Организация процессуальной деятельности органов дознания

Актуальность темы

исследования. В одном из обращений Президента РФ к Федеральному собранию был сделан акцент на необходимости совершенствования системы государственных органов, оптимизации и конкретизации их полномочий, а также обеспечения действенной защиты прав и интересов граждан1. Эти слова Д. А. Медведева в полной мере касаются деятельности правоохранительных органов и, в том числе, деятельности органов дознания.

Основу компетенции данных органов составляет осуществление оперативно-розыскных мероприятий. Именно исходя из этого, в качестве критерия отнесения органов исполнительной власти к органам дознания, выделяется наличие у них полномочий по выполнению оперативно-розыскной деятельности2.

Вместе с тем существенное место в компетенции органов дознания занимает осуществление процессуальной деятельности, которая складывается из расследования преступлений, по которым необязательно предварительное следствие, из производства по делам, по которым предварительное следствие обязательно, неотложных следственных действий, а также выполнения органами дознания поручений следователя по уголовным делам, находящимся в его производстве.

Несмотря на традиционность данных видов процессуальной деятельности органов дознания и на то, что они многократно являлись предметом исследований различного уровня в теории уголовного судопроизводства, до настоящего времени в законодательстве и.

1 См.: Послание Президента Российской Федерации Д. А. Медведева Федеральному собранию // Российская газета. 2008. 5 ноября.

2 См.: Научно-практический комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации / Под общей ред. В. М. Лебедеванаучный ред. В. П. Божьев. М., 2002. С. 91. правоприменительной практике существует целый ряд проблем, связанных с их осуществлением.

Последние два десятилетия были для России временем правовых реформ, сопровождавшихся постоянным обновлением нормативного материала, переосмыслением многих теоретических понятий и положений законодательства. Вопросы регламентации и осуществления процессуальной деятельности органов дознания, как правило, рассматривались в теории уголовного судопроизводства. Работ же, в которых анализировалась взаимосвязь проблем организации и управления деятельностью органов дознания и совершенствования процессуальной деятельности данных органов, фактически не было. Между тем именно от эффективной организации и управления системой органов дознания зависит качество расследования в форме дознания и иных видов процессуальной деятельности тех органов, которых УПК РФ включает в систему органов дознания.

Внесение в УПК РФ, начиная с 2007 г. изменений и дополнений, касающихся производства дознания, делают изучение указанных проблем как никогда актуальными. Именно это и обусловило выбор темы настоящего диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы. Проблемам организации деятельности органов дознания всегда уделялось большое внимание в трудах отечественных ученых. Они затрагивались уже в работах дореволюционных правоведов (С.И. Викторского, М. В. Духовского, А. А. Квачевского, А. Ф. Кони,.

B.К.Случевского, И .Я. Фойницкого и др.).

Эти же проблемы на протяжении многих лет были предметом исследования многих советских ученых (А.И. Бастрыкина, Ю. Н. Белозерова,.

C.В. Бородина, С. Е. Вицина, В. И. Громова, В. Н. Григорьева, А. П. Гуляева, И. М. Гуткина, К. Ф. Гуценко, В. Г. Даева, И. Ф. Демидова, Т. Н. Добровольской, A.M. Донцова, Н. В. Жогина, С. П. Ефимичева, О. А. Зайцева, Д. С. Карева, JI.M. Карнеевой, А. П. Кругликова, И. Ф. Крылова, Э. Ф. Куцовой, A.M. Ларина,.

П. А. Лупинской, А .Я. Маркова, В. А. Михайлова, Т. Г. Морщаковой, Т. Н. Москальковой, В. В. Николюка, И. Л. Петрухина, И. Д. Перлова, В. М. Савицкого, А. Б. Соловьева, М. С. Строговича, М. Е. Токаревой, Ф. Н. Фаткуллина, М. А. Чельцова, B.C. Чистякова, А. А. Чувилева, В. Е. Чугунова, С. П. Щербы, П. С. Элькинд, Ю. К. Якимовича, Н. А. Якубович, Р. Х. Якупова и др.

Вопросам правового регулирования и практики деятельности отдельных органов дознания были посвящены работы таких авторов как С. В. Бажанов, С. И. Гирько, А. С. Есина, З. Ф. Коврига, Г. Д. Луковников, Е. Д. Лукьянчиков, Д. В. Осипов, М. А. Петуховский, А. П. Рыжаков, А. Б. Сергеев, Ф. А. Томасевич,.

A.А. Шишков, Н. Г. Шурухнов и др.

В последние годы проблемы организации деятельности органов дознания были подвергнуты исследованию С. Н. Бурцевым, Н. А. Власовой, Е. В. Горкиной, Ю. В. Дерищевым, А. В. Ковтуном, М. М. Кузенбаевой,.

