Формирование коллективной безопасности в рамках концепции ООН

Проблемы создания коллективной системы безопасности в международном сообществе неоднократно рассматривались на различных мероприятиях Организации Объединенных Наций. Например, 2 декабря 2004 г. Группой высокого уровня ООН по угрозам, вызовам и переменам был сделан доклад «Более безопасный мир: наша общая ответственность», посвященный созданию эффективной системы коллективной безопасности, увязанной с общими ценностями, в отношении которых необходимо сформировать «новый консенсус». Объектом «нового консенсуса» признавалась «безопасность», но не в традиционном понимании, а в специфическом, трактующем безопасность в качестве инструмента глобального контроля, основанного на «общих ценностях». «Суть этого консенсуса проста: мы все отвечаем за безопасность друг друга. … Если государства-члены |ООН. — В. У.] не придут к согласию относительно консенсуса, но вопросам безопасности, содержащегося в настоящем докладе, ООН будет работать ниже своих возможностей. Ее учреждения будут по-прежнему оставаться лишь настолько сильными, насколько много энергии, ресурсов и внимания уделяют им государства-члены и их руководители»^[1].

В докладе подчеркивалось, что главными действующими лицами по-прежнему выступают отдельные суверенные государства. Однако в XXI в. ни одно государство не может опираться только на свои силы. Поэтому коллективные стратегии, коллективные учреждения и чувство коллективной ответственности совершенно необходимы. «Аргументы в пользу системы коллективной безопасности имеют под собой три основы. Сегодняшние угрозы пересекают национальные границы, взаимосвязаны и должны устраняться на глобальном и региональном, а также национальном уровнях. Ни одно государство… не может самостоятельно оградить себя от современных угроз. Нельзя также считать само собой разумеющимся, что всегда будут иметься возможности и желание выполнить свои обязанности по защите своего народа, не нанося при этом ущерба своим соседям… какую-то часть этой [коллективной. — В. У.) ответственности должно брать на себя международное сообщество, действуя в соответствии с Уставом ООН и Всеобщей декларацией прав человека»¹.

Авторы доклада выделили шесть основных блоков угроз, которые включают^[2][3]:

• • экономические и социальные угрозы, включая нищету, инфекционные болезни и экологическую деградацию;
• • межгосударственный конфликт;
• • внутренний конфликт, включая гражданскую войну, геноцид и другие массовые зверства;
• • ядерное, радиологическое, химическое и биологическое оружие;
• • терроризм;
• • транснациональная организованная преступность.

Ключевой методологический принцип функционирования системы коллективной безопасности — принцип предотвращения вышеназванных угроз, который тесно увязывается с превентивным применением военной силы. В результате предлагаемая членами Группы высокого уровня ООН формула коллективной безопасности приобретает следующий вид: «предотвращение — превентивпость — применение силы». Следовательно, как и в стратегии сдерживания, потенциальное или реальное использование военно-силового фактора оказывается важной составляющей для обеспечения условий безопасности. В докладе говорится: «Военная сила, применяемая законным и надлежащим образом, является жизненно важной составной частью, любой действенной системы коллективной безопасности в любом ее определении — традиционно узком или более широком, которое мы бы предпочли… Поддержание мира и безопасности в мире в значительной мере зависит от наличия общего глобального понимания того, когда применение силы является одновременно законным и легитимным (или „благоразумным“) (курсив мой. — В. У.)»^[4].

При этом, применяя военную силу, Совет безопасности ООН должен всегда учитывать пять базовых критериев легитимности^[5]:

• • серьезность угрозы — носит ли угроза применения ущерба безопасности государства или человека такой характер, чтобы оправдать применение военной силы;
• • правильная цель — очевидно ли главная цель предполагаемых военных действий состоит в том, чтобы нейтрализовать или предотвратить данную угрозу, какие бы другие цели или мотивы ни существовали при этом;
• • крайнее средство — были ли изучены все возможные варианты отражения данной угрозы и существуют ли разумные основания предполагать, что другие меры окажутся безуспешными;
• • соразмерность средств — оказываются ли предполагаемые военные действия по своим масштабам, продолжительности и интенсивности минимально необходимым средством для отражения данной угрозы;
• • сбалансированный учет последствий — существует ли разумная надежда рассчитывать на то, что при успешном осуществлении военных действий по отражению данной угрозы действия не вызовут худших последствий, нежели бездействие?

В связи с этим обращает на себя внимание различие в подходах к коллективной безопасности, содержащихся в главе II «Мир, безопасность и разоружение» Декларации тысячелетия ООН¹ и аналогичной главы III «Мир и коллективная безопасность» Итогового документа Всемирного саммита 2005 г.^[6][7] Эти главы как по внешнему виду, так и по содержанию существенно различаются. Если в первом документе круг вопросов, связанных с проблематикой безопасности ставился в традиционной манере, схожей с временами холодной войны, то во втором — фокус направлен в сторону коллективных действий, связанных с внедрением в глобальную повестку дня концепции «миростроительства».

Следует подчеркнуть, что тема «миростроительства» достаточно сложна, неоднозначна для понимания, но в то же время настолько важна, что требует специального углубленного системного исследования. В общем виде можно отметить несколько аспектов в становлении и законодательном закреплении этой глобальной категории.

В докладе Генерального секретаря ООН от 27 марта 2000 г. «Мы, народы: роль ООН в XXI веке»^[8], а также на Форуме тысячелетия («Мы, народы: укрепление ООН в XXI веке»^[9]), состоявшемся 22—26 мая 2000 г., одной из важнейших тем был вопрос о коллективной безопасности, в центр которого был поставлен комплекс целей и задач «миростроительства». На Саммите тысячелетия (6—8 сентября 2000 г.) было осуществлено разделение высших организационных структур, отвечающих за глобальное экономическое управление и глобальное политическое управление (миростроительство)I. В результате модель глобально-управленческих институтов системы ООН формируется и трансформируется на всемирных саммитах в виде двух типов. Первый тип представлен конференциями ООН, но окружающей среде и «устойчивому» развитию и связан с глобальным экономическим управлением. Второй тип представляют саммиты по Целям развития тысячелетия, образующие институциональный каркас политической ветви глобального управления. Был установлен пятилетний цикл проведения всемирных саммитов (2000, 2005, 2010 гг. и т. д.).

В Декларации тысячелетия ООН (глава II «Мир, безопасность и разоружение») отмечено, что необходимо «повышать эффективность ООН в деле поддержания мира и безопасности путем предоставления в ее распоряжение ресурсов и инструментов, необходимых для предотвращения конфликтов, мирного разрешения споров, проведения операций по поддержанию мира, постконфликтного миростроительства и реконструкции (курсив мой. — В. У.)»¹.

Таким образом, суть понятия «миростроительство» — распространение процесса управления конфликтами на постконфликтное урегулирование с акцентом на внутригосударственный тип таких конфликтов. В результате формула коллективной безопасности «предотвращение — превентивность — применение силы» дополняется четвертым звеном — «миростроительство».

Таким образом, в международной концепции безопасности ООН произошла смена приоритетов в выборе объектов для управления конфликтами. Для вовлечения национальных государств и окружающих их регионов в сферу глобального управления основное внимание стало уделяться не межгосударственным, а внутренним конфликтам. Именно этот процесс и отождествляется с миростроительством.

Институциональное закрепление «миростроительной» проблематики произошло в 2005 г., когда на Всемирном саммите по Целям развития тысячелетия было принято решение о создании комиссии ООН по миростроительству (КМС)^[10][11]. Эта комиссия была учреждена одновременно Советом безопасности^[12] и Генеральной ассамблеей ООН^[13]. Основные цели и структура КМС представлены в резолюции Совета безопасности ООН «Постконфликтное миростроительство», принятой Советом безопасности 20 декабря 2005 г.^[14]

Итоги первых пяти лет работы КМ С представлены в докладе «Обзор архитектуры ООН в области миростроительства» (21 июля 2010 г.). Судя по этому докладу, идеологи создания КМС недовольны как ограничительными рамками ее функционирования (формально — пока только Африканский континент), так и влиянием на процессы миротворческой деятельности ООН. Ведь если отбросить в сторону общие и политкорректные формулировки, ее главная задача заключалась в том, чтобы служить высшей легальной инстанцией, занимающейся управляемым урегулированием внутренних конфликтов, а также осуществлять связь между институтами глобального управления внутри и вне ООН. В указанном докладе отмечается: «В настоящее время мы находимся на перепутье: либо мы вновь заявим о своей собственной приверженности тому, чтобы миростроительство стало одним из центральных аспектов работы ООН, либо Комиссия по миростроительству будет продолжать играть ограниченную роль, как это и было бы до настоящего времени…»¹ А комиссия должна восприниматься «в качестве одной из ключевых сторон всеми субъектами как вне системы ООН, так и в рамках этой системы, включая международные финансовые учреждения (курсив мой. — В. У.)»^[15][16].

Возникли определенные нестыковки между КМС и Фондом миростроительства, который официально выступает независимой директивной структурой, но фактически был создан для финансового «заманивания» в КМС. В том же докладе сказано: «Фонд миростроительства задумывался как элемент, дополняющий работу комиссии, однако представляется, что в некоторых отношениях он затушевывает ее работу. Поскольку он был создан в то же время, что и комиссия, и функционирует параллельно, существует тенденция рассматривать комиссию в качестве, главным образом „дороги“ к средствам Фонда»^[17].

Взаимоотношение КМС и Фонда миростроительства проясняется в установочных документах последнего — докладе Генерального секретаря ООН «Меры по созданию Фонда миростроительства» и приложении к этому докладу «Круг ведения Фонда миростроительства». «Фонд миростроительства предназначен для поддержки мероприятий, которые считаются чрезвычайно важными для процесса миростроительства… Управлять фондом под руководством генерального секретаря будет глава Управления по поддержке миростроительства… Как Генеральная ассамблея, так и КМС призваны играть важную роль в управлении фондом»^[18].

В своем фундаментальном труде, посвященном проблемам становления современного миропорядка, доктор наук В. Б. Павленко отметил: «Особо подчеркнем отсутствие в „Круге ведения Фонда…“ увязок с другими документами, которые определяют порядок финансирования глобалыю-управленческих процессов, — Монтеррейским консенсусом и Дохийской декларацией. Следовательно, Фонд миростроительства является институтом целевого финансирования КМС, которое осуществляется отдельно от других организаций и структур глобального управления»¹.

В. Б. Павленко считает саму комиссию по миростроительству в определенном смысле вершиной эволюции межправительственных структур, т. е. органом, владеющим инструментами, позволяющими влиять на глобальные институты внутри и вне системы ООН с целью выполнения ими ее рекомендаций и советов. Решение о создании КМС было принято еще в 1997—1998 гг. В. Б. Павленко констатирует: «Именно тогда осуществлялась трансформация всего „глобального плана“, связанная с переходом от первого, централизованного варианта глобального управления в главе с СЭБ (Совет экономической безопасности. — В. У.), ко второму — децентрализованному, сетевому. Поскольку в центре этой сети в соответствии с замыслом организаторов, по-видимому, будет находится именно КМС, которой, в отличие от предполагавшихся функций СЭБ, предопределено заниматься глобальным геостратегическим планированием»^[19][20].

Следует отметить, что слово «демократия» ни в одной из установочных резолюций по КМС вообще не упоминается. В. Б. Павленко делает вывод: «Деятельность КМС публично не афишируется; осуществляемые в ее рамках организационные мероприятия и действия обычно приписываются другим глобалистским институтам. Тем самым „частные и независимые группы“ „интеллектуальной элиты и мировых банкиров“ делают серьезную заявку на превращение комиссии в будущем в один из ведущих или даже ключевой институт глобального управления»^[21].

В настоящее время практическое применение режима КМС в соответствии с формулой коллективной безопасности «предотвращение — прсвентивность — применение силы — миростроительство» осуществляется в ряде африканских стран. В Бурунди, Гвинее-Бисау, Сьерра-Леоне, Либерии и Центральноафриканской республике КМС официально занимается контролем и управлением урегулирования внутренних конфликтов.

Однако, по мнению В. Б. Павленко, по такой же формуле проходило урегулирование и в Косово, а самое главное — попытка задействовать подобный сценарий была впервые предпринята на постсоветском пространстве — в Грузии. Очевидно не случайно, что за всю историю существования Комиссии ООН по миростроительству, вплоть до конца 2010 г., именно Грузия была единственной входившей в него республикой бывшего СССР (помимо Российской Федерации, которая, как постоянный член Совета безопасности ООН, постоянно пребывает в организационном комитете КМС). В. Б. Павленко писал: «Два главных и, разумеется, риторических вопроса, возникающих в связи с завершившимся пребыванием Грузии в оргкомитете КМС, звучит следующим образом: кто позаботился о включении в него официального Тбилиси за год до агрессии режима Саакашвили против Южной Осетии, совершенной в дату, провозглашенную Декларацией тысячелетия днем „олимпийского перемирия“? И кто сохранил представленную этим же режимом Грузию в составе оргкомитета КМС на 2009 г… Таким образом, приходит понимание, что в августе 2008 г. в окрестностях Цхинвала был поставлен и решался вопрос о „десантировании“ КМС на постсоветское пространство. Лишь решительные и предельно жесткие действия России по разгрому вторгшейся в Южную Осетию грузинской группировки смогли помешать реализации этого губительного сценария»¹.

В. Б. Павленко задался вопросами «Кто следующий?», «Где и когда снова может возникнуть подобный сценарий?», и сам же попытался ответить на них: «На наш взгляд, скорее всего, в Приднестровье или даже в Крыму, коль скоро вслед за Грузией в состав КМС ввели Украину (в организационный комитет КМС Украина вошла 1 января 2011 г. — В. У.), которая глубоко вовлечена в приднестровский конфликт и имеет на своей карте Крым в качестве своего рода „горячей точки“. Удастся ли предотвратить очередное кровопролитие и если нет, то, когда его ожидать? На наш субъективный взгляд, если „частными и независимыми группами“ конфликт „заказан“ в Приднестровье, его наиболее вероятными сроками являются 2011—2012 гг. Если же речь идет о Крыме, то выскажем предположение, что такая провокация может быть развязана (sic!) в преддверии олимпийских игр в Сочи, то есть на рубеже 2013—2014 гг. (курсив мой. — В. У.)»^[22][23].

Удивительно, но данный прогноз В. Б. Павленко сделал в 2011 г. Это говорит о блестящем аналитическом уровне проведенного им исследования сложнейших и в значительной степени латентных проблем современной глобализации.

Таким образом, одно из концептуальных направлений оценки национальной безопасности России предполагает сущностное изучение теоретических и практических аспектов функционирования современного механизма стратегического сдерживания, специфики и противоречий создания международной системы коллективной безопасности, а также выработку превентивных и реактивных мер по предотвращению и нейтрализации потенциальных и реальных угроз в этих сферах.

• [1] Документ ООП А/59/565. Доклад Группы высокого уровня по угрозам, вызовами переменам «Более безопасный мир — наша общая ответственность». С. 12, 16.
• [2] Документ ООП А/59/565. С. 12−13, 26.
• [3] Там же. С. 13—15.
• [4] Документ ООН А/59/565. С. 68.
• [5] Там же. С. 71.
• [6] Декларация тысячелетия ООП (принята резолюцией 55/2 Генеральной АссамблеиООП от 8 сентября 2000 г.) // Организация Объединенных Наций. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/summitdecl.shtml.
• [7] Итоговый документ Всемирного саммита 2005 года (принят резолюцией 60/1 Генеральной ассамблеи ООН от 16 сентября 2005 г.) // Организация Объединенных Наций. URL: http://www.un.org/ru/decl_conv/declarations/outcome2005.shtml.
• [8] Документ ООН А/54/2000. Доклад Генерального секретаря «Мы, народы: роль Организации Объединенных Наций в XXI веке».
• [9] См.: Документ ООП А/54/959. Декларация и Программа действий Форума тысячелетия «Мы, народы: укрепление Организации Объединенных Наций в XXI веке».
• [10] Декларация тысячелетия ООН. URL: http://wvv.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/summitdecl.shtml.
• [11] См.: Итоговый документ Всемирного саммита 2005 г. URL: http://www.un.org/ru/decl_conv/declarations/outcome2005.shtml.
• [12] См.: Документ ООН S/RES/1645. Резолюция Совета Безопасности ООН «Посткои-фликтное миростроительство».
• [13] См.: Документ ООН A/RLS/69/180. Резолюция «Права человека и односторонние принудительные меры».
• [14] Документ ООН S/RES/1645. См. также: Вопросы и ответы // Комиссия ООН по миростроительству. URL: http://www.un.org/ru/peacebuilding/faqs.shtml.
• [15] Документ ООН A/64/868-S/2010/393. Доклад «Обзор архитектуры Организации Объединенных Наций в области миростроительства», подготовленный Ирландией, Мексикойи Южной Африкой. П. 13.
• [16] Документ ООН A/64/868-S/2010/393. П. 9.
• [17] Там же. П. 65.
• [18] Документ ООП А/60/984. Доклад «Меры по созданию Фонда миростроительства». С. 1−3.
• [19] Павленко В. Б. Мифы «устойчивого развития» … С. 652.
• [20] Там же. С. 633.
• [21] Там же. С. 707.
• [22] Павленко В. Б. Мифы «устойчивого развития» … С. 663.
• [23] Там же.