Персонал государственного аппарата: Проблемы управления и стабилизации, социально-политический аспект

1. Актуальность исследования.

Идущие в последнее десятилетие радикальные преобразования российского общества (в экономике-переход от плановой государственной экономики, административно-командной системы управления к социально-регулируемому рынку и многообразию форм собственности, в социально-политической жизни — от советско-партийного режима к демократии, созданию нового, правового социального государства, в духовной жизни — от монополии социалистической идеологии к плюрализму идей и социальных ценностей) потребовали коренной реформы государственного аппарата, становления новой государственной службы Российской Федерации. Необходим рационально организованный, компактный, эффективно действующий государственный аппарат.1 Этот вопрос стал одним из центральных в проекте концепции административной реформы.

Однако создание демократической государственности оказалось процессом более сложным, трудным, чем предполагалось в начале преобразований. При отсутствии чётких стратегических ориентиров, реальноединого в рамках страны правового поля активизировались бюрократизация аппарата государственного управления, отделение ветвей власти друг от друга, «растаскивание» власти на отдельные властные «кусочки». Идёт неоправданно форсированный рост численности служащих государственного аппарата при снижении уровня его профессионализма, расширяется коррупция. Многие из этих отрицательных явлений стали возможны потому, что пока не создан и не заработал новый экономический базис, не в полной мере определилась система государственной власти и новая модель государственного управления, не сложилась система новых социальных ориентаций населения. Но не.

1 См. Общими силами к подъему России. Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации. 17 февраля 1998 г. // Российская газета. 1998. 24 февраля. мало негативных явлений стало результатом допущенных в управлении обществом ошибок, субъективизма в принятии и выборе механизмов реализации государственных решений. Власть в условиях переходного периода не стала достаточно устойчивой, прочной. Вопросы становления новой государственной службы, совершенствования государственного аппарата приходится решать в сложных и противоречивых условиях, когда идёт снижение авторитета власти, уровня управляемости социально-экономическими и политическими процессами, не уменьшается, а даже возрастает возможность новых социальных конфликтов. Поэтому важно видеть не только насущную потребность качественного укрепления государственного аппарата, но и осознавать пока ограниченные в условиях кризиса возможности решения этой задачи: недостаток материально-финансовых ресурсов, отсутствие профессионально подготовленного резерва управленческих кадров, слабая научно-методическая обоснованность решения многих вопросов кадрового обеспечения государственной службы и др. Более того, есть основания утверждать, что в России пока ещё не сложились благоприятные условия для формирования и функционирования высоко-профессионального, нравственно зрелого государственно-административного аппарата: нет стабильности в государственной службе, идут неоднократные реорганизации аппарата, у чиновников нет уверенности в своём завтрашнем днев приёме и выдвижении служащих часто нет объективной комплексной оценки работников, ещё только складывается система их правовой и социальной защиты. В работе с кадрами немало временных, «чрезвычайных» мер. В итоге — нет реальной востребованности высокого профессионализма всех госслужащих.

Следовательно, в условиях затянувшегося в России общественного кризиса, когда реализация курса на реформирование общества пока не даёт ожидаемых результатов, необходима активная поддержка робких начал выхода экономики из тупика. В системе неотложных мер на одно из первых мест выдвигается кадровое обеспечение реформ, наращивание и рациональное использование кадрового потенциала страны, формирование нового поколения работников, способных высоко эффективно трудиться в условиях рыночных отношений, становления демократического правового социального государства, укрепления демократизма общественной жизни.

Тем более, что значительная часть кадров государственного аппарата, будучи квалифицированной по уровню своей профессиональной подготовки, с учетом прежних требований, оказалась неспособной эффективно работать в новых условиях. К тому же в первой половине девяностых годов на государственную службу в том числе на руководящие должности, было принято немало сотрудников без учёта уровня их профессиональной подготовки, соблюдения общепринятых процедур и требований, часто на основе лишь верности отдельным лидерам, политическим ценностям. Это существенно сказалось на снижении уровня профессионализма служащих, всего государственного аппарата. Осуществление в последние годы ряда практических мер по частичному обновлению аппарата, расширению работы по переподготовке и повышению квалификации служащих несколько улучшили кадровую ситуацию, но не везде. Проведение в начале 1997 и начале 1998 годов преобразований аппарата с учётом углубления его функциональной направленности, сокращения внутренних управленческих структур преследует цель улучшения работы с персоналом государственных органов, более эффективного использования его возможностей, сокращения численности госслужащих.

Актуальность темы

исследования обусловлена тем, что страна встаёт на путь созидания, устойчивого развития общества, а поэтому активизация «человеческого фактора», введение и оптимизация использования новых кадровых ресурсов (наряду с производственными и природными) становятся первоочередными стратегическими задачами. В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию (6 марта 1997 г.) обращено особое внимание на необходимость качественно нового подхода к модернизации государственного аппарата, управлению его персоналом, к созданию новой нормативно-правовой основы и современной инфраструктуры подготовки, повышения квалификации и эффективности труда государственных служащих.1.

В этих условиях необходима новая государственная кадровая политика, которая должна быть перспективной, опережающей многие социальные процессы, упреждающей негативные явления. Потребности радикальных социально-экономических и политических преобразований требуют государственного участия в формировании и рациональном использовании кадровых ресурсов, тем более в государственном аппарате. Важно с научно обоснованных позиций определить содержание, объёмы и пределы государственного регулирования кадровых процессов в качественно новых условиях, добиться рационального соотношения интересов государства и граждан в решении кадровых вопросов, упорядочить и конкретизировать предметы ведения этой деятельности со стороны федеральных, региональных и местных органов власти.

Многое в рациональном использовании и повышении эффективности труда государственных служащих зависит от уровня управления персоналом государственных органов. К сожалению, имеющийся в государственных и муниципальных органах кадровый потенциал часто используется не рационально: в силу сложившейся расстановки кадров характер труда многих служащих не соответствует их базовому специальному образованию, часть сотрудников не реализует свои способности в силу квалификационно должностных требований. По существу ещё не сложилась система стимулирования служащего на высокое качество и результативность его трудапрофессиональное обучение служащих часто не связано с их служебным продвижением. А ведь, сейчас на государственной службе трудятся более 1 миллиона человек (не считая «силовые структуры»). Ещё не сложились дееспособные кадровые службы государственных органов, непосредственно занимающиеся.

1 См.'.Порядок во власти — порядок в стране: Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию.: марта 1997 г.// Российская газета. — 1997. — 6 марта. управлением персонала, обеспечивающие более обоснованное решение руководством этих органов кадровых вопросов. Нечётко, а нередко весьма узко, определены их функции и задачи в работе с персоналом.

Управление персоналом государственной службы как целеустремлённое, осознанное воздействие на служащих с целью достижения запланированных результатов — явление весьма многогранное и сложное по своему содержанию и по организационно-структурным формам. Оно включает в себя воздействие на многие происходящие в аппарате государственных органов кадровые процессы и отношения, использование разнообразных технологий, форм, средств работы с кадрами. Многие из них заимствованы из зарубежного опыта организации государственной службы, менеджмента и сферы бизнеса, что закономерно требует их анализа и оценки, определения возможностей адаптации этого опыта к условиям России.

В народе сохранился (временно не востребованный) колоссальный интеллектуально-творческий созидательный потенциалважно его оживить, активизировать, мотивировать, придать его деятельности созидательную направленность. Значительная энергия социального действия накоплена кадрами государственного аппарата. Она рождается из энергии отдельных государственных служащих, из их профессионализма, интересов, мотивации поступков. Используя всю систему воздействия на кадры государственного аппарата, важно направить их знания, волю, действия в русло строительства новой российской государственности. Это в значительной мере зависит от уровня управления персоналом государственных органов, которое по преимуществу является административной деятельностью, управляющим воздействием. К тому же следует организовать взаимодействие сотрудников на реализацию практически значимых задач и целей, особенно в структурно-организационном и функциональном плане, чтобы каждый работник смог внести свой вклад (в соответствии со своими обязанностями и способностями) в общее дело. Это требует «соединения» двух процессов: управления деятельностью аппарата государственного органа, служебной деятельностью и управления персоналом, их профессионально-квалификационным развитием. Поэтому управление персоналом, выступая элементом управления госслужбы, как управляющее воздействие имеет целеполагающие, организующие и регулирующие функции.

Управление персоналом государственной службы тесно связано с властью, вытекает из неё, опирается на нее, т. е. управленческие воздействия отражают и политические аспекты, основываясь на нормах права. Опора на властвующие правила, регулирующие отношения руководителя (начальника) с подчинёнными, на иерархию должностных связей и отношений существенно влияет на выбор форм, средств, технологий управления кадровыми процессами.

В совершенствовании системы управления персоналом следует учитывать состояние объекта воздействия — кадровый потенциал государственного аппарата, его количественные и качественные параметры, основные тенденции развития, способности и возможности успешно осуществлять на основе и в рамках закона возложенные на служащих функции и полномочия. Кадровый потенциал государственного аппарата — это характеристика имеющихся в том числе и пока неиспользованных (не востребованных) возможностей и способностей работников государственного аппарата. Автор исходит из того, что развитие кадрового потенциала включает в себя многообразие организационных, управленческих, образовательных, правовых и других процессов, систему многообразных кадровых отношений и связей. Оно в свою очередь является результатом воздействия как объективных (в том числе складывающихся в обществе потребностей в кадрах определённой специализации и квалификации, финансовых возможностей государства и др.), так и субъективных факторов, в том числе уровня и качества управления персоналом. Развитие кадрового потенциала государственного аппарата не может быть стихийнымоно, будучи объективно обусловленным, должно направляться, стимулироваться. То есть в этом процессе необходимо осознание диалектики взаимодействия объективного и субъективного. Управление персоналом выступает проявлением и инструментом субъективного в развитии кадрового потенциала государственной организации. Но использование кадровых ресурсов в условиях рыночных отношений зависит и от спроса со стороны общества, государства, а также от потребностей сотрудников аппарата, от степени конкурентоспособности государственных служащих на свободном рынке труда.

Выявляя актуальность кадрового обеспечения государственного аппарата следует учесть, что переходный период в Российской Федерации характеризуется отсутствием необходимой системности и последовательности в формировании государственной службы, реализации её функций, и особенно контрольной функции. В последние годы насаждалось мнение о некой ее «вторичности», «второстепенности», особенно гражданского (общественного) контроля. Ликвидация административно-командной системы сопровождалась формированием атмосферы «контрольного нигилизма». В связи с этим проблема контроля в системе государственной службы остаётся мало исследованной.

Требует практического разрешения вопрос об организационно-правовом статусе государственных контрольных органов в условиях демократизации общества и перехода к рынку, об их составе и организационной структуре. Повышению эффективности контроля способствовало бы законодательное закрепление правового положения органов контроля (их назначение, задачи, обязанности, формы и методы работы) как в центре, так и на местах.

Не меньшее количество проблем накопилось в системе подготовки и переподготовки государственных служащих. Значительно упал престиж знаний, наблюдается безразличное отношение к учёбе, повышению квалификации. Рост профессионализма служащих пока еще не стал главной предпосылкой их служебного продвижения.

Особую актуальность и практическую значимость имеет изучение социальных аспектов управления персоналом государственного аппарата. Государственная служба — это деятельность людей во имя блага людей. Поэтому в управлении персоналом принципиально важно учитывать два аспекта. С одной стороны, функционирование государственной службы в значительной мере зависит от внутренних возможностей чиновника как человека, личности, его мировоззрения, социальных ценностей, профессиональной компетенции, норм поведения. Работа государственного чиновника, действующего в системе «человек — власть — человек», предъявляет повышенные требования к его личностным качествам, к внутреннему миру. Тем более далеко не каждый может освоить эту деятельность на уровне современных требований, когда возрастают умственные, морально-психологические нагрузки в управленческом труде. С другой стороны, чиновник, воздействуя на людей (и только через них на производство), должен иметь высокую человековедческую компетентность, владеть современными управленческими технологиями. Такова взаимосвязь государственного, общественно-социального и личностного моментов в содержании управленческого процесса, что важно учитывать в работе с кадрами государственных органов.

Заметим, что во многих цивилизованных странах управление персоналом, особенно на предприятиях и в фирмах, возведено в ранг первостепенных направлений управленческой работы. Эта деятельность хорошо финансируется. Зарубежный опыт (Японии, Германии и др.) свидетельствует о том, что успех послевоенного и современного развития ряда стран в значительной мере был обусловлен оптимально эффективным использованием трудовых ресурсов, «человеческого фактора». В центре внимания государственных и частно предпринимательских структур здесь стала проблема профессионального формирования и рационального использования каждого наёмного работника.

Все эти обстоятельства обусловливают актуальность и практическую значимость исследования проблемы управления персоналом государственного аппарата. Необходимо с научных позиций осознать суть происходящих в государственном аппарате кадровых процессов, выявить причины трудностей в работе со служащими, обосновать важность и предложить пути повышения их профессиональной компетентности, гражданской и нравственной зрелости.

При изучении и раскрытии проблемы кадрового обеспечения государственной службы автор исходил из ряда базовых управленческо-правовых пои 1.

ЗИЦИИ.

Во-первых, кадровое обеспечение организации и функционирования государственной службы является одной из её главных составляющих (наряду с системой правовых и организационных институтов). Кадры, профессионально занятые в государственном аппарате, обеспечивают осуществление, а по ряду вопросов реализуют функции и задачи государственной власти. Кадровое обеспечение включает в себя решение многих задач, направленных на реализацию потребностей государственных органов в кадрах определённой специализации и квалификации, с учётом функций и содержания деятельности государственного органа, а они весьма отличны в законодательной, исполнительной и судебной ветвях власти.

Во-вторых, управление персоналом является составной частью, компонентом управления государственной службы, которая в свою очередь является комплексом взаимодействующих элементов (субъектов и объектов, процессов и отношений). И в то же время управление персоналом выступает как самостоятельно функционирующая и должным образом организованная подсистема, где имеются свои субъекты и объекты управляющего воздействия, конкретное содержание деятельности. Это своего рода сознательно организованная система работы с кадрами в государственном аппарате. Поэто.

1 В этом автор поддерживает теоретические подходы высказываемые в курсе лекций: Государственная кадровая политика и механизмы её реализации. Под ред. Е. В. Охотского. — М.: РАГС, 1997. му управление персоналом выступает одновременно как компонент и как важный механизм реализации государственной кадровой политики в сфере государственного управления, является важным фактором осуществления функций и задач государства, средством профессионального развития и рационального использования его кадрового потенциала.

В-третьих, управление персоналом органов государственной власти, причём всех уровней и ветвей власти, должно осуществляться в рамках единого конституционного и правового поля, на основе единой общероссийской кадровой политики (при реализации её целей, приоритетов, принципов, образовательных стандартов, критериев оценки). К сожалению, отсутствие легитимно принятой кадровой политики, противоречия в правовом определении предметов совместного ведения органов федерального центра, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в решении кадровых вопросов рождают социально-правовые конфликты в регулировании служебно-трудовых отношений служащих с государством. По преимуществу используется как и прежде трудовая модель (трудовой найм), а не государственно-публичная модель, по которой чиновник находится на службе у государства, а не у отдельного его органа, тем более руководителя. Регулирование служебно-трудовых отношений с позиции публично-кадровых принципов и норм (присяги, кодекса государственной службы и др.) может существенно изменить характер и технологии управления персоналом государственной службы.

В-четвёртых, в управлении персоналом государственного аппарата, где работа с кадрами является неотъемлемой функцией и предметом ведения каждого государственного органа как субъекта управления, особенно сложно и противоречиво складывается система взаимодействия централизма и самостоятельности каждого субъекта власти в кадровой сфере. Без права самому решать проблемы подбора и расстановки кадров своего аппарата государственный орган не может успешно реализовать свои функции и полномочия, в том числе и в аппарате различных ветвей власти. Но регулирующее воздействие (в целях, приоритетах, принципах) и самостоятельность в решении конкретных кадровых вопросов не противоречат друг другу. Ныне идёт творческий поиск путей, форм, технологий регулирующего воздействия и координации этой деятельности, проведения согласованной кадровой политики, соблюдения определённых принципов и требований. Если в судебных и правоохранительных органах работа с аппаратом сохраняет в определённых рамках «централизованный характер», то в системе законодательных органов этого нет. Существенно ослаблено «централизованное начало» (по вертикали) в работе с аппаратом органов исполнительной власти, особенно в связи с выборами глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а так же выбором глав муниципальных органов власти .

В-пятых, в управлении персоналом государственного аппарата следует учитывать, что государственная служба является и социально-правовым институтом (а не только государственно-правовым), своего рода соединительным мостом между государством и обществом, выражая потребности, интересы каждого из них. Чиновник как «слуга» государства и общества работает среди людей и во имя улучшения жизни людей. В управлении персоналом важно всё больше учитывать социальную направленность работы государственного аппарата, формировать у служащих человеколюбие, сострадание, неприятие формализма, бюрократизма, тем более взяточничества, воспитывать высокую гражданскую ответственность.

Поэтому будет ошибочным подход к управлению персоналом государственной службы только с государственно-управленческих позиций. Необходим учёт социологического подхода, рассмотрение этого процесса как социального, как системы социальных действий.

И ещё один момент. Формирование персонала государственной службы, управление его развитием нельзя рассматривать вне состояния и тенденций развития всего кадрового корпуса страны, её трудовых ресурсов. Именно из них государство рекрутирует пополнение своего аппарата, отбирает наиболее квалифицированных специалистов. Важно одновременно иметь в наличии ресурсы квалифицированных специалистов и обеспечить привлекательность перехода части из них на государственную службу. Взаимообмен кадров из различных сфер управленческой деятельности, их рациональная ротация весьма плодотворны для государства.

Следовательно, проблема совершенствования управления персоналом государственного аппарата требует наряду с системным, организационно-управленческим подходами и социологического. В работе с кадрами имеют место социальная детерминированность ряда управленческих процессов, сложность диалектики взаимодействия объективного и субъективного в формировании и развитии государственного аппарата, соотношения количественных и качественных параметров персонала, соответствия планируемого и возможного, идеального и реального. Единство цели и признание авторитетов возможно в реализации с признанием огромного многообразия форм и технологий кадровой работы. Социологическая теория призвана помогать научному осмыслению практики кадровой деятельности, её технологического обеспечения.

Сейчас весьма полезен анализ и осмысление первого опыта работы с кадрами государственных органов в условиях переходного периода. Это может способствовать вооружению нового поколения служащих научными знаниями, внедрению инновационного духа в чиновничью среду, освобождению его от консерватизма, рутины.

В Послании Президента Российской Феднрации Федеральному Собранию (1997 г.) особо подчёркнуто, что многие государственные органы не работают в «автоматическом режиме «реализации своих функций и полномочий. Они постоянно ждут указаний, поручений, окрика. Исполнительная власть зачастую действует как диспетчер или «пожарная команда». А между тем её главные задачи — выработка стратегической линии, заблаговременное принятие и проведение в жизнь принципиальных реше.

II1.

НИИ .

Выработка концептуальных основ и механизмов управления персоналом государственных органов стали потребностью и важным условием успешного реформирования государственной службы и повышения её эффективности. Однако их исследование ведётся эпизодически и в рамках других проблем, главным образом в рамках экономической науки. Это побудило автора избрать тему и предмет диссертации, определить цель и направления настоящего исследования.

2.Состояние и задачи научной разработки проблемы.

Управление персоналом государственного аппарата представляет собой крайне сложный объект научного анализа. Его изучение необходимо в рамках комплексного, междисциплинарного исследования и требует использования различных подходов, особенно социологических, философских, управленческих, правоведческих, кадроведческих и др. В этом автор видит новизну и сложность данной работы.

Это тем более важно подчеркнуть, поскольку кадровые проблемы весьма многогранны по своему содержанию, требуют внимания ученых различных отраслей знаний, особенно кадроведов, социологов, политологов, экономистов, правоведов, управленцев, психологов и др. Это позволяет каждой отрасли науки вычленять для использования в одном объекте (кадры, персонал, трудовые ресурсы) свой предмет, интересующие ее кадровые процессы, отношения, связи, их устойчивость, повторяемость в различных сферах (одни через призму свободного рынка труда и кадрового менеджмента, другие, в системе властных отношений и политического управления, третьи — с.

1 См.: Российская газета. — 1997. — 7 марта.

2 Подробнее См.: Хохлов A.A. Социология кадрового обеспечения органов власти. — Орел., 1998. — С.6. позиций современной управленческой науки и профессиональной деятельности человека и т. д.

Среди них особое место занимает социологический подход, рассмотрение кадровых процессов и отношений как социальных явлений и образований (с точки зрения их природы, сущности, целеустремленности, технологий и форм развития), опираясь на социально-философские и социологические знания. Эти отрасли знания имеют много общих позиций, но не тождественны. Социологические аспекты темы получили освещение (хотя и частичное) в трудах многих исследований.

Многогранность темы потребовала анализа большого количества книг и брошюр отечественных и зарубежных авторов. В методологическом плане ценным было использование монографий ряда отечественных философов: В. Г. Афанасьева, В. П. Кузьмина, В. А. Карташева и др.1 В них дана характеристика системы как целого, структура и функции целостной системы и её компонентов. В. А. Карташев на уровне современного знания существенно обновляет формулировку понятия системы, раскрывает особенности функциональных отношений в рамках системы.

Весьма полезны монографии В. Б. Аверьянова 2, в которых освещаются теоретические основы и научно-практические вопросы реализации одного из узловых требований современной управленческой науки — приведение организационных структур аппарата управления в соответствие с изменившимися задачами и обновляющимся содержанием его деятельности.

Важную роль в научном осмыслении избранной темы сыграли изданные в 1995;1998 годах труды учёных, специализирующихся в вопросах государственного управления, кадровой политики и становления государственной службы Российской Федерации на современном этапе. Среди них осо.