B.М.Лукиным, С. Л. Маслёнковой, О. В. Мичуриной, Г. И. Седовой, Н. И. Скударевой, Г. П. Химичевой, М. В. Цукруком.

Однако, даже при таком пристальном подходе к указанным проблемам, несмотря на высказанные конструктивные предложения, позволяющие разрешить многие современные проблемы организации деятельности (в том числе, процессуальной) органов дознания, они осмыслены не в полной мере. С некоторыми выводами и предложениями ученых в части оптимизации дознания, деятельности специализированных подразделений дознания трудно согласиться из-за их спорности, недостаточной аргументированности. Это касается и избранной темы — организации процессуальной деятельности органов дознания, исследование которой позволяет решить ряд теоретических и практических вопросов, связанных с такой формой предварительного расследования, как дознание, и иными видами процессуальной деятельности, входящими в компетенцию органов дознания.

Объектом исследования выступает комплекс правоотношений, возникающих при осуществлении органами дознания различных видов процессуальной деятельности.

Предметом исследования являются правовые нормы, доктринальные источники, материалы правоприменительной практики, связанные с объектом исследования.

Цель диссертационного исследования заключается в том, чтобы на основе достижений правовой науки, последних изменений уголовно-процессуального законодательства, положений ведомственных нормативных актов, результатов обобщения практики сформировать современное представление об организации процессуальной деятельности органов дознания, выработать предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства и практики его применения в соответствующей части.

Для достижения данной цели в работе решались следующие конкретные задачи:

— дать понятие органов дознания и рассмотреть их как организационную систему;

— изучить историю становления российских органов дознания и современные направления развития их деятельности;

— исследовать вопросы организации и управления деятельностью органов дознания системы МВД РФ как основы эффективности их деятельности;

— рассмотреть правовые основы осуществления органами дознания процессуальной деятельности и перспективы ее совершенствования;

— проанализировать установленную законом процедуру производства расследования в форме дознания, выявив ее позитивные и негативные моменты, и определить тенденции повышения ее эффективности;

— определить существо таких видов процессуальной деятельности органов дознания как выполнение неотложных следственных действий по делам, по которым обязательно предварительное следствие, и привлечение к выполнению процессуальных действий по делам, расследуемым следователем;

— изучить управленческие аспекты деятельности специализированных подразделений дознания системы МВД РФ и перспективы их организационного развитиявыработать предложения и рекомендации по дальнейшему развитию уголовно-процессуального законодательства и практики его применения в деятельности органов дознания.

Методологическую основу исследования составил диалектический подход и различные методы научного познания, применяемые в юриспруденции: исторический, сравнительно-правовой, системный, формально-логический. Наряду с методами теоретического исследования применялись методы эмпирического и экспериментального уровня: анкетный опрос, формализованное интервьюирование, анализ и синтез, правовое моделирование.

Правовая база диссертационного исследования помимо Конституции и УПК РФ представлена рядом других действующих федеральных законов, а также дореволюционным российским уголовно-процессуальным законодательством и соответствующими законодательными актами советского периода. В работе использованы ведомственные нормативные акты МВД РФ, Генеральной прокуратуры Российской Федерации. В диссертации нашли отражение международно-правовые акты, а также уголовно-процессуальное законодательство США, Великобритании, Федеративной Республики Германии и ряда других европейских стран.

В диссертации подвергнуты исследованию теоретико-правовые позиции Конституционного Суда РФ, изложенные в решениях, относящихся к теме работы, а также разъяснения Пленума Верховного Суда РФ.

Теоретической основой диссертации послужили труды по истории и теории государства и права, уголовного и уголовно-процессуального права, криминалистики, теории оперативно-розыскной деятельности, административного права, государственного управления, психологии, социологии, философии.

Эмпирическую базу исследования составили материалы опубликованной практики производства расследования в форме дознания, материалы 106 уголовных дел из архивов судов г. г. Саратова, Самары за 2006;2009 г. г. При изложении теоретических положений работы учитывались также данные, полученные в результате изучения и обобщения 120 уголовных дел, находившихся в производстве органов дознания указанных областей, анализа статистической информации и ведомственных обобщений практики производства дознания, результатов анкетирования и опросов 160 сотрудников подразделений дознания органов внутренних дел Самарской, Саратовской, Белгородской и Пензенской областей.

Научная новизна исследования заключается в создании авторской концепции организации процессуальной деятельности органов дознания, позволившей раскрыть проблемы управления деятельностью специализированных подразделений дознания, показать необходимость и возможности совершенствования установленной законом процедуры осуществления дознания, производства неотложных следственных действий органом дознания по делам, по которым обязательно предварительное следствие, и выполнения органом дознания поручений следователя по находящимся в его производстве уголовным делам.

Научная новизна диссертационного исследования проявляется в авторском подходе к решению указанных проблем и выражается в следующих основных положениях, выносимых на защиту:

1. Вывод о том, что при определении понятия «органы дознания» необходимо исходить из дефиниции «дознание», данной уголовно-процессуальным законом: это форма предварительного расследования, осуществляемая по уголовному делу, по которому необязательно предварительное следствие (п. 8 ст. 5 УПК РФ). В связи с этим недопустимо отождествление таких понятий, как собственно «дознание» и «деятельность органов дознания» (это происходит, если в понятие дознания включаются любые виды процессуальной деятельности соответствующих органов). Для исключения подобной путаницы целесообразно изменить терминологию закона и понятие «органы дознания» заменить понятием «органы, на которые возложено производство дознания», так как в настоящее время не существует органов, созданных исключительно для осуществления той деятельности, которую УПК РФ называет дознанием. Такое уточнение внесет качественную определенность в понятие дознания, и в то, какое место занимает данная деятельность в общей компетенции соответствующих правоохранительных органов.

2. Обоснование необходимости (с целью более последовательного изложения системы органов дознания) внесения в ч. 1 ст. 40 УПК РФ следующих изменений: исключить из п. 1 данной нормы указание на «иные органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности» и выделить их в отдельный пунктизменить нумерацию пунктов ч. 1 ст. 40, выстроив следующую систему органов дознания:

1) органы внутренних дел Российской Федерации;

2) органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности;

3) органы государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы;

4) органы Федеральной службы судебных приставов;

5) командиры воинских частей, соединений, начальники военных учреждений или гарнизонов.

Данные изменения позволяют структурировать указанную норму в определенной последовательности, начиная от органов дознания — учреждений, и заканчивая органами дознания — должностными лицами.

3. Суждение о том, что организацию и управление деятельностью органов дознания необходимо рассматривать как комплексные, тесно взаимосвязанные и взаимообусловленные процессы, которые предполагают решение таких вопросов, как улучшение организации труда (внедрение комплекса мероприятий, основанных на достижениях науки и передового опыта, эффективное использование материальных и трудовых ресурсов), планирование деятельности подразделений органа дознания, контроль качества и эффективности осуществления ими соответствующей деятельности, организация взаимодействия между подразделениями дознания и иными государственными органами (включая следственные органы), общественными объединениями и гражданами.

4. Результаты анализа изменений, внесенных в процедуру дознания Законом от 6 июня 2007 года (увеличение срока дознания, отказ от критерия очевидности и т. д.), позволяющие сделать вывод о том, что современная модель дознания более отвечает потребностям правоприменительной практики, а также ряд предложений по ее дальнейшему совершенствованию:

— при производстве дознания обвинение предъявляться не может, и необходимость выполнения данного процессуального действия должна влечь изменение формы расследования. Поэтому в ч. 3 ст. 224 УПК РФ необходимо внести прямое указание о том, что при невозможности составить обвинительный акт в срок до 10 суток с момента заключения подозреваемого под стражу, уголовное дело должно быть направлено прокурору для передачи его руководителю следственного органа для предъявления обвинения и завершения расследования в форме предварительного следствия.

— возможность (хотя и в исключительных случаях) продления срока дознания до 6 • месяцев, предусмотренная ст. 223 УПК РФ, стерла то важное различие, которое позволяло характеризовать дознание как упрощенную форму досудебного производства. Максимальный срок дознания не должен превышать 3 месяцев. в целях совершенствования процессуального статуса начальника подразделения дознания и равномерного распределения контроля за законностью осуществления дознания между ним и прокурором целесообразно наделить начальника подразделения дознания дополнительными полномочиями: предоставить ему право отстранять дознавателя, с уведомлением прокурора, от дальнейшего производства предварительного расследования, в случае нарушения им требований уголовно-процессуального законапродлять срок рассмотрения заявления или сообщения о преступлении до 10 сутоксамостоятельно отменять незаконные или необоснованные постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, вынесенные дознавателемпринимать решения о соединении уголовных дел.

— создание российского варианта упрощенного дознания, когда по очевидным преступлениям небольшой тяжести орган дознания мог бы составлять протокол о совершенном правонарушении, излагая в нем обстоятельства его совершения и формулируя обвинение с указанием статьи уголовного закона. Данный протокол получал бы значение постановления о возбуждении уголовного дела и мог служить основанием для рассмотрения его мировым судьей. Возможность применения упрощенной процедуры дознания в целях обеспечения прав и законных интересов правонарушителя может быть поставлена в зависимость от его позиции.

5. Вывод о том, что при регламентации производства органом дознания неотложных следственных действий в УПК РФ целесообразно закрепить положение о том, что руководитель следственного органа вправе в любой момент до истечения 10-суточного срока потребовать передачи уголовного дела, возбужденного органом дознания, по которому обязательно производство предварительного следствия. Чем раньше по данному делу начнет работать следователь, тем выше будет качество предварительного расследования и тем менее вероятность того, что собранные доказательства будут впоследствии признаны недопустимыми.

6. Результаты анализа сущности и форм взаимодействия органов дознания и следователя, позволившие определить его как организованную и согласованную по целям, планируемую по месту и времени совместную деятельность, основанную на законе и подзаконных актах, целесообразно сочетающую оперативно-розыскные мероприятия органов дознания и процессуальные действия следователя, при его руководящей и организующей роли и четком разграничении компетенции взаимодействующих субъектов, направленную на быстрое раскрытие преступления, его полное и всестороннее расследование. Сущность взаимодействия применительно к расследованию преступлений заключается в интеграции (синтезе) коллективных действий, в их соединении в единую совокупность, наиболее пригодную для достижения поставленной цели.

7. Характеристика такой широко применяемой на практике формы взаимодействия, как дача следователем поручений органу дознания о производстве либо оказании содействия в производстве оперативно-розыскных мероприятий, следственных и иных процессуальных действий. Термин «поручение следователя» необходимо трактовать как «требование следователя», в силу того, что оно обязательное для исполнения органом дознания. Поручение следователя органу дознания о производстве следственных действий должно содержать указание на то, кому оно направляется, на обстоятельства расследуемого преступления, установленные в ходе следствияуказание на правовую основу порученияуказание на конкретные следственные действия, которые необходимо выполнить.

8. Обоснование положения о том, что расширение такой формы расследования преступлений, как дознание, требует организационного выделения во всех предусмотренных законом органах дознания самостоятельных, специализированных подразделений, свободных от выполнения иной деятельности (оперативно-розыскной, административной и т. п.), так как квалифицированное расследование могут обеспечить только штатные дознаватели. Поэтому они должны стать единственными должностными лицами органов дознания (в том числе, органов внутренних дел), осуществляющими предварительное расследование в форме дознания.

Вместе с тем представляется нецелесообразной деятельность следственных органов в системе министерства внутренних дел, равно как и осуществление дознания следователем.

Органами, наделенными полномочиями производства расследования преступлений, должны остаться единый Следственный Комитет и специализированные подразделения дознания в органах внутренних дел.

9. Вывод о том, что рационализации организационной структуры подразделения дознания, повышению эффективности его деятельности, уменьшению нагрузки дознавателей может способствовать их специализация на расследовании дел определенных категорий, которая позволит равномерно распределить уголовные дела между дознавателями, совершенствовать их профессиональное мастерство, повысить производительность труда.

Теоретическое значение предпринятого исследования заключается в том, что в нем разработаны основы организации процессуальной деятельности органов дознания, адекватно отражающие систему современных органов дознания, перспективы их организационного развития, существо и виды их процессуальной деятельности и оптимальные пути повышения ее эффективности.

Исследование имеет системный характер. Содержащиеся в диссертационной работе выводы и рекомендации способствуют более полному пониманию современных тенденций развития такой формы расследования, как дознание. Это развивает общие положения уголовно-процессуальной теории и создает возможности для дальнейших исследований в рассматриваемой области.

Практическая значимость диссертационной работы заключается в том, что ее результаты могут быть использованы в правотворческой деятельности при совершенствовании российского уголовно-процессуального законодательства и в процессе осуществления правоприменительной деятельности, где нередко неоднозначно и противоречиво истолковываются положения, регламентирующие осуществление органами дознания различных видов процессуальной деятельности. Научные положения, выводы и рекомендации, сформулированные в работе, могут быть также использованы в дальнейших научных исследованиях проблем правового регулирования форм деятельности по расследованию преступлений. Они могут быть полезны при преподавании дисциплин криминалистического цикла в высших юридических учебных заведениях, при разработке программ и учебных пособий общих и специальных курсов, на занятиях по повышению квалификации работников правоохранительных органов.

Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация обсуждена на кафедре уголовно-процессуального права и организации расследования преступлений Саратовского юридического института МВД России.

Основные выводы и положения диссертационного исследования докладывались на 3 научно-практических конференциях, ряде совещаний, круглых столов и семинаров, а также нашли отражение в девяти статьях, две из которых опубликованы в рецензируемых научных журналах, указанных в перечне ВАК.

Результаты диссертационной работы используются для подготовки программ и планов семинарских занятий, в ходе преподавания курсов уголовного процесса и ряда спецкурсов в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Саратовский юридический институт МВД России» и в других вузах.

Структура диссертация обусловлена целями исследования и состоит из введения, двух глав, объединяющих 7 параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.

Заключение

.

Проведенное исследование проблем организации процессуальной деятельности органов дознания позволяет сделать следующие основные выводы:

При определении понятия «органы дознания» необходимо исходить из самого понятия «дознание», данного уголовно-процессуальным законом: дознанием считается только форма предварительного расследования, то есть облеченная в соответствующую процедуру деятельность с момента возбуждения уголовного дела до момента принятия решения о направлении дела в суд либо о прекращении дела (п. 8 ст. 5 УПК РФ).

Недопустимым является отождествление таких понятий, как собственно «дознание» и «деятельность органов дознания», что происходит, если в понятие дознания включаются любые виды деятельности (в том числе, все виды процессуальной деятельности) соответствующих органов. Чтобы исключить подобную путаницу, целесообразно изменить терминологию закона, и понятие «органы дознания» заменить понятием «органы, на которые возложено производство дознания», так как ныне не существует органов, созданных исключительно для осуществления той деятельности, которую УПК РФ называет дознанием. Такое уточнение внесет качественную определенность и в понятие дознания, и в то, какое место занимает данная деятельность в общей компетенции соответствующих правоохранительных органов.

Закон в качестве органа дознания, как правило, указывает государственный орган и реже — конкретное должностное лицо. В первом случае из наименования органа трудно определить, какие именно должностные лица наделены полномочиями по производству расследования в форме дознания. В данном случае подразумевается, что в качестве органа дознания выступает руководитель соответствующего органа. Вместе с тем процессуальные полномочия органа дознания составляют содержание деятельности значительной части его сотрудников, так как орган дознания в лице государственного органа состоит из руководителя (начальник органа дознания) и подчиненных ему должностных лиц (начальники подразделений органа дознания, сотрудники органа дознания, в том числе, дознаватели). Должностное лицо органа дознания приобретает статус дознавателя при условии возложения на него начальником органа дознания полномочий по осуществлению предварительного расследования в форме дознания, и не является таковым при выполнении иных полномочий органа дознания.

Вторая группа органов дознания персонифицирована в виде конкретного должностного лица (сейчас это только командиры воинских частей, соединений, начальники военных учреждений или гарнизонов), который наделен соответствующим процессуальным статусом.

Согласно законодательному определению органов дознания (п. 24 ст. 5 УПК РФ) они наделены не только полномочиями по осуществлению расследования в форме дознания, но и другими процессуальными полномочиями. Отдельными процессуальными полномочиями — правом возбуждения уголовного дела и осуществления неотложных следственных действий закон (ч. 3 ст. 40 УПК РФ) наделяет также ряд должностных лиц при исключительности сложившихся обстоятельств (капитанов морских и речных судов, находящихся в дальнем плавании, руководителей геологоразведочных партий и зимовок, удаленных от места расположения органа дознания, и глав дипломатических и консульских учреждений РФ).

Для более последовательного изложения системы органов дознания в ч. 1 ст. 40 УПК РФ необходимо внести некоторые изменения. В частности, целесообразно исключить из п. 1 данной нормы указание на «иные органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности» и выделить их в отдельный пункт. Кроме того, целесообразным представляется изменить нумерацию пунктов ч. 1 ст. 40, выстроив следующую систему органов дознания: 1) органы внутренних дел Российской Федерации- 2) органы исполнительной власти, наделенные полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности-). органы государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы- 4) органы Федеральной службы судебных приставов- 5) командиры воинских частей, соединений, соединений, начальники военных учреждений или гарнизонов.

Важнейшим условием эффективной деятельности органов дознания являются организация и управление этой деятельностью, которые необходимо рассматривать как комплексные, тесно взаимосвязанные и взаимообусловленные процессы. Говоря об организации и управлении деятельностью органов дознания, необходимо исходить из существа самой деятельности, компетенции и полномочий органов дознания. Важное, но не основное место в компетенции указанных органов занимает осуществление дознания и иных видов процессуальной деятельности (производство неотложных следственных действий по делам, по которым обязательно предварительное следствие, осуществление по поручению следователя различных процессуальных действий или участие в их производстве). Основное же место в компетенции органов дознания занимает оперативно-розыскная и административная деятельность.

Под организацией деятельности органов дознания следует понимать совокупность целенаправленных действий, включающих властно-распределительные процессы, налаживание устойчивых связей между субъектами этой деятельности, координацию действий и иные управленческие функции, ведущие к установлению целесообразных отношений координации и субординации между ними, к качественному совершенствованию системы органов дознания, созданию оптимальных условий для достижения цели их деятельности.

Проблемы организации и управления органами дознания предполагают решение таких вопросов, как улучшение организации труда (внедрение комплекса мероприятий, основанных на достижениях науки и передового опыта, эффективное использование материальных и трудовых ресурсов), планирование деятельности подразделений органа дознания, контроль качества, полноты и эффективности осуществления ими соответствующей деятельности, организация взаимодействия между подразделениями дознания и иными государственными органами (включая следственные органы), общественными объединениями и гражданами.

При организации деятельности органа дознания начальник данного органа должен решать следующие задачи:

1. Четко ставить цели, помогающие сотрудникам осознать перспективы деятельности органа дознания и соотносить их со своими собственными устремлениями и способностями.

2. Обеспечивать подчиненных сотрудников средствами для достижения поставленных целей.

3. Создавать стимулы, формирующие мотивационную заинтересованность сотрудников в результатах своего труда.

4. Формировать запрещающие, обязывающие и рекомендательные формы взаимоотношения как внутри коллектива, так и с внешней средой.

5. Анализировать оперативную обстановку на территории района, города, области.

В свою очередь задачами начальников подразделений органа дознания при организации и управлении деятельностью подчиненных сотрудников являются:

— установление порядка работы подразделения, требование от сотрудников соблюдения служебной дисциплины, возбуждение в необходимых случаях ходатайства о поощрении сотрудников или наложении на них дисциплинарной ответственности;

— периодическая проверка и заслушивание сотрудников по вопросам взаимодействия с другими службами, проведение профилактических мероприятий, внедрение научно-технических средств, контроль за повышением профессионального мастерства, правильной организацией работы подразделения;

— контроль за своевременным и качественным выполнением работниками поручений начальника подразделения;

— согласованное планирование проводимых мероприятий;

— контроль за укомплектованием подразделения квалифицированными сотрудниками;

— осуществление воспитательной работы в подразделении;

— организация служебной подготовки личного состава подразделения.

Начальники подразделений дознания, кроме того, в соответствии с приказом МВД России № 697 от 06.08.2007 г. «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел по производству предварительного расследования в форме дознания» обеспечивают рациональное использование рабочего времени дознавателей, не допускают привлечения дознавателей к выполнению не свойственных им функций, не связанных с расследованием уголовных дел.

Важное место в организации деятельности органа дознания занимает его взаимодействие с другими государственными органами, общественными объединениями и гражданами. Сущность организации взаимодействия заключается в разработке и осуществлении конкретных мероприятий по реализации намеченных целей и задач совместной деятельности. Являясь одной из функций управленческой деятельности, взаимодействие обеспечивает рациональное распределение труда и согласованность совместных действий, позволяя экономить силы, средства и время. Взаимодействие направлено на реализацию задач, которые малоэффективно решать разобщенными действиями.

Характеризуя установленную законом процедуру производства дознания, следует отметить, что в целом изменения, внесенные в нее Законом от 6 июня 2007 года, сделали современную модель дознания более отвечающей потребностям правоприменительной практики. Так, увеличение срока дознания до 30 суток и возможность его продления прокурором еще на 30 суток, а в случаях проведения длительных процессуальных действий — до 6 месяцев, сняло проблемы, связанные с назначением и производством в ходе дознания судебных экспертиз, собирания в полном объеме данных, характеризующих личность подозреваемого, всесторонним установлением обстоятельств совершенного деяния.

Возможность продления сроков дознания исключила также необходимость передачи следователям уголовных дел, по которым дознание не было завершено в установленный законом срок (до указанных изменений в ряде регионов более 30% уголовных дел по указанной причине передавалось следователям). Изменение формы расследования в подобных ситуациях снимало с дознавателя ответственность за первоначальные результаты расследования.

Вместе с тем возможность (хотя и в исключительных случаях) продления срока дознания до 6 месяцев, предусмотренная ныне ст. 223 УПК РФ, стерло то важное различие, которое существовало между дознанием и предварительным следствием, и которое позволяло характеризовать дознание как упрощенную форму досудебного производства. Представляется, что максимальный срок дознания не должен превышать 3 месяцев.

В форме дознания по письменному указанию прокурора могут расследоваться и иные (кроме указанных в ч. 3 ст. 150 УПК РФ) преступления небольшой и средней тяжести. Данное положение закона идет в разрез с устоявшимися представлениями о том, что при определении формы досудебного производства может допускаться замена менее сложной формы на более сложную, но не наоборот. Но даже если признать допустимым установленное законом правило о выборе прокурором оптимальной формы досудебного производства, все же представляется необходимым хотя бы в минимальной форме указать на те обстоятельства, от которых зависит принятие такого решения прокурором.

При производстве дознания обвинение подозреваемому не предъявляется. Отказ от этого процедурного правила при осуществлении дознания является основным упрощением в процессуальном порядке расследования в данной форме. Вместе с тем в соответствии с положениями ст. 224 УПК РФ, если при производстве дознания подозреваемому была избрана мера пресечения в виде заключения под стражу и расследование уголовного дела не удалось завершить составлением обвинительного акта в срок не более 10 суток со дня ареста подозреваемого, то, либо подозреваемому должно быть предъявлено обвинение в порядке, установленном гл. 23 УПК РФ, либо данная мера пресечения отменяется.

При этом закон ничего не говорит о том, кто должен предъявлять обвинение: может ли это сделать сам дознаватель или же дело должно быть передано следователю для предъявления обвинения и завершения расследования в форме предварительного следствия. Считаем, что в подобных ситуациях уголовные дела должны передаваться следователю для предъявления обвинения и завершения расследования составлением обвинительного заключения. Такая практика в полной мере отвечает смыслу уголовно-процессуального законодательства и тем его положениям, которые определяют существо таких форм досудебного производства, как предварительное следствие и дознание. Если предусмотреть в законе предъявление подозреваемому обвинения дознавателем, то не будет никаких процедурных оснований для выделения дознания в качестве самостоятельной формы досудебного производства. Кроме того, в ст. 223 УПК РФ, устанавливающей порядок производства дознания, однозначно указано на то, что гл. 23 Кодекса, регламентирующая порядок предъявления обвинения, исключается из процедуры дознания. Это, безусловно, свидетельствует о том, что при производстве дознания обвинение предъявляться не может, и что необходимость выполнения данного процессуального действия должна влечь изменение формы расследования.

В связи с этим необходимо внести в ч. 3 ст. 224 УПК РФ прямое указание о том, что при невозможности составить обвинительный акт в срок до 10 суток с момента заключения подозреваемого под стражу, уголовное дело должно быть направлено прокурору для передачи его руководителю следственного органа для предъявления обвинения и завершения расследования в форме предварительного следствия.

Считаем также, что из закона должно быть исключено положение об осуществление расследования в форме дознания следователем, поскольку это противоречит традиционным представлениям об этой форме предварительного расследования.

Большое значение в совершенствовании такой формы расследования, как дознание, имеет вопрос о перспективах упрощения его процедуры и, тем самым, быстрейшей реализации принципа неотвратимости наказания случае совершения лицом преступления, не представляющего большой общественной опасности. Учитывая, что в российской уголовно-правовой науке активно обсуждается идея введения в закон такого понятия, как «уголовный проступок», считаем возможным создание российского варианта упрощенного дознания, когда по очевидным преступлениям небольшой тяжести орган дознания мог бы составлять протокол о совершенном правонарушении, излагая в нем обстоятельства его совершения и формулируя обвинение с указанием статьи уголовного закона. Данный протокол получал бы значение постановления о возбуждении уголовного дела и мог служить основанием для рассмотрения его мировым судьей.

Обязательным условием использования такой процедуры должна быть очевидность совершения лицом преступления. Целесообразным также является согласование вопроса о применении упрощенной формы досудебного производства с позицией правонарушителя.

Вместе с тем упрощение формы неизбежно достигается за счет каких-то ограничений прав участников процесса, сокращения тех или иных процессуальных гарантий. И если лицу грозит столь серьезное наказание, как лишение свободы на срок свыше двух лет, то предварительное расследование должно осуществляться с соблюдением процессуальных гарантий, предусмотренных для таких его форм, как следствие или дознание.

Органы дознания наделены полномочиями по производству неотложных следственных действий по делам, по которым обязательно предварительное следствие, ныне представляющих собой факультативный начальный этап расследования, на котором орган дознания в неотложной ситуации возбуждает уголовное дело и осуществляет процессуальную и оперативно-розыскную деятельность в целях быстрейшего обнаружения и закрепления следов преступления, а также установления лиц, его совершивших (п. 2 ч. 2 ст. 40- ст. 157 УПК РФ). Эта деятельность имеет место не по каждому уголовному делу, а только в тех неотложных ситуациях, когда следователь в силу тех или иных причин не может немедленно приступить к исполнению своих обязанностей.

Считаем, что в УПК РФ целесообразно закрепить положение, которое сложилось на практике: руководитель следственного органа вправе в любой момент до истечения 10-суточного срока потребовать передачи уголовного дела, возбужденного органом дознания, по которому обязательно производство предварительного следствия. Чем раньше по данному делу начнет работать следователь, тем выше будет качество предварительного расследования и тем менее вероятность того, что собранные доказательства будут впоследствии признаны недопустимыми.

В компетенцию органа дознания также входят такие виды процессуальной деятельности, как участие в производстве следственных действий по письменному поручению следователя по делам, которые находятся в его производстве. Последнее осуществляется при реализации взаимодействия органов предварительного следствия и дознания.

Взаимодействие следователя с органами дознания может быть определено как организованная и согласованная по целям, планируемая по месту и времени совместная деятельность, основанная на законе и подзаконных актах, целесообразно сочетающая оперативно-розыскные мероприятия органов дознания и процессуальные действия следователя, при его руководящей и организующей роли и четком разграничении компетенции взаимодействующих субъектов, направленная на быстрое раскрытие преступления, его полное и всестороннее расследование. Сущность взаимодействия применительно к расследованию преступлений заключается в интеграции (синтезе) коллективных действий, в их соединении в единую совокупность, наиболее пригодную для достижения поставленной цели.

Основополагающими положениями (принципами) взаимодействия органов дознания и следователя являются: соблюдение законности, конституционных прав и свобод гражданкомплексное использование сил и средствперсональная ответственность участников взаимодействия за проведение и результаты следственных действий и оперативно-розыскных мероприятийсамостоятельность следователя в принятии решений, за исключением случаев, предусмотренных УПК РФ, и самостоятельность сотрудников оперативных подразделений в выборе средств и методов оперативно-розыскной деятельности в рамках действующего законодательствасогласованность планирования следственных и оперативно-розыскных мероприятийнепрерывность взаимодействия до принятия решения по уголовному делунеразглашение сведений, полученных в ходе предварительного следствия и при осуществлении оперативно-розыскной деятельностиактивное использование достижений науки и техники.

Обобщение практики свидетельствует о том, что на эффективности взаимодействия отрицательно сказываются внутриведомственные, отраслевые интересы по достижению определенных показателей в служебной деятельности, а также то обстоятельство, что в ряде случаев значительный объем следственной работы без достаточных к тому оснований поручается для выполнения органу дознания.

Организационными формами взаимодействия следователя и органов дознания являются совместное планирование следственных действий и оперативно-розыскных мероприятийознакомление следователей с оперативными материалами до возбуждения уголовного делавзаимный обмен информацией о результатах расследования и проведения оперативно-розыскных мероприятийинформирование о полученных данных в одностороннем порядкесовместный анализ материалов оперативно-розыскных мероприятий и планирование их реализации по возбужденному уголовному делу, в результате чего могут вноситься коррективы в совместный планпроведение совместных совещаний субъектов взаимодействия для анализа результатов и определения мер по устранению выявленных недостатков.

Из организационных форм взаимодействия наиболее эффективной является следственно-оперативная группа, которая с процессуальной стороны представляет собой две согласованно действующие самостоятельные структуры, одна из которых выполняет свои функции посредством процессуальных действий, а вторая — путем оказания следователю содействия в производстве следственных и розыскных действий, а также предоставления ему оперативно-розыскных данных об обстоятельствах совершения преступления.

Из процессуальных форм взаимодействия, предусмотренных уголовно-процессуальным законодательством, широко применяемой на практике является дача следователем поручений органу дознания о проведении оперативно-розыскных мероприятий, о производстве отдельных следственных действий, об исполнении постановлений о задержании, приводе, об аресте, о производстве иных процессуальных действий, об оказании содействия при осуществлении следственных и иных процессуальных мероприятий.

Термин «поручение следователя» целесообразно трактовать как «требование следователя», в силу того, что согласно УПК РФ оно обязательное для исполнения органом дознания. Поручение следователя органу дознания о производстве следственных действий должно содержать следующие реквизиты: указание на то, кому оно направляется (при этом указывается не конкретный работник органа дознания, а руководитель данного органа, так как именно он определяет конкретного исполнителя поручения) — указание на обстоятельства расследуемого преступления, установленные в ходе следствияуказание на правовую основу поручения (ст. 38 или ст. 157 УПК РФ) — указание на конкретные следственные действия, которые необходимо выполнить.

Осуществление следственных действий органом дознания по общему правилу возможно только по поручению следователя (дознавателя), за исключением производства неотложных следственных действий в порядке ст. 157 УПК РФ.

Закрепляя право следователя поручить производство следственных действий органу дознания, закон не конкретизирует, выполнение каких следственных действий может быть поручено органу дознания. Следователь вправе самостоятельно установить объем и содержание следственного поручения. Но, исходя из существа полномочий следователя, можно утверждать, что он вправе поручить проведение следственного действия органу дознания лишь в том случае, когда исключается возможность его производства самим следователем. Кроме того, есть следственные и процессуальные действия, выполнение которых следователь никогда не вправе поручать органу дознания. Это процессуальные действия, которые связаны с принятием решений, определяющих дальнейший ход и направление следствияследственные и процессуальные действия, которые являются исключительной компетенцией самого следователя (предъявление обвинения и допрос обвиняемого, избрание меры пресечения, прекращение и приостановление производства по делу, выделение и соединение уголовных дел и т. п.).

Поручение следователя органу дознания о производстве следственных действий облекается в письменную форму, которая является условