.

Предписание или позитивное обязывание — способ правового воздействия, суть которого состоит в предписании совершения определенных обязательных и юридически значимых действий на условиях, предусмотренных правовой нормой. Использование данного метода характерно для определения задач и полномочий государственных органов, закрепления обязанностей человека и гражданина (например, обязанность Президента РФ при вступлении в должность принести народу присягу — ст. 82 Конституции РФ или прекращение главой Российского государства своих полномочий в случае отрешения его от должности — ст. 92 Конституции РФ; обязанность каждого платить законно установленные налоги и сборы — ст. 57 Конституции РФ и др.).

Исполнение предписания означает, что одна сторона должна проявлять активные действия по выполнению возложенных на нее обязанностей, другая вправе требовать их выполнения, а в необходимых, предусмотренных нормами права случаях, использовать меры принуждения для совершения этих действий и привлекать к ответственности. Сам факт уклонения от обязанности нередко является основанием для привлечения к ответственности.

В конституционном праве довольно широко используется метод предписаний. На его основе определяется система и компетенция органов государственной власти и местного самоуправления, а также отношения между ними, без этого метода невозможно определить двусторонние обязательства государства и личности.

Запрет — способ правового воздействия, выражающийся в запрете совершения определенных действий или бездействия. В отличие от предписания, обязывающего совершать активные действия, запрет призывает уклоняться, воздерживаться от юридически значимых действий, совершение которых влечет за собой негативные для общества последствия или несовместимо с государственно-правовыми ценностями.

Данный метод используется для пресечения действий, нарушающих основы конституционного строя Российской Федерации, государственную целостность и безопасность государства, общества и граждан, права и свободы человека и гражданина и иные государственно-правовые устои Российской Федерации.

В Конституции РФ наибольшее число запретов может быть найдено в главах, посвященных основам конституционного строя, правам и свободам человека и гражданина. При этом нарушение этих запретов влечет за собой, как правило, наиболее серьезный вид юридической ответственности — уголовную ответственность. Так, согласно ст. 278 УК РФ действия, направленные на насильственный захват власти или насильственное удержание власти в нарушение Конституции РФ, а равно направленные на насильственное изменение конституционного строя Российской Федерации, наказываются лишением свободы на срок от 12 до 20 лет с ограничением свободы на срок до 2 лет.

Призыв к пассивному поведению отличается категоричностью, и ослушание влечет за собой ответственность, которая часто определяется в нормах, непосредственно устанавливающих такие запреты. Например, целый комплекс запретов содержится в избирательном праве, за несоблюдение которых следуют юридически неблагоприятные последствия для кандидатов и его сторонников: отказ в регистрации, признание выборов недействительными и т. п. Так, в соответствии со ст. 48 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» запрещается прямое или косвенное привлечение к предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума лиц, которые не достигнут возраста 18 лет на день голосования; запрещается проводить предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума, выпускать и распространять любые агитационные материалы.

В наиболее серьезных случаях в избирательном законодательстве устанавливается административная и уголовная ответственность.

Дозволение — способ правового воздействия, выражающийся в разрешении совершения определенных действий или бездействия, которые имеют или могут иметь юридическое значение. Через дозволение раскрывается диспозитивный метод правового воздействия. Этот метод применяется для регулирования прав и свобод человека и гражданина, наделения других субъектов правоотношений определенными правами и полномочиями, а также для предоставления им правовой возможности поступать по выбору в рамках задаваемой модели поведения (например, право Президента РФ принять отставку Правительства РФ или не принимать, распускать или не распускать Государственную Думу при трехкратном отклонении ею кандидатуры Председателя Правительства РФ — ст. 111, 117 Конституции РФ).

Дозволение не означает полную свободу поведения субъекта права. Зачастую одновременно с дозволением устанавливаются условия совершения действий или бездействия. Встречаются как общие условия-принципы, так и конкретные требования. Например, согласно ст. 17 Конституции РФ осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. Это общее условие-ограничение реализации прав и свобод. Примером установления конкретного условия являются положения ст. 39 Конституции РФ, которые определяют, что каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. В данной статье обозначаются случаи, когда государство гарантирует социальное обеспечение. Человек лишь при определенных условиях получает право на данный вид социальной льготы и может воспользоваться данным правом, а может и отказаться от него.

Наиболее характерным примером установления рамок дозволения является регулирование полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления. Особенность природы полномочий заключается в том, что они являются одновременно правами и обязанностями.

В большей мере для конституционно-правового регулирования присуще использование императивного метода и способов, основанных на властных началах. Однако в отличие от некоторых других отраслей публичного права, в частности, административного или финансового права, основанных главным образом на императивно-властных предписаниях, конституционное право широко использует диспозитивный метод. Поэтому трудно согласиться с авторами, которые подчеркивают приоритетное применение властно-императивных начал в конституционном нраве, замечая, что «особенностью конституционного права является часто встречающееся неравенство сторон — участников конституционного правоотношения»^[8]. В качестве примера подчинения одной стороны другой приводится, в частности, такая сфера, как регулирование конституционных обязанностей гражданина. Представляется, что одной из особенностей конституционного права Российской Федерации как отрасли публичного права является широкое применение, наряду с императивным, диспозитивного метода. В соответствии с обшей тенденцией на демократизацию общественной жизни в ней все большую роль будет играть диспозитивный метод^[9].

Особенностью конституционно-правового регулирования является нередко встречающаяся комбинация императивного и диспозитивного методов правового регулирования. Это обнаруживается даже в государственновластных отношениях, основанных в целом на подчинении. Здесь нельзя выявить ту жесткую субординацию, которая наблюдается, к примеру, при анализе методов регулирования в административном праве. Так, государственная власть в Российской Федерации организуется на основе принципа разделения властей, предполагающего относительную самостоятельность и независимость ветвей власти, взаимодействующих между собой в режиме активного партнерства и координации. Федеративное устройство России означает широкое использование принципа субсидиарности, механизмов кооперации и сотрудничества между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Природа этих отношений конституционно-договорная.

Едва ли следует согласиться и с признанием одностороннего подчинения в системе отношений государства и личности при регулировании обязанностей гражданина. Государство не только требует, но и создает условия для надлежащего исполнения гражданином своих обязанностей. К примеру, обязанность каждого платить законно установленные налоги и сборы обеспечивается созданием и функционированием налоговых служб, выполнение гражданином обязанности нести военную службу сопровождается определенной законом деятельностью военных органов и должностных лиц. При этом гражданину должна быть предоставлена возможность заменить военную службу на альтернативную гражданскую службу (ч. 3 ст. 59 Конституции РФ).

Таким образом, преобладание императивного метода над диспозитивным, властных начал над свободой выбора для конституционного права может быть названо лишь со значительной оговоркой в качестве особенности, и не должно быть переоценено, как нельзя недооценивать неуклонную тенденцию возрастания роли диспозитивного регулирования в конституционном праве. Использование того или иного метода зависит от характера регулируемых общественных отношений.

Довольно спорно введение в научный оборот понятия репрессивных методов. В качестве примера такого метода В. Е. Чиркин приводит высылку лиц, подстрекающих к общественным беспорядкам, в другие районы страны во время режима чрезвычайного положения^[10]. Думается, что в данном примере речь идет о применении санкции за нарушение предписаний и запретов, т. е. императивных методов. Такие санкции — неотъемлемое условие действия метода императивного регулирования, как такового.

Оригинальную классификацию методов конституционно-правового регулирования предлагает С. А. Авакьян. С точки зрения характера регулируемых общественных отношений он выделяет методы общего нормирования (регулирования) и детального регулирования соответствующих общественных отношений. Метод общего нормирования используется в определении основ конституционного строя, а метод детального регулирования — для регламентации отношений политического властвования^[11]. Приводимая С. А. Авакьяном классификация корреспондируется с аналогичными функциями конституционного права и поэтому нуждается в дополнительном обосновании.

• [1] Шаргородский М. Д., Иоффе О. С. О системе советского права // Сов. государство и право. 1957. № 6. С. 107.
• [2] Равин С. М. Основные особенности советского государственного права // Изв. вузов. Правоведение. 1961. № 1. С. 5−6.
• [3] Щетинин Б. В. Проблемы теории советского государственного права. М., 1969. С. 11−12.
• [4] Уманский Я. Н. Советское государственное право. М., 1970. С. 6−7.
• [5] Чиркин В. Е. Конституционное право в Российской Федерации. М., 2001. С. 28−29.
• [6] Кутафин О. Е. Предмет конституционного нрава. М., 2001. С. 38.
• [7] Безуглов А. А., Солдатов С. А. Конституционное право России. Т. 1. М., 2001. С. 16.
• [8] Конституционное право России: учебно-метод, пособие. Краткий учебник для вузов. М., 2001. С. 164.
• [9] Дмитриев Ю. А., Мухачев И. В. Понятие, предмет и метод конституционного права Российской Федерации — от исторических истоков к современности. М., 1998. С. 49.
• [10] Чиркин В. Е. Конституционное право в Российской Федерации. М., 2001. С. 29.
• [11] Авакьян С. А. Конституционное право России: учебно-метод, пособие для семинарских занятий. М., 2001. С. 5−6.