1 См. Афанасьев В. Г. Системность и общество. — М., 1980. — 368 е.- Кузьмин В. П. Принцип системности в теории и методологии К. Маркса. — М., 1976; Карташев В. А. Система систем. Очерки общей теории и методологии. М., 1995. -325 с. и др.

2 См.:Аверьянов В. Б. Организация аппарата государственного управления (структурно-функциональный аспект). — Киев: Наукова думка, 1985. 146 с.- его же: Аппарат государственного управления: содержание деятельности и организационные структуры. Киев: Наукова думка, 1990. — 147 с. и др. бое место занимает монография «Государственная кадровая политика: концептуальные основы, приоритеты, технологии реализации» подготовленная ведущими учёными РАГС при Президенте РФ. В монографии сформулированы концептуальные основы и принципы государственной кадровой политики в современных условияхпроанализированы количественные и качественные параметры состава государственных служащих, показано становление новой системы профессионального образования государственных служащихданы практические рекомендации по совершенствованию кадровых структур федерального и регионального уровня. В книге имеется глава, специально посвящённая управлению персоналом государственной службы. Проблемам становления и кадрового обеспечения государственной службы Российской Федерации в условиях формирования правового демократического государства посвящен сборник статей «Государственная служба Российской Федерации: становление, кадровое обеспечение», монография «Кадровое обеспечение государственной службы» 2 и другие работы.

Заметным явлением в серии публикаций на интересующую нас тему стала изданная в 1996 г. монография проф. В. И. Матирко «Проблемы кадровой политики в государственном аппарате» .1 В ней на богатом фактическом материале рассматриваются вопросы кадровой политики в федеральных органах исполнительной власти. Хотя автором был избран узкий объект анализа (центральный аппарат федеральных органов исполнительной власти, где было занято немногим более 30 тыс. человек, т. е. менее 3% всех государственных служащих страны), в книге поставлен ряд принципиально важных теоретических и практических вопросов кадрового обеспечения государственного аппарата, рассмотрена эта проблема через призму общего и особенного, показана специфика технологий управления персоналом в различных министерствах и ведомствах, проанализированы основные параметры и тен.

1 См.:Государственная кадровая политика: концептуальные основы, приоритеты, технологии реализации. // Под общ. ред. C.B. Пироговарук. авт. колл. В. А. Сулемов. — 1996. — 253 с.

2 См.: Государственная служба Российской Федерации: становление, кадровое обеспечение. — M., 1994. — 216с.- Кадровое обеспечение государственной службы / Авт. Игнатов В. Г. Сулемов В.А. и др. — Ростов-на-Дону, 1994. — 208 с. денции развития персонала государственного аппарата.

Весьма полезным оказалось ознакомление с брошюрой (методическими рекомендациями), подготовленной Сибирской академией Государственной службы по теме: «Кадровый маркетинг: технология набора и подбора кадров для государственной службы» (Новосибирск, 1996.-117с.). Эта работа органически связана по тематике с книгой В. Пызина «Профессиональный выбор и отбор персонала управления» (М. 1996.-142с.), в которой выявляются социально-психологические аспекты работы с персоналом. Анализ литературы по проблемам исследования позволяет констатировать, что в 1997;1998 годы произошёл определённый научный прорыв в осмыслении деятельности государственной службы Российской Федерации по управлению её персоналом. Остались замеченными и высоко оценены научной и учебно-педагогической общественностью работы, подготовленные кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте РФ. Среди них: «Государственная кадровая политика и механизм её реализации», «Управление персоналом государственной службы» и «Федеральная государственная служба: кадровый состав, его профессиональное и должностное развитие». Так, издание «Управление персоналом государственной службы» 1 вышедшее под общей редакцией доктора социологических наук, профессора, проректора РАГС Охотского Е. В. предназначено для подготовки государственных служащих в системе федеральных органов государственной власти, а также других органов и организаций. В нём управление персоналом государственной службы стало предметом специального анализа, освещаются теоретические аспекты этой проблемы, содержатся советы и практические рекомендации по формированию конкретных навыков, умений, освоению современных технологий кадрового менеджмента. Высокий теоретический и методический уровень издания позволил рекомендовать его Министерством труда и социального развития РФ и кафедрой государственной службы и См.:Матирко В. И. Проблемы кадровой политики в государственном аппарате. — М., 1996. — 288 с.

1 Управление персоналом государственной службы. Под общей ред. Е. В. Охотского — М., 1997. 533С. кадровой политики РАГС в качестве учебного пособия для системы переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.

В учебно-методическом пособии «Федеральная государственная служба: кадровый состав, его профессиональное и должностное развитие» 1 внимание автора диссертации привлекли главы подготовленные профессорами Охотским Е. В., Сулемовым В. А., Романовым В. Л., Гражданом В. Д., Смольковым В. Г., доцентом Турчиновым А. И. и др. В них нашли отражение интересующие исследователя вопросы, связанные с основными тенденциями перспективами развития кадрового потенциала федеральных органов властии др. Учеными кафедры подготовлены так же написанные на современном уровне монографии «Служебная карьера» (М. 1998 г.), «Профессионализация труда и кадровая политика» (автор — А. И. Турчинов. М. 1998 г.). В них широко использованы социологические методы исследования, результаты многих социологических опросов, социологические критерии оценки служащих и их деятельности.

Значительную помощь в теоретической разработке темы оказали изданные в последние годы труды правоведов, посвященные проблемам становления и развития государственной службы Российской Федерации.1 Большой интерес представляет книга (курс лекций) проф. Г. В. Атаманчука «Теория государственного управления», а также его другие монографии. В них дано философско-правовое осмысление проблемы становления нового Российского государства, его государственной службы, вскрыты трудности на этом пути. Автор высказывает оригинальные суждения по ряду пока ещё поисковых вопросов укрепления государственного управления, обеспечения его рациональности и эффективности, о сути и видах государственной службы. Для.

1 См.: Федеральная государственная служба: кадровый состав, его профессиональное и должностное развитие. — М., 1997. 255С.

1 См.: Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы. — M., 1997. — 251 е.- Государственная и муниципальная служба: Методология, теория, зарубежный опыт / Науч. ред.-сост. П. Г. Зинченко, В. Г. Игнатов. -Ростов-на-Дону, 1997. — 215 е.- Кумакова C.B. Государственное управление и местное самоуправление: современные методы управления. — Саратов, 1996. — 244 с. и др.

2 См.: Атаманчук Г. В. Обеспечение рациональности государственного управления. — M., 1990 .- 361с.- его же: Управление — социальная ценность и эффективность. — M., 1995. — 121 е.- его же: Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. M. — 1996. — 223 е.- его же: Теория государственного управления (курс лекций). — M., 1997. — 400 с. и др. настоящего исследования актуальным является вывод о том, что сложность организации субъектов управления, их подсистем и звеньев, их горизонтальная и вертикальная расчленённость не всегда выступают критериями эффективности управления. При сложной организационной структуре тратится много времени на прохождение информации, управляющих воздействий, подвергается значительным изменениям информация, возникают проблемы на «стыковочных» узлах и проявляются другие негативные явления. Естественно, в этих условиях нарастает сложность управления персоналом, а эффективность снижается.

Наиболее полно проблемы управления персоналом рассмотрена в сои и гр р временной экономической литературе. Только за последние 5 лет появилось более 10 монографий, учебников и учебных пособий по этой проблематике (перечень этих публикаций дан в списке использованных источников и литературыанализ отдельных работ сделан в последующих главах диссертации). Для исследования интересующей нас проблемы интересны лишь содержащиеся в этих изданиях технологические аспекты, поскольку в них рассматривается управление персоналом в сфере производства, бизнеса, где управленческие вопросы раскрываются в рамках и с позиций организации производства в связи с решением задач повышения прибыли, увеличения конкурентноспособности продукции и т. д.

Этой теме отведены специальные главы в многочисленных учебных изданиях, посвящённых проблемам менеджмента (работы В. Р. Веснина, В. А. Дятлова, В. В. Травина и др.). Наибольший интерес вызывает фундаментальный труд, подготовленный коллективом Государственной академии управления под редакцией А. Я. Кибанова: «Управление персоналом организации» .1 Данная книга, рекомендованная как учебник, написана на уровне современного научного знания, в «управленческом ключе», в ней рассматриваются теоретические и прикладные вопросы управления персоналом. Заслу.

1 См.: Управление персоналом организации: Учебник // Под ред. А. Я. Кибанова. — М., 1997. — 512 с. живают поддержки идеи о методологии формирования системы управления персоналом в условиях рынка, стратегии и технологии этой деятельности, выборе критериев оценки работников. Однако, на наш взгляд, не все содержащиеся в данной книге интересные идеи и рекомендации (она написана в рамках экономического подхода, в сфере производственного управления) могут быть использованы в совершенствовании управления персоналом государственного аппарата, где служебно-трудовые отношения строятся в определённой мере на других организационно-правовых принципах.

Определенным шагом в разработке проблемы явилась книга профессора А. П. Егоршина «Управление персоналом» выпущенная в Нижнем Новгороде в 1997 году. В ней рассмотрена система работы с персоналом во взаимо связи кадровой политики, подбора, оценки, расстановки и обучения персонала, освещены важные вопросы мотивации, оплаты труда, методы изучения эффективности работы и оценки персонала в условиях современной рыночной экономики. Книга содержит нормативные документы, положения, регламенты и инструкции по работе с персоналом, которые могут быть использованы в практической деятельности. Вместе с тем, по нашему мнению, автор не обоснованно рассматривает категории «персонал» и «кадры» как од-нопорядковые, как синонимы. Между тем они имеют различия. Позиция соискателя по данному вопросу даётся в первой главе диссертации. Книга Егоршина А. П. перегружена большим количеством схем, таблиц, фотографий.

С позиции экономической науки написана монография В. А. Столяровой «Функции и оценка труда работников аппарата управления» 1, в ней проанализированы проблемы организации труда служащих органов государственного управления в условиях рынка, раскрывается содержание функций, методов оценки и показателей результатов их деятельности, их взаимодейст.

1 См.: Егоршин А. П. Управлене персоналом. -Н-Новгород., 1997. 605С.

1 См.: Столярова В. А. Функции и оценка труда работников аппарата управления. М., 1995. -241. вие. Однако не все используемые при организации производства оценки труда применимы к характеристике служебной деятельности чиновников.

Заметным явлением в научной разработке проблемы явилась монография Ф. Б. Михайлова «Управление персоналом: класические концепции и новые подходы» .1 Автором исследуется эволюция теории и практики управления персоналом, всесторонне анализируются методы, свойственные как классическому менеджменту, так и современному этапу развития управленческой практики в зарубежных странах. Особое внимание уделено научным доктринам, определяющим характерные черты управления персоналом с середины XX века. Монография содержит рекомендации по применению зарубежных инновационных подходов к управлению персоналом, в условиях рыночных отношений. Слабым местом монографии является отсутствие анализа реального опыта работы с кадрами в условиях современного этапа развития Российской Федерации.

Проблема управления персоналом государственного аппарата в определенной мере привлекла внимание правоведов. Интересные суждения по этому вопросу имеются в работах Атаманчука Г. В., Овсянко Д. М., Старилова Ю. Н., Манохина В. М. и др.

Существенно обогащает наше научное знание о кадрах как социальном явлении о протекающих в государственном аппарате кадровых процессах и возникающих при этом социальных связях социологическая наука, причем как теоретическая, так и прикладная. Не случайно, проблемы социологического анализа кадровых процессов, в частности, кадрового обеспечения органов власти, уже давно привлекают внимание ученых (См. работы Кареева Н.И.- 1919 г., Ленина В. И. — 1910 — 1917 г. г., Лебина Б. Д., Перфильева М. Н., Мартануса Р. В., Оранского С. А. — 1927, Сорокина П. А. — 1920 г. и др.) Особенно возросло внимание социологов и политологов к кадровым проблемам.

1 См.: Михайлов Ф. Б. Управление персоналом: классические концепции и новые подходы. — Казань, 1994. — 135 с.

2 См.: Овсянко Д. М. Государственная служба Российской Федерации: Учебное пособие. — М., 1996. — 208 е.- Старилов Ю. Н. Государственная служба Российской федерации, теоретико-правовое исследование. — Воронеж. 1995. — 456с.- его же: Служебное право: Учебник. — М., 1996. — 208с. и др. в последние годы (работы В. Э. Байкова, Г. П. Зинченко, Г. П. Забродина, В. А. Мальцева, Е. В. Охотского, В. М. Шепеля, Ж. Т. Тощенко и др.)1 Проведение настоящего исследования в рамках социологической специальности потребовало более глубокого изучения методологических и теоретических проблем социологии, овладения методикой и техникой социологических исследований. В этом плане значительную пользу принесло изучение трудов В.А.

Ядова, Ж. Т. Тощенко, Г. В. Осипова, В. Г. Гречихина и ряда других извест.

1 1 ных социологов, ознакомление с западной социологией. Их суждения и советы были использованы в моделировании органов управления персоналом, в выборе методик измерения, в осуществлении социальной диагностики кадровых процессов, в оценке анкетных опросов, в проведении тестирования.

Значительный опыт работы с персоналом государственной службы накоплен в зарубежных странах. Он нашел отражение в управленческой и кадроведческой литературе, которая активно переводится, реферируется в научных центрах и издательствах.

Прежде всего хотелось бы отметить своей основательностью книгу профессора Хьюстонского университета (США) Дж. Иванцевича и профессора Академии народного хозяйства при Правительстве РФ Лобанова А. «Челове-ческие ресурсы управления. Основы управления персоналом» 4. В книге обстоятельно освещается американский опыт управления персоналом, подробно раскрывается система отбора, тестирования, мотивации планирования карьеры, социальная защита сотрудников, что представляет определённый интерес для органов государственной власти России.

Заслуживают внимания публикации А. П. Волгина, В. И. Матирко, A.A.

1 См.: Мальцев В. А., Марченков П. А, Калачева Т. Г. Социологический подход к анализу проблем профессионализма государственных служащих, — М. РАГС — ВВАГ., 1997.

2 См. Ядов В. А. Социологические исследования: методология, программа, методы. -Самара., 1995, Осипов Г. В. Теория и практика социологических исследований в CCCP.-M., 1979., Тощенко Ж. Т. Социология. Общий курс.,-М. 1994, Гречи-хин В. Г. Лекции по методике и технике социологических исследований, — M., 1988 идр.

3 См.: Громов И., Мацкевич А., Семенов В. Западная социология.- СПб 1997; Современная западная социология. Словарь. — M., 1990 и др.

4 См: Иванцевич Дж., Лобанов А., Человеческие ресурсы управления. Основы управления персоналом. — M., 1993. -300 с.

Mo дева (об опыте управления персоналом в ФРГ), В. Н. Хлынова (об опыте Японии), В. Смолькова, и др.1.

Научно-информационный отдел РАГС при Президенте РФ осуществил публикацию 18 выпусков информационных материалов о функционировании зарубежной государственной службы. Ряд выпусков специально посвящен регулированию трудовых отношений в системе государственной службы, обобщению опыта реализации принципа равных возможностей при формировании персонала, проблемам карьерного продвижения.

По нашему мнению, необходим более глубокий и осмотрительный подход к использованию в России зарубежного опыта управления персоналом: он весьма противоречив (например, в рамках западной и восточных моделей государственной службы), тем более нельзя забывать о специфических социально-экономических и политических условиях России, ограниченных возможностях адаптации зарубежного опыта (даже на технологическом уровне). Запад шел к современной госслужбе почти пять веков, начиная с эпохи Возрождения. Проведённый анализ литературы позволяет утверждать, что уже имеется немало публикаций по общим вопросам управления и развития государственной службы, однако пока почти отсутствуют работы, специально раскрывающие проблему управления персоналом государственного аппарата, тем более как фактора позитивной стабилизации государственной службы Российской Федерации. Определены лишь первые шаги на пути научной разработки проблемы. Свой посильный вклад в это стремится внести автор настоящей диссертации.

Недостаточная теоретическая проработка проблемы, сложность и противоречивость её решения на практике, отсутствие достаточного для комплексных научных обобщений практического опыта вызвали необходимость концентрации нашего внимания на исследовании роли и места управления персоналом как фактора обеспечения стабилизации новой государственной.

1 См.: Волгин А. П., Матирко В. И., Модев A.A. Управление персоналом в условиях рыночной экономики (опыт ФРГ). -М., 1992. — 178 е.- Хлынов В. Н. Японские «секреты» управления персоналом. — М., 1996. — 110 с. и др. службы в условиях её становления и развития.

Этот аспект позволяет рассмотреть более предметно влияние содержания и специфики кадровых процессов на реформирование государственной службы, выявить функциональные связи и отношения, складывающиеся в управлении персоналом государственного аппарата, объём функций и компетенции субъектов этого управленческого процесса, особенно руководства государственного органа и его кадровой службы.

Применяемые в исследовании системный, структурно-функциональный, конкретно-исторический подходы позволяют выявить обусловленность кадровых технологий, их определённую преемственность на различных этапах управленческого процесса и профессионального развития персонала, более чётко определить предмет управленческой деятельности, его зависимости от социальных потребностей общества, подчеркнуть роль самого чиновника в управлении персоналом не только как объекта регулирующего воздействия, но и как активного участника этого процесса.

Важно осознавать концептуальные основы существующей в России системы управления персоналом, отразившей в себе исторические традиции нашего государства, последствия административно-командной системы управления, специфику современной системы государственной власти и условий её функционирования. Как известно, в России, особенно дореволюционной были сильны позиции государства, чиновничество имело высокий социальный статус, были развиты чинопочитание и одновременно неподчинение населения власти. В государстве была сильна вертикальная система государственного управления, распространены среди чиновников, в их межличностных связях отношения господства и подчинения, жёсткая регламентированность, слабо развивались самостоятельность, демократизм, открытость. Это важно учитывать при раскрытии кадрового обеспечения государственной службы как социального института в современных условиях. Тем более в поведении государственных служащих слабо использовались в качестве социальных регуляторов нравственные и морально-этические мотивы, принципы добра, справедливости, взаимопомощи. Предпочтение всегда отдавалось интересам государства часто в ущерб групповым и тем более личным интересам. В то же время у многих государственных чиновников почти отсутствовало осознание себя равноправной, независимой личностью, непреклонное, хотя и мягкое отстаивание собственного достоинства. Служащие прежде, да часто и сейчас, видели свою полную зависимость от государства, руководителей его органов, непосредственного начальника.

В данном исследовании управление персоналом государственного аппарата рассматривается не только как государственно-управленческое действие, но и как социальный процесс, в котором взаимодействуют государственные структуры и личности, устанавливаются субъектно-объектные и субъектно-субъектные кадровые отношения, а также другие различные по содержанию процессы: организационные, политические, управленческие, социально-психологические, нормативно-правовые и др.

Ведь, кадровая работа состоит из конкретных социальных действий, причем как действий индивида, так и коллектива, субъективно осмысленных ими возможных вариантов поведения людей, вступающих с чиновником во взаимодействие. А оно обычно-ценностно рациональное действие.

К тому же управление персоналом не является самоцелью и даже не лишь внутри организационным в системе государственного управления. Оно отражает потребности среды (общества, народа), государства, его органов, их функций, а так же потребности развития самого персонала, каждого сотрудника.

Поэтому в ходе раскрытия данного аспекта темы автор стремился выявить и учесть потребности общества, государства, его органов и мотивы, интересы государственных служащих, выявить возможные технологии изменения взаимоотношений между субъектом управления и служащим, который должен рассматриваться как полноценная, самостоятельная личность (а не слепой исполнитель директивных указаний, винтик машины), но личность законопослушная, ответственная, исполнительная. Сейчас вновь возрастает роль гражданского воспитания, социальных ценностей, морально-этических факторов в повышении качества и эффективности труда служащих, в регулировании их жизни и деятельности. Утрата частью служащих социальных ценностей, веры в идеалы — одна из причин управленческого кризиса.

Поэтому в социологическом осмыслении управлении персоналом как явления, как социальной организации следует выявить как административно-организационную, так и социально-регулятивную стороны, что позволит более чётко раскрыть содержание обеспечения позитивной стабилизации и устойчивого развития государственного аппарата в современных условиях.

В качестве объекта исследования избраны персонал государственного аппарата как социальная система, деятельность руководства и кадровых служб федеральных органов власти (прежде всего исполнительной) и органов власти субъектов Российской Федерации по формированию, развитию и рациональному использованию кадрового потенциала, развивающимися при этом кадровыми процессами и отношениями.

Предмет исследования — изучение социальной природы, целей, функций и структур управления персоналом, его системообразующих признаковвыявление технологий и эффективности социально-управленческого воздействия на обновление, профессиональное развитие и использование кадров государственного аппарата, как важного фактора стабилизации единой и целостной государственной службы Российской Федерации.

Цель исследования — выявление состояния и основных тенденций развития кадровых процессов и отношений в системе государственной службы, обоснование приоритетов, путей и технологий совершенствования управления персоналом, его обогащения и позитивной стабилизации, развития чиновничества как устойчивой социальной общности, разработки системы мотивирования и стимулирования высокоэффективного труда госслужащего, как индивидуума и «государственно-общественного» человека, вплетенного в систему разносторонних социальных связей и властных отношений. Данная цель реализуется на основе решения следующих задач: обоснования концептуальных основ управления персоналом государственной службы как системы и социального процесса, обусловленного потребностями государства и общества, интересами самих служащихкак фактора обеспечения позитивной стабилизации государственной службы и ее устойчивого развития в рамках российской государственностиопределение приоритетных направлений и путей совершенствования управления персоналом государственной службы в современных условиях, на основе учета взаимодействия целей, функций, структур и эффективности этой деятельностиопределение степени зависимости изменений структур аппарата органов власти и их функций от потребностей управления, состояния объекта, а так же влияния на повышение эффективности работы с персоналомраскрытие функций и реального содержания работы кадровых подразделений государственных органов их роли в социальном развитии персонала, в выявлении и реализации их потребностей, в мотивации их на высокоэффективный труд, на полную самореализацию своих способностей. обобщение позитивного и негативного опыта организации контроля, направленного на усиление исполнительской дисциплины и повышение ответственности персонала государственной службыуточнение понятийного аппарата и механизма применения кадроведче-ских технологий в управлении профессиональным развитием служащих, планированием и реализацией их карьеры.

Теоретико-методологическую основу исследования составили общенаучные принципы познания социальных явлений, и прежде всего-принципы материалистической диалектики, социально-философская теория власти, конкретный исторический подход, структурно-функциональный анализ, как одно из проявлений системного подхода. На их основе возможен всесторон.

V чу С" ¦ • нии комплексный анализ государственной службы, ее кадровых структур, управления персоналом как социальной системы.

Разумеется, ни одна из класических социальных теорий прошлого века Конт, Маркс, Вебер, Дюркгейм и др. «не является адэкватной и тем более универсальной в объяснении социальных процессов глобальной цивилизации» (В.А. Ядов). Идет творческий поиск к использованию старых и выработке новых подходов. И все-таки ряд позиций основоположников социологического знания заслуживают внимания и могут быть учтены в научном исследовании. Это прежде всего, идеи одного из основоположников социаль-ной-философии О. Конта, заявившего о закономерной последовательности социальных явленийразработавшего учение о социальной статистике и социальной динамике, которые изучают структуру общественного организма и процессы его развитиясформулировшего по новому проблему взаимоотношения личности и общества, заявившего: «Люди-суть не только отдельные существа, а органы Великого Существа» .1.

Интересны в плане исследуемой проблемы:

— идеи Г. Спенсера об эволюционизме в развитии общества, о необходимости широкого использования историко-сравнительного метода в социологии, о роли государства для охраны и удовлетворения интересов граждан.

— идеи Э. Дюркгейма о социальной сфере как предмете социологиио двойственности человека как реальности-социальной и индивидуальной, о взаимодействии этих двух начало необходимости исследования устойчивых причинно-следственных связей и социальных факторов с помощью комплекса методов (включая и методы естественных наук) — о социальной (общественной) солидарности, ее природе и ценностях.

1 См.: Громов И., Мацкевич А., Семенов В. Западная социология. -СПб., 1997. С. 26.

— идеи М. Вебера — теория «социального действия» (целерационального, ценностно-рационального, аффективного, традиционного), бюрократическая рационализация, понимание характера социальной структуры и условий социальной стратификации общества, в котором бюрократическое управление означает господство знания.

В теоретическом плане в проведении настоящего исследования оказало большую пользу ознакомление с трудами многих других видных зарубежных и отечественных социологов, более позднего и современного периодов в их числе — с трудами П. Сорокина, А Маслоу, Т. Парсонса, В. Ядова, Ж. Тощен-ко, В. Н. Иванова и др.

В ходе исследования возможны различные подходы к анализу и оценке кадровых процессов и отношений как социальных явлений, системы устойчивых социальных связей: социально-философских, социально-экономических, социологических и др.

Социально-философский подход позволяет рассматривать управление персоналом государственного аппарата через призму проявления в нем закономерностей и принципов социального управления, взаимодействия государства и общества, государства и гражданина, через призму функционирования государственной службы не только как государственного, но и социально-правового института, когда государственный аппарат должен прежде всего служить народу, не обеспечивать лишь собственное воспроизводство, самоорганизацию государственных структур. Эти проблемы являются одновременно предметом теоретической социологии как науки.

Социологический подход позволяет рассматривать управление персоналом государственной службы как систему знания социальных действий, социальный процесс, в котором в ходе научного познания выявляются определенные закономерности и тенденции его развития, причины, факторы, этапы управленческого воздействия, с вычленением его системообразующих признаков (принципов), в спектре социальных структур общества (социально-плановой, профессионально-квалификационной, социальнодемографической и др. При этом чиновник рассматривается и как индивидуум и как «государственно-общественный человек», вплетенный в определенную систему социальных связей и отношений (включая кадровые, служебно-трудовых и др.) как их субъект объект, как «человеческий ресурс». Социологический подход требует рассмотрения персонала госаппарата как устойчивой и в тоже время динамично развивающейся социальной общности, социальной группы людей, которым характерна определенная система социально-профессиональных признаков, интересов и потребностей, стереотипов поведения. Поэтому многие проблемы управления персоналом должны рассматриваться с позиций учета интересов личности, мотивации и стимулирования труда госслужащих, выявления уровня управляемости их деятельностью.

Связь общественных потребностей, управленческих структур и их функций является объективной, реально существующей, без которой государственная структура перестаёт существовать как система, теряет свою целостность, что закономерно вытекает из понимания диалектического едист-ва, неразрывности развития, внутреннего строения и функциониро-вания всякой социальной системы. Структурно-функциональный анализ позволяет увидеть, что управление персоналом представляет совокупность (единство) задач, приоритетов, механизмов, форм и методов воздействия на формирование, профессиональное развитие и использование государственных служащих.

В исследовании интересующей нас проблемы возможно использование метода анализа социальных сетей, как разновидности структурного подхода. Этот метод позволяет сконцентрировать внимание на описании и анализе возникающих в ходе социального взаимодействия и коммуникации кадровых связей (сетей) различной плотности и интенсивности, рассматриваемых в качестве структурных образований. При этом проведение личности или группы (служащих) объясняется как производнное от социальных сетей, элементами которых оно выступает. Поэтому нельзя признать беспорным принцип нормативно-целостной обусловленности поведения госслужащих, что присуще структурному функционализму.

В анализе системы управления персоналом в России необходим конкретно-исторический подход, выявления её социальной детерминированности. В это же время важно видеть взаимодействие обновления управленческой системы с сохранением элементов прошлой модели, при изменении их внутреннего соотношения, с наполнением новым содержанием. Опыт зарубежных стран, особенно Японии, показывает, что перестройка модели управления персоналом наиболее эффективна, когда она идёт постепенно, без разрушения одновременно её главных составляющих.

В процессе исследования применялись и другие методы: статистический, акмеологический, методы профессиональной диагностики в оценки эффективности работы персонала государственной службы, социологические опросы, биографический метод и др.

Настоящая диссертация написана на широкой источниковой базе. В ней использованы данные Роскомстата, материалы текущего делопроизводства высших, федеральных и региональных органов власти, материалы научно-практических конференций, а также текущая печать. Автором использованы материалы многих социологических исследований, проведённых в 1995;1997 годах учёными и аспирантами РАГС (Рук. Е. В. Охотский, В. Э. Бойков, A.A. Деркач, А. Н. Колесников, В. М. Соколов, B. J1. Романов и др.), учеными других научных центров. В проведении которых автор принимал непосредственное участие.

Важнейшей источниковой базой диссертации являются Конституция РФ, законодательные и нормативно-правовые акты субъектов Р.Ф., постановления федеральных и региональных органов власти. Базой для исследования послужили также Федеральная Концепция устойчивого развития России, комплексные федеральные программы социально-экономического развития на 1995;2005 гг., ряд целевых программ общегосударственного характера, программы и проекты развития трудовых ресурсов регионов Российской Федерации.

Научная новизна исследования заключается, прежде всего, в том, что в нем: раскрыты концептуальные основы управления персоналом, как подсистемы государственного управления, выявлена взаимозависимость целей, приоритетов, функций и структур этого управленческого процессаобоснован вывод о необходимости приведения структур управления государственной службой в соответствие с объективно требуемым содержанием их деятельности, общественными потребностями новыми задачами и функциями.

Эти наиболее концентрированные выводы конкретизированы и аргументированы сформулированными в результате исследования положениями, которые выносятся на публичную защиту:

1 .Углублённый социолого-философский анализ тенденций и кадровых процессов, происходящих в системе государственной службы и её аппарате показывает, что они содержат ряд противоречий.

Ведущим противоречием является объективно обусловленное стремление к стабильности единой и цельной системы государственной службы РФ при постоянном ее обновлении, движении вперёд в совершенствовании структур, форм и методов. Постоянно меняющиеся внешние и внутренние условия приводят к тому, что прошлый опыт функционирования государственной службы и её аппарата с его устоявшимися стереотипами должен быть критически переосмыслен и обновлен, а по ряду позиций и нарушен, чтобы можно было более оперативно и конструктивно реагировать на экономические и общественно политические перемены.

2. Государственное управление — это один из сложнейших видов профессиональной человеческой деятельности. Оно является концентрацией персонифицированных отношений людей, объединённых трудовым процессом и системой служебио-властных отношений. Поэтому одним из основных противоречий в этой сфере деятельности выступает противоречие меяеду объективным характером управления и субъективным способом его осуществления. Объективные условия в которых придётся функционировать государственной службе и в предверии и начале XXI века требуют новых форм мышления, поведения, сотрудничества государственных служащих и соответственно все большего обогащения и развития субъективного фактора.

К сожалению, опыт накопленный в условиях переходного периода свидетельствует о том, что усилия руководителей органов государственной власти, его аппарата в основном направлены на разработку концепций, программ, моделей, что создаёт видимость бурной деятельности, но не даёт реально ощутимых конкретных результатов. Субъективный фактор должен быть направлен на умелую организацию персонала управления, координацию и взаимодействие работников государственной службы различного уровня, всех ветвей власти.

3. Всеобщий кризис Российского общества тяжело отразился на интеллектуально-кадровом потенциале государственной службы, рациональности и эффективности его использования. Значительная часть кадров государственного аппарата, будучи квалифицированной по уровню профессиональной подготовки (с учётом требований партийно-советской системы управления) оказалась не способной эффективно работать в новых условиях, в обстановке равноправия различных форм собственности, развития рыночных отношений, демократии, политического и идеологического плюрализма.

В итоге обострилось противоречие между «устаревшим» профессионализмом значительной части кадров государственного аппарата и современными общественными потребностями. Острота этого противоречия усиливается в условиях возникновения и расширения конкуренции, состязательности на свободном рынке труда, и требует своего разрешения.

Это одна из важнейших и сложнеёших задач, стоящих перед государственной службой и её персоналом.

4. Стабилизация общества не возможна без изменения отношения к современному научному знанию, в том числе мировому управленческому опыту. Однако это станет возможным только тогда, когда общество поймёт, что управлять им имеют право только компетентные, квалифицированные, высоко нравственные кадры. Россия пока ещё обладает значительными человеческим и сырьевыми ресурсами, что позволяет прогнозировать тенденцию улучшения экономической ситуации в обществе, дальнейшей демократизации власти, рациональности и эффективности управления.

5. Автор исходит из того, что стабилизация и обновление как две на первый взгляд взаимоисключающие тенденции развития кадрового корпуса государственного аппарата, могут быть через комплекс социальных действий взаимодействующими и взаимообогащающимися кадровыми процессами, которые способствуют качественному росту кадрового потенциала, повышению его профессиональной дееспособности. Обновление и стабилизация не должны быть самоцелью, и способствовать реализации только политических целей. Обновление как обогащение прирост новых качеств аппарата, его способностей призвано быть фактором позитивной стабилизации персонала, но с учетом возрастающих требований и общественных потребностей. Без обновления стабилизация может стать очередным застоем, стагнацией. Приток новых профессионально-подготовленных специалистов стимулирует в административно-управленческой сфере творческий поиск, инновационные подходы. Обновление и стабилизация позволяют в современных условиях соединить в государственном аппарате демократические и рыночные ценностные ориентации молодых с профессиональным опытом, управленческими знаниями, передовыми традициями старших по возрасту кадров. Смена кадров возможна и целесообразна, когда выработался их потенциал (профессиональный, творческий, интеллектуальный и др.) или эффективность его стала низкой.

Развитие персонала не может рассматриваться вне внешней среды без учета состояния общества и государства. Концепция устойчивого развития персонала государственной службы имеет системно-синергитический характер: здесь все связано со всем как в пространстве, так и во времени. И это важно учитывать в модернизации государственной службы, всего государственного устройства. Необходим учет не только внутренних, нередко временных, текущих факторов, но и стратегических потребностей развития страны, потребностей внешней среды, улучшения условий жизни и деятельности будущих поколений россиян.

6. Проанализировав основные теоретические концепции управления персоналом государственной службы автор пришёл к выводу, что это довольно перспективное направление поиска современных подходов, методов и технологий творческого развития работников государственного аппарата в условиях реформирования российского общества. Однако научные исследования в данной области знаний находятся пока на стадии становления. Отрицательно сказываются сугубо экономические подходы, в отрыве от государственно-политических, социально-психологических и др. Это объясняется рядом факторов объективного и субъективного характера, прежде всего сложностями и противоречивостью процесса становления российской государственности, кризисным состоянием почти всех сфер жизни общества, обострением политической борьбы за институты власти и контроль за деятельностью высших государственных структур.

7. Существенной причиной, сдерживающей эффективную деятельность персонала государственной аппарата, является дезорганизованность, рыхлость системы государственного управления, слабо социально ориентированной и защищённой в правовом отношении. Государство выделяет большие ресурсы на управление, содержит значительный аппарат, совокупная управленческая деятельность которого весьма объёмна и напряженна, что создаёт впечатление, будто государственное управление поставлено на достаточно высоком уровне. В тоже время, как показывает анализ сложившейся ситуации, управление кадровой сферой государственной службы ведётся вяло, слабо, не целенаправлено. Повышение эффективности работы персонала государственной службы в основном осуществляется за счёт экстенсивных методов: увеличения численности сотрудников, повышения заработной платы, увеличения материально-технических ресурсов, что важно, но не решает главного. И недостаточно используются интенсивные методы, связанные с обогащением содержания и структуры управления, с повышением сотрудниками своей квалификации, овладением новыми технологиями, методами работы и средствами коммуникаций.

В диссертации решен ряд задач научно-прикладного характера, что повышает ее теоретическое и практическое значение.

1.На базе учета новых потребностей и происходящих в Российской Федерации преобразований выявлены и обоснованы приоритетные направления деятельности государственных органов по управлению персоналом. Среди них: планирование потребности в кадрах, становление новых систем отбора и приема на службу, профессиональное развитие персонала, формирование резерва и его эффективное использование, создание единой государственной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих и др.

2. В диссертации выявлены взаимосвязи и взаимодействия качеств служащего, их профессионального роста и квалификационно — должностных требований, проанализировано влияние структурно — функциональных изменений кадровых подразделений органов власти на повышение эффективности работы персонала. Исследование состояния структурнофункционального единства и противоречивости развития органов управления позволило обосновать вывод о первичности потребности и содержания деятельности относительно структуры, о необходимости своевременного приведения структур в соответствие с объективно требуемым содержанием деятельности, новыми задачами и функциями, что часто не учитывается ныне при формировании государственных органов и их структур.

3. На основе новых социолого-управленческих подходов раскрыта сущность и содержание двух групп функций управления персоналом: общих функции (прогнозирования, регулирования, руководства, организации, учета и контроля, с помощью которых обеспечивается содержательная деятельность органов управления персоналом) и специфических, которые являются рабочим инструментом осуществления общих функций (административной, планирования, мотивации, социальной, повышения качества служебной деятельности, информационно — анали-тической). В результате анализа большого массива социальных фактов сделан вывод о подвижности, изменчивости в зависимости функций управления от социально — политических условий и общественных потребностей, что необходимо учитывать в процессе совершенствования управления персоналом государственных органов.

4.Выработанны некоторые организационные меры, направленные на укрепление государственного аппарата и препятствующие развитию коррупции. В их числе:

• Повышение заработной платы государственных служащих, с тем, чтобы обеспечить им достойный уровень жизни;

• Чёткое распределение обязанностей и прав между госслужащими, с тем, чтобы усилить их персональную ответственность за любые действия от имени власти;

• Упорядочение регламентов органов государственной власти, положений об их структурных подразделениях, должностных инструкций сотрудников для уменьшения возможностей их произвольного толкования;

• Упорядочение письменной отчётности о совершённых действиях, особенно в сферах с наибольшей вероятностью злоупотребления. Такая отчётность должна давать возможность детально проконтролировать обоснованность принятого решения;

• Регулярная сменяемость госслужащих в наиболее уязвимых для коррупции подразделениях;

• Ужесточение наказания за злоупотребления и расширение их набора с варьированием в зависимости от тяжести поступка;

• Создание новых или укрепление в органах государственной власти контрольных подразделений, занимающихся внутренним контролем.

5. Выявлена закономерная постоянно укрепляющаяся тенденция, свидетельствующая о том, что в условиях реформирования государственной службы РФ возрастает роль контроля как функции управления. В этих условиях приоритетной становится проблема повышения эффективности контроля. Её решение требует: стабилизации общественной жизниреорганизации контрольных органов на федеральном и региональном уровняхразработки правовой базы, позволяющей расширить границы контроля и укрепить правовой статус контрольных органовиспользования современных форм и методов контрольной деятельности, позволяющих координально повысить и укрепить исполнительскую дисциплину кадров государственной службы.

6. Предложена методика создания и функционирования консультативного органа при кадровой службе органа государственной власти, как совещательного органа, состоящего из работающих вне госслужбы консультантов, обладающих высоким уровнем профессиональной компетентности.

7. Рассмотрены принципы и организационно-психологические методы аттестации государственных служащих: открытости, коллегиальности, системной целостности оценки профессиональной деятельности госслужащего, обеспечивающие объективное отношение к персоналу в процессе аттеста.

ЦИИ.

Данные принципы и методы позволили показать, что роль аттестации в современных условиях должна состоять не только в оценке соответствия служащего занимаемой должности, но прежде всего в получении прогностической информации в плане дальнейшего профессионального развития сотрудников, использования потенциальных возможностей персонала, формирования действенного резерва кадров.

8. Сформулирован ряд новых подходов к определению профессионального развития персонала, использованию современных кадроведческих технологий планирования и реализации карьеры, комплексной оценке служащих и стимулировании эффективности их труда.

Выдвигаемые идеи и положения являются в совокупности предпосылкой нового концептуального подхода к обеспечению позитивной стабилизации государственной службы на основе повышения профессионализма кадров.

Апробация результатов исследования.

Практическая значимость результатов исследования определяется широтой их возможного применения как на федеральном, так и на региональном уровне. Выработанные автором практические рекомендации по совершенствованию управления персоналом государственной службы обновлению и позитивной стабилизации кадров, в том числе в вопросах становления новой системы отбора специалистов на государственную службу, планирования карьерного продвижения, внедрения технологий профессионального развития персонала были изложены в докладе «Проблемы формирования резерва управленческих кадров» на международной научно-методической конференции «Формирование кадрового потенциала государственной и муниципальной службы: проблемы разработки и реализации образовательных программ и технологий», которая состоялась 3−5 июня 1997 г. в Новосибирске.

Положение кадровых служб как субъектов управления персоналом государственной службы было освещено автором на межкафедральной научно-практической конференции «Становление государственной службы в России и подготовка высшего административно-управленческого персонала» в рамках секции «Актуальные вопросы правового и кадрового обеспечения государственной службы». Конференция проводилась в РАГС, 28 февраля 1998 года.

Проблемы контроля как фактора укрепления исполнительской дисциплины были освещены автором в научном сообщении на научнопрактической конференции «Проблемы повышения эффективности государственной власти и управления в современной России, которая проходила в Ростове-на-Дону. 12−13 марта 1998 года.

Автор диссертации является одним из разработчиков программы «Управление персоналом государственной службы» для системы подготовки и переподготовки кадров на (120 часов) одобренной кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС. (5 марта 1996 г.).

Кроме этого автором диссертации подготовлен список основных документов и актуальных работ по теории управления для учебного пособия «Управление персоналом государственной службы». — М., 1997., подготовленное кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС.

Являясь главным специалистом Управления кадров Федеральной службы налоговой полиции РФ автор разработал ряд методических материалов по подготовке и переподготовке кадров в данной структуре. В них нашли отражение научные подходы и выводы диссертационного исследования.

Основные положения диссертации опубликованы в монографии «Персонал государственного аппарата: проблемы управления и стабилизации., — М, 1997. объем 16,7 п.л., в брошюре Совершенствование структур и функций органов управления персоналом государственной службы. — М.,.

41 ,. V.

1994. объем 1,5 п.л., а также в более 15 статьях и тезисах научных конференций, в том числе на страницах журналов. «Персонал», «Наука, политика, предпринимательство» и др.

На монографию дана положительная рецензия д.ф.н. профессором В. Г. Смольковым в журнале «Власть» 19 998 г. № № 2 .

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Трудное и весьма противоречивое время переживает современная Россия. Кризисное состояние производства, обострение социальных проблем, ухудшение условий жизни большинства населения, длительная политическая схватка в обществе затормозили нормальный ход экономических реформ.

С одной стороны, созданы основные институты рыночной экономики, замедлился спад производства, укрощен рост цен, в основном стабилизировалась национальная валюта. С другой, не удалось обеспечить одновременное развитие ряда механизмов рыночных преобразований. Государство пока не в состоянии преодолеть кризис в экономике, тем более обеспечивать стимулирование робко начинающегося в ряде отраслей экономического роста, продолжается снижение инвестиционной активности, регулярно воспроизводятся бюджетный кризис и кризис бюджетной системы. Более половины граждан страдают от задержки выплаты зарплаты и пенсий. Всё это создало бедственное положение в социальной сфере. По существу исчерпаны все ресурсы людского терпения.

Формирование гражданского общества продуцирует ряд новых социальных противоречий. Возникшее и всё более углубляющееся разделение населения на бедных и богатых остро поставило вопросы социальной защиты большинства граждан. Работающие в государственном аппарате служащие оказались в прицеле острой критики трудящихся, хотя и сами находятся в сложной ситуации (по статусу, по правовому и социально-материальному обеспечению, авторитету в обществе и др.).

Это во многом зависит и от того, что государство, его ветви власти, их аппарат не обеспечивают эффективного управления социально-экономическими процессами, не добились улучшения жизни людей, что рождает недоверие к власти со стороны общества. Государство не осуществляет в полной мере необходимых для становления рыночных отношений регулирующих функций, нередко берёт на себя обязательства, которые не в состоянии реализовать полностью. Ещё слабым является его воздействие на стабилизацию в обществе, на укрепление демократического характера идущих преобразований.

Государственный аппарат, особено его высшие эшелоны, разъедает коррупция. Унаследованные от прошлого государственные институты и традиции оказались неприспособенными для решения новых задачне хватает обученных применительно к новым требованиям кадров государственного аппаратапо существу, в первые годы преобразований отсутствовала правовая база новых экономических и правовых отношений. Всё это мешало преодолению возникших трудностей.

Однако нельзя не видеть и тех огромных изменений, которые произошли в государственном устройстве страны. Принятие Новой Конституции Российской Федерации создало принципиально иные условия для государстней заложен огромный потенциал государственно-политических преобразований. На основе Конституции уже сформированы и укреплены базовые принципы новой российской государственности, создаётся практически новая правовая база, идёт становление новой государственной службы, активно формируется новый корпус государственных служащих. Радикализм теряет опору в обществе. Появился реальный шанс перехода от конфронтации к примирению. Важно укреплять новую конституционную организацию государства, решая в её рамках и на новой правовой базе возникающие вопросы.

Главное препятствие становлению нового экономического строя, новой политической системы, — подчёркивается в Послании Президента РФ Федеральному Собранию (1997 г.), — низкая эффективность власти, отсутствие надлежащего порядка в деятельности государственного аппарата". В этих условиях наведение порядка в стране ныне началось с наведения порядка в самом государственном организме. Только сильная власть, принимающая разумные решения и способная обеспечить их эффективное исполнение, в состоянии выполнить свои обязанности и новые задачи. Их решение в значительной мере зависит от ответственности и эффективности труда чиновников, особенно руководителей государственных органов.

С учётом сложившейся в стране ситуации, новизны и трудностей решения текущих и стратегических задач её обновления следует рассматривать проблемы кадрового обеспечения государственной службы Российской Федерации, управления её персоналом как первостепенные и приоритетные.

В этих условиях проблемы совершенствования управления персоналом как важного фактора обеспечения позитивной стабилизации государственной службы приобретают особую практическую значимость. На организации и функционировании персонала государственной службы негативно сказываются отсутствие концепции развития новой российской государственности, должного проектирования структурных преобразований, нестабильность государственных структур и их правового статуса, запаздывание с.

1 См.: Порядок во власти — порядок в стране. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. 6 марта 1997 г. // Российская газета. — 1997. — 7 марта. формированием единой государственной кадровой политики и нескоорди-нированность её реализации в различных звеньях государственного управления. В 1998 г. вновь в силу финансовых трудностей и упрощения структуры госаппарата произошло значительное сокращение численности его сотрудников.

Профессионально подготовленный аппарат необходим каждому органу власти, хотя специфичны его функции при обеспечении представительной, исполнительной и судебной власти. Без него не может осуществляться государственное управление. Между тем низкий престиж чиновников, недостаточный уровень их материальной обеспеченности, отсутствие социальной и правовой защиты существенно мешают притоку и закреплению на государственной службе перспективных, профессионально подготовленных сотрудников, особенно молодых, способных поднять государственное управление на качественно новый уровень, избравших служение государству и народу не только долгом, но и профессией.

В процессе управления персоналом главный упор необходимо сделать на приросте профессионализма сотрудников, обеспечении устойчивого профессионального развития аппарата, его качественном укреплении и стабилизации, освобождаясь от балласта, от случайных, тем более неподготовленных людей.

В ходе подготовки настоящей диссертации стало очевидно, что в совершенствовании управления персоналом государственной службы явно недостаточно учитывается социологический и структурно-функциональный подходы, выявление взаимосвязи потребностей социального управления, функций и структур государственных органов, оценки их сотрудников с учётом новых квалификационно-должностных требований. В этой связи заметим, что Указ Президента РФ от 15 мая 1997 г. возложил на кадровые службы государственных органов одну из новых и весьма ответственных функций — организацию проверки сведений, сообщаемых государственными и муниципальными служащими в декларации о своих доходах и имуществе. Несомненно это, потребует увеличения штатов кадровых служб или интенсификации труда их работников.

Поэтому важным звеном современных преобразований органов власти, их аппарата должно быть приведение действующих структур аппарата в соответствие с новыми функциями и содержанием деятельности государственных органов. Необходимо качественно изменить подход к выработке и принятию политических и организационно-структурных решений в сфере управления персоналом. В них не должно быть места приблизительным расчётам, шаблонным схемам, старым стереотипам. Важно иметь для этого всестороннее научное обоснование, в том числе финансово-экономическое, организационно-управленческое, правовое и др.

Комплексный анализ состояния управления персоналом государственного аппарата выявил, наряду с позитивными процессами, и ряд кризисных явлений. Выход из этого состояния, преодоление возникших трудностей, по мнению автора, возможно в следующих направлениях.

1 .Представляется необходимой разработка концепции комплексного стратегического видения перспектив становления и развития государственной службы на основе новой модели государственного управления, концепции всей административной реформы. Сердцевиной современных преобразований в органах власти должно стать приведение действующих и новых структур в соответствие с новыми функциями и содержанием деятельности государства, особенно в сфере регулирования рыночной экономики, с совершенствованием системы органов власти, укреплением вертикали исполнительной власти.

2.Эффективное функционирование органов власти предполагает чёткую реализацию государственным аппаратом своих задач и функций по обеспечению исполнения властных полномочий этих органов. Именно в ходе функционирования происходит слияние всех элементов содержания, а также форм управленческой деятельности в единый процесс взаимодействия органов управления друг с другом и объектами социальной среды. Новые формы организации должны стимулировать обогащение содержания управления, а не быть тормозом на пути его развития, должны быть ориентированы на реализацию интересов и потребностей населения, общества, а не только на самоорганизацию, саморазвитие и самовоспроизводство.

Раскрывая понятие «структура органов власти», автор исходил из единства элементов его состава и их взаимосвязей. При анализе строения структурных подразделений правомерно выделить элементы двух уровней: аппарата в целом (федеральных органов представительной, исполнительной и судебной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации) и каждого отдельного органа (департамента, управления, службы), которые расчленяются на более мелкие структурные подразделения и отдельные должности. Данное деление структур отражает их организационно-правовой уровень в структурной иерархии аппарата управления. Без признания этого невозможно определить квалификационно-должностные требования к государственным должностям и замещающим их лицам.

Сложность структурного строения органов власти оценивается не множеством их составных элементов, а рациональностью, разнообразием и крепостью существующих между ними связей и взаимоотношений. Структура должна соответствовать потребностям и функциям управления. Она не может быть излишне усложнённой. Коренной теоретической и практической проблемой является соотношение содержания деятельности органа власти и его структуры. Признавая первичность содержания деятельности относительно структуры, следует учитывать, что структура должна регулярно приводиться в более полное соответствие не столько с фактически наполняемым содержанием деятельности, но и с объективно требуемым (или объективно необходимым) её содержанием, опережая и предвосхищая требования и тенденции управления и общественного развития.

3.Серьёзные просчёты государственного аппарата в реализации реформ свидетельствуют о том, что современный руководитель не может опираться только на свои знания и интуицию. Искусство управлять персоналом должно основываться на солидной теоретической базе накопленной в области государственного управления, и прежде всего на принципах управления. Принципы управления определяют закономерности функционирования и развития управляемой системы и руководитель государственного органа любого уровня должен знать и осмысленно применять их в практической деятельности.

4.Управление персоналом государственной службы невозможно без эффективного функционирования кадровых служб государственных органов, которые работают под руководством государственного органа. Их задача состоит в том, чтобы обеспечить аппарат органов власти людьми, способными адекватно реагировать на проблемы, встающие в сфере управления в условиях смены парадигмы общественного развития. Следовательно, кадровые службы, (службы управления персоналом) должны добиваться создания необходимых условий для развития профессионального, интеллектуального, духовного и физического потенциала работников и его эффективного использования.

Опираясь на обобщённый опыт работы субъектов Российской Федерации, автор предлагает следующую структуру управления персоналом государственной службы на региональном уровне. а. Совет по кадровой политике при Президенте (губернаторе, главе администрации) субъекта РФ, состоящий из руководителей (представителей) исполнительной и представительной властей субъекта, обеспечивающий выработку региональной кадровой идеологии и стратегиипроводящий единую линию в работе с персоналом государственной службы республики, края, области. Необходимо наделить его не только координирующими, консультативными, но и частично управленческими функциями. б. Департамент персонала (кадров) государственной службы призван стать органом, координирующим под руководством Президента, главы администрации непосредственную реализацию кадровой политики субъекта Российской Федерации прежде всего в системе органов власти, а в рамках госслужбы — непосредственно обеспечивающий более обоснованное решение кадровых вопросов.

В этих целях департамент правомочен:

— вносить на рассмотрение Совета по кадровой политике проекты правовых и иных документов по вопросам кадрового обеспечения государственной и муниципальной службы;

— прогнозировать и планировать потребности в кадрах, не только в системе госслужбы, но и региона в целом;

— проводить мониторинг по проблемам кадрового обеспечения государственной и муниципальной службы;

— вести учёт и отчётность по персоналу государственной службы;

— осуществлять оформление и хранение личных дел;

— обеспечивать компьютерное сопровождение учета и отчетности;

— направлять и координировать работу по формированию и использованию резерва руководящих кадров;

— давать разъяснения по вопросам применения трудового законодательства и организации работы персонала госслужбы;

— осуществлять взаимодействие и связи по вопросам государственной службы с другими регионами, учебными заведениями и научными центрами, в том числе и иностранными;

— проводить служебные расследования по фактам конфликтных ситуаций, связанных с ущемлением прав и законных интересов государственных служащих;

— проводить проверки жалоб и заявлений граждан о неправомерных действиях государственных служащих;

— осуществлять работу по предупреждению и пресечению коррупции в государственном аппарате, координировать эту работу с правоохранительными органами;

— возбуждать вопрос о привлечении к дисциплинарной или иной ответственности за нарушение действующих правовых норм;

— привлекать в необходимых случаях к работе департамента в качестве экспертов высококвалифицированных специалистов других учреждений и организаций;

— осуществлять иные полномочия, вытекающие из задач и функций департамента.

По мнению автора, вышеназванные задачи и компетенции департамента персонала государственной службы более полно раскрывают назначение кадровой структуры органа власти субъекта Российской Федерации, чем это предусмотрено Законом «Об основах государственной службы Российской Федерации». К тому же важно определить задачи и функции департамента в осуществлении государственного регулирования кадровых процессов, протекающих в негосударственных, в том числе частных структурах, расположенных на территории данного субъекта РФ. Это особенно важно и возможно на уровне сбора статистической информации, разработки нормативно-методических документов, организации обучения кадров, создания новых рабочих мест и др.

Чёткая организационная структура и система работы с персоналом позволяют органам власти субъектов Российской Федерации поднять работу с кадрами на качественно новый уровень с использованием новых форм и методов отбора, оценки и карьерного продвижения сотрудников.

5.Формирование государственной службы, способной функционировать в условиях не только всеохватывающего реформирования, но и предстоящего стабильного развития, требует, чтобы она была открытой и подконтрольной обществу. Для успешного решения этой задачи необходимо вскрывать «корни бюрократизма» вести непримеримую борьбу с бюрократами.

Бюрократия — это иерархически организованная, управляющая система, подчиняющаяся своему основному закону функционирования: сохранения привилегий, власти и обеспечения своего постоянного воспроизводства. Носителям системы бюрократического произвола является слой привилегированных чиновников, для которых характерно глубокое чинопочитание, карьеризм, угодничество, замена дела словом. Для борьбы с бюрократами и бюрократизмом необходимо знать приёмы и методы их деятельности.

Аналитические данные Института государства и права Академии наук Российской Федерации позволяют определить характерные черты бюрократического сознания:1.

— безразличие к целям и задачам деятельности организации, что проявляется в преувеличенном внимании к процедуре, форме в ущерб существу дела. Традиционной маскировкой такого равнодушия является повышенная бдительность и якобы существующая, необходимость выполнять формальные указания, циркуляры и предписания;

— подмена общих государственных интересов узковедомственными, корпоративными и особенно частными. Такой чиновник руководствуется в основном формальными указаниями и соображениями карьеры и изначально не только нравственно не полноценен, но и профессионально неэффективен. Вся его деятельность предельно прагматична и рациональна — важна только та работа, только те люди, которые которые могут принести личную выгоду;

— консерватизм, боязнь и нежелание перемен (особенно эти перемены сокращают зону интересов чиновничества), предельное сокращение любой неопределённости и риска. Все эти тенденции неминуемо ведут к застою, стагнации;

См.: Кнорринг В. И. Искусство управления — М., 1997. С. 132−133.

— бюрократ высокого уровня, как большинство работников сферы управления, по — своему талантлив: он великий мастер — имитатор бурной деятельности, виртуозно владеет демагогией и в совершенстве умеет уйти от ответственности, умеет собирать и утаивать важную информацию, прекрасно ориентируется в корпоративных интересах своих коллег. И всё же основа бюрократического сознания — посредственность.

— умение перевести на свою персону регалии того учреждения, где он служит, и как следствие этого, талантливо играет роль недоступного, барственного вельможи. В этом случае в ход идут отработанные приёмы закрытия доступа к нему: милицейский пост при входе в учреждение, непреступный секретарь, длительные сроки рассмотрения просьб и жалоб, резкость и безапелляционность высказываний в адрес рядовых сотрудников и просителей.

Сложность борьбы с бюрократией объясняется тем, что не всегда удаётся распознать, кто прячется под маской добросовестного сотрудника, ста-рающего сохранить административный порядок и защищающего организацию от волюнтаризма и хаоса. Ведь бюрократия реализует свою власть на основании чётко формализованных правил, правомерность которых закреплена в служебных инструкциях и законах.

Бюрократизму нужно противопоставить — открытость системы управления, рост культуры и духовности граждан, гласность, контроль.

Контроль за деятельностью государственной службы, должен быть как внешним, так и внутренним.

Внешний контроль должен осуществляться:

— законодательными органами над исполнительной властью через механизм разделения властей, чёткое законодательное определение задач и границ исполнительной власти, что позволит контролировать её на предмет возможных злоупотреблений;

— судами, что обеспечит строгий правовой контроль за деятельностью государственной службы;

— непосредственно гражданами (общественный контроль), для осуществления которого необходимо привлечь к работе с населением средства массовой информации в целях разъяснения сути и необходимости принимаемых решений и улучшения информированности населения о деятельности органов власти и управления.

В качестве обратной связи между властью и населением необходимо использовать письма и устные обращения граждан, с тем чтобы оценивать ситуацию и своевременно вносить продиктованные жизнью коррективы в решения органов законодательной и исполнительной власти.

Внутренний контроль должен осуществляться внутри самой системы государственной службы на основе профессиональных и этических стандартов, административных норм и правил. Контроль должен быть эффективным и экономичным. Результаты деятельности системы контроля должны превышать затраты на её функционирование. Если контроль стоит больше, чем он даёт для достижения целей, не улучшает состояния дел, то такую систему контроля стоит пересмотреть.

Руководство органов государственной власти не должно перегружать своих подчинённых многочисленными формами контроля, иначе это потребует много времени и внимания и не даст большого результата.

6.Требует дальнейшего совершенствования аттестация государственных служащих как важного инструмента управления профессиональным развитием персонала. Она должна строиться на демократических принципах, исключающих необъективность, предвзятый подход, тем более дискредитацию, возможность группового сговора.

Механизм аттестации должен предусматривать возможность защиты общегражданских прав аттестуемого. Для удобства составления характеристик целесообразно разработать профессиограммы, определяющие, какими качествами должен обладать государственный служащий по занимаемой должности. В аттестационном листе должно отражаться, в какой степени служащий соответствует этим требованиям, насколько полно используются его способности и реализуются его личные интересы, каковы реальные результаты его труда.

Большой позитивный смысл имеет инициатива в проведении аттестации самого государственного служащего. Планирование карьеры, личные притязания на соответствие более высокой должности являются вполне приемлемой формой проявления творческой инициативы кадров.

7.Становление в России новой политической и экономической системы, развитие рыночных отношений, повлекших за собой проблему возникновения безработицы и занятости, трансформацию нравственных ценностей и ориентиров, усиление правового нигилизма, требуют поиска новых методов отбора, закрепления, переподготовки, повышения квалификации и воспитания сотрудников госслужбы. Трудно переоценить в этом деле роль кадроведческих технологий, которые позволяют поднять работу по управлению персоналом на качественно новый уровень, оздоровить морально-психологический климат в коллективах, создать благоприятную обстановку для планирования и реализации карьеры, творческого развития каждого сотрудника.

К сожалению, эта работа находится на начальном этапе, так как внедрение кадроведческих технологий требует больших интеллектуальных и материальных затрат и сил. Нужно изыскивать средства, готовить специалистов-кадроведов, внедрять современные технологии, иначе будет допущено значительное отставание в формировании квалифицированных кадров для органов государственной власти.

Разработку и адаптирование технологий и оценочных процедур нужно делать конкретно под заказчика, применяя при этом всё многообразие методов оценки персонала госслужбы: прямое изучение личности, тесты, анкеты, интервью, биографический метод, самооценку, самоанализ и др.

Необходимо более полно использовать экспертные методыоценку со стороны сослуживцев, соседей, начальства, включенное наблюдение, направленные интервью, метод профессиональных перемещений, стажировку на различных должностях в реальной профессиональной работестажировку за границей или в другой организации, конкурсные методы отбора и продвижения, а также нетрадиционные методы: астрологию, графологию, экстросенсорику и др.

8.Обеспечение государственной службы высококвалифицированными специалистами требует принципиально нового подхода к проблеме их профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации, тем более что в аппарате органов власти упал интерес работников к учёбе, снижается престиж знаний, квалификации. У заметной части госслужащих появляется безразличие к самостоятельной работе с литературой и документами. В 1996 г. профессиональное обучение прошли всего около 3500 работников центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти (а их более 31 тыс.), причём только 945 чел. в возрасте до 35 лет, только 436 чел., впервые поступивших на государственную службу (всего 13% этой категории).

Кадры профессионально и морально слабо подготовлены к восприятию и практическому использованию новых идей. Поэтому остро встала проблема формирования новой системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров государственного аппарата, создания условий для должностного роста специалистов.

Для этого целесообразно реорганизовать работу учебных заведений путём учебно-методического, научного и информационного обеспечения учебного процесса, подготовки нового и переподготовки имеющегося профессорско-преподавательского состава, укрепления материально-технической базы учебных заведений, использование зарубежного опыта.

Опыт государственной службы Японии, Германии, США показывает сколь настойчиво проводят они политику тотального повышения квалификации и переподготовки государственных служащих. Тысячи институтов, постоянно действующих семинаров и курсов проводят различные виды обучения персонала государственной службы любого уровня. На эти мероприятия расходуются большие средста, так как именно повышение квалификации сотрудников выступает гарантией развития государственной службы в целом.

9.Уделяя должное внимание изучению зарубежного опыта, необходимо учитывать уровни управляемости различных стран, законопослушности их населения, их традиции. В современных условиях происходит перемещение центров развития систем управления. В группе наиболее развитых стран лидируют Япония, Германия и Швейцария. По соответствию уровня управления современным требованиям в 1992 году США оказались на девятом месте, Франция на двенадцатом, Италия на четырнадцатом, Великобритания на шестнадцатом. Среди стран другой группы, для которых характерен бурный подъем за последние 10 — 15 лет, по фактору управления лидируют Сингапур, Гонконг и Тайвань.1.

В целях более эффективного использования зарубежного опыта работы с персоналом госслужбы следует осуществлять международное сотрудничество на основе двусторонних и многосторонних соглашений с соответствующими иностранными учреждениями и организациями, а не практиковать разовые поездки и встречи, руководствоваться интересами государства, а не личными интересами работников органов власти.

10. Самым сложным и неотработанным вопросом в системе управления персоналом госслужбы является медленное становление современной правовой базы, адекватной реально существующим потребностям практики государственной службы. Зачастую положения одного ныне действующего нормативного акта полностью исключают другое или противоречат.

1 См.: Мильнер Б. З. Кризис управления // Вопросы экономики. — 1993. — № 1. ему.

Разработка и внедрение в практику новых нормативно-правовых документов окажут позитивное воздействие на повышение эффективности управления персоналом, создаст единое правовое поле для формирования высокопрофессионального кадрового состава аппарата государственных органов.

По мнению автора, реализация этих и других предложений, содержащихся в диссертации, может положительно повлиять на обеспечение позитивной стабилизации государственной службы Российской Федерации.

В заключении, считаем возможным вновь подчеркнуть: становление новой российской государственности, сохранение и упрочение государственного регулирования рыночной экономикой, социально-экономическими процессами в условиях укрепления рынка и политической демократии требуют формирования новой государственной и муниципальной службы, которая функционировала бы на принципах законности, гласности, профессионализма федератизма и др. Требуются и качественно новые принципы и механизмы правового регулирования происходящих в сфере государственного и местного управления кадровых процессов.

Важно не растерять заделы последних лет, укреплять ростки начал стабилизации общества и его перехода к устойчивому развитию, обеспечить достойную перспективу для самих себя и для будущих поколений. Нельзя допустить, чтобы государственный аппарат работал неэффективно, тем более вхолостую. Его кадровый потенциал должен не только воспроизводиться, но и качественно расти, обогащаться и приумножаться. Принципиально недопустимо, чтобы неизбежные издержки переходных процессов стали необратимыми.

От наведения порядка во власти — к порядку в стране, от споров и кон-фронтаций к согласию и примирению на поприще созидания, возрождения и процветания России — таким может и должна стать перспектива нашего государственного строительства.