Структурирование новой модели корпоративного управления в акционерных обществах с государственным участием

Прежде чем говорить о структурировании новой модели корпоративного управления, следует обратить внимание на то, что в подавляющем большинстве АО с государственным участием коллегиальный орган называется «совет директоров»^[1]. Вместе с тем он нс является исполнительным органом в понимании аутсайдерской (американской) модели корпоративного управления и по выполняемым функциям напоминает наблюдательный совет в инсайдерской модели корпоративного управления^[2]. Поэтому в дальнейшем используется термин «совет директоров».

Выявленные проблемы корпоративного управления в АО с государственным участием могут быть решены путем построения и законодательного закрепления иной модели корпоративного управления, отличной не только от управления в частных АО, но и от существующей в современных АО с государственным участием, которая фактически «роднит» АО с государственными унитарными предприятиями (огосударствляет их).

Суть построения модели корпоративного управления в АО с государственным участием заключается в передаче всей «нагрузки» по принятию решений в сфере управления АО от федеральных органов исполнительной власти к коллегиальному органу АО (совету директоров), который должен стать не просто формально существующим органом АО, исполняющим «директивы» государственных чиновников, а органом, осуществляющим стратегическое руководство, имеющим реальные полномочия по принятию решений, осуществляющим контроль за исполнительными органами АО и несущим действенную ответственность за свои действия (бездействие).

При этом права акционера АО, акции которых находятся в собственности России, от имени Российской Федерации осуществляет только Росимущество, а федеральные органы исполнительной власти выполняют функции по выработке государственной политики, координации и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере деятельности АО. Иными словами, управление акциями, находящимися в федеральной собственности, осуществляется по принципу «двух ключей», но выглядит следующим образом: Росимущество (с делегированием отдельных нрав акционера — Российской Федерации — Территориальному управлению Росимущества) — коллегиальный орган АО (совет директоров).

Учитывая, что интересы частных инвесторов и интересы государства могут быть различными, систему корпоративного управления в сметанном АО следует сориентировать на обеспечение баланса интересов данных групп участников, что достигается за счет эффективной и самостоятельной работы коллегиального органа АО. Именно совет директоров является тем органом, который вырабатывает такую стратегию управления, когда соблюдаются интересы и акционеров — как частных, так и государства — и исполнительного органа. Совет директоров действует в интересах не отдельных акционеров, а общества в целом.

Обеспечение баланса интересов государства как акционера и частных акционеров в смешанном ЛО достигается в том числе и путем законодательного регулирования (в основном императивными нормами) отношений в сфере корпоративного управления.

Безусловно, в основе построения модели корпоративное управление в АО с государственным участием лежат общепринятые принципы корпоративного управления, демонстрация лучших образцов корпоративного поведения с точки зрения равного и справедливого отношения во всем акционерам при реализации ими права на участие в управлении, информационной прозрачности и открытости, что является основным во взаимоотношениях государства с другими частными акционерами в смешанных АО.

Построение новой модели корпоративного управления в АО с государственным заключается в следующем.

Во-первых, необходимо реформирование существующей системы управления АО с государственным участием путем создания централизованной системы с единым центром в виде либо агентства или министерства, т. е. передача функций по управлению государственным пакетом акций, включая и функцию по осуществлению прав акционера, исключительно Росимуществу и необходимость его подчинения Правительству РФ^[3].

Вместе с тем согласно Конституции РФ федеральная государственная собственность и управление ею находятся в ведении Российской Федерации (ст. 71), и управление федеральной собственностью осуществляет Правительство РФ (сг. 114). Это же положение предусмотрено и Федеральным конституционным законом от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. от 07.05.2013), при этом данный Закон не предусматривает возможность передачи управления федеральной собственностью иным ведомствам (министерствам).

Если исходить из положения о том, что управление государственной собственностью — это четвертое правомочие собственника (наряду с владением, пользованием и распоряжением)^[4], то права акционера-государства может осуществлять только Правительство РФ. Это в полной мере соответствует Конституции РФ и Федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации».

Правительство РФ осуществляет права акционера только в отношении тех АО, которые включены в специальный перечень, утвержденный распоряжением Правительства РФ от 23.01.2003 № 91-р (в ред. от 30.01.2016). Вместе с тем, представляется, что Правительство РФ должно осуществлять права акционера в отношении АО, являющихся стратегическими АО.

В отношении АО, не включенных в специальный перечень, нрава акционера могут быть переданы Росимуществу при условии, что оно будет непосредственно подчиняться Правительству РФ. При этом за отраслевыми министерствами сохраняются функции по осуществлению нормативноправового регулирования деятельности хозяйствующих субъектов в той или иной отрасли, в том числе регулирование деятельности АО с государственным участием.

Если от имени государства права акционера будет осуществлять Правительство РФ (или одно определенное агентство), то, безусловно, произойдет сокращение административно-бюрократического порядка принятия решений, связанных с реализацией государством прав акционера, прежде всего права управления АО. На этот счет в Руководящих принципах по корпоративному управлению ОЭСР отмечается, что осуществление прав собственности должно быть четким образом прописано в структуре государственной администрации. Осуществлению этой задачи могла бы способствовать организация координирующей структуры или, точнее, централизация функций собственника^[5].

Во-вторых, представляется, что в АО со 100%-ным участием государства высшим органом управления следует считать не общее собрание акционеров, а совет директоров. Именно совет директоров АО — это тот орган, который вырабатывает всю стратегию деятельности АО и отвечает за достижение целей, стоящих перед государством.

Представляется, что совет директоров в АО с единственным акционером — государством — должен формироваться по решению Правительства РФ (или Росимущества), но члены совета должны не назначаться, а избираться на конкурсной основе. Отчитываться он будет перед Правительством РФ. В свою очередь совет директоров образует исполнительный орган, который отчитывается о своей деятельности перед советом директоров.

При качественном изменении системы корпоративного управления в АО с государственным участием функции единоличного исполнительного органа могут быть переданы управляющей компании на условиях реального аутсорсинга.

В отношении смешанных АО корпоративное управление следует сориентировать на законодательно закрепленное обеспечение баланса интересов государства и частных акционеров.

Необходимыми мерами в этом направлении являются, во-первых, повышение информационной прозрачности и открытости АО с государственным участием. В исследованиях по данному вопросу отмечается, что уровень прозрачности и раскрытия информации в АО с участием государства должен достигать уровня публичных АО, акции которых котируются на бирже, исходя из формально публичного характера государственной собственности, даже при отсутствии акций на рынке, когда государству принадлежит 100%-ный пакет акций^[6].

Миноритарным частным акционерам необходимо предоставить дополнительные нрава на получение информации. В Руководящих принципах ОЭСР отмечается следующее: «Миноритарные акционеры могут быть обеспокоены фактическими решениями, которые принимаются за рамками собраний акционеров или заседаний советов директоров. Это вполне закономерная обеспокоенность в отношении компаний, зарегистрированных на бирже, в которых имеется крупный или контролирующий акционер, но она может возникать и в компаниях, где доминирующим акционером является государство. Государству как собственнику было бы целесообразно убедить миноритарных акционеров в том, что их интересы учитываются»^[7].

Представляется, что права и законные интересы частных акционеров в смешанных АО следует дополнительно гарантировать, предусмотрев обязанность государства раскрывать информацию не только о целях деятельности АО, но и информацию о позиции государства по принимаемым на собраниях решениях, а также о предлагаемых от имени государства кандидатах для избрания в органы управления АО.

Во-вторых, мерой как по защите прав миноритарных акционеров, так и по обеспечению баланса интересов всех участников корпоративных отношений (государства и других акционеров), а также по обеспечению интересов и прав иных заинтересованных лиц (прежде всего, кредиторов АО), может быть закрепление императивными положениями специального закона компетенции общего собрания акционеров и компетенции коллегиального органа АО, а также исполнительного органа АО.

В-третьих, в целях повышения степени независимости совета директоров от исполнительных органов необходимо законодательно запретить участие членов исполнительного органа в составе совета директоров. Такой подход соответствует европейским и международным принципам корпоративного управления о четком разграничении контрольных и управленческих функций.

• [1] Наблюдательный совет образован в ОЛО «ВТБ», АО «АЛРОСА», в большинстве АОс государственным участием образован совет директоров (АО «Газпром», «РЖД», «Роснефть», «Транснефть», АО «Концерн ПВО Алмаз-Антей», АО «Росагролизинг», АО «РУс-Гидро», АО «Системный оператор ЕЭС», АО «ФСК ЕЭС» и др.).
• [2] См. об этом параграф 1.3 гл. 1 настоящей монографии.
• [3] Счетная палата РФ в докладе 2004 г. рекомендовала создать специальное агентствопо управлению государственными пакетами акций. URL: http://www.ach.gov.ru/ru/news/archive/761. О важности централизации функции государственного управления говоритсяи в Руководящих принципах ОЭСР, но корпоративному управлению на государственныхпредприятиях.
• [4] Андреев В. К. Право государственной собственности в России: учеб, пособие. М., 2004.С. 153.
• [5] URL: http://www.oecd.org/datycorporate/principles.
• [6] Мальгинов Г. Н., Ильясова Г. У. Оптимизация государственного сектора: зарубежныйопыт и рекомендации для России. М., 2013. С. 82.
• [7] URL: http://www.oecd.org/daf/ca/ownedenterprises/45 885 495.pdf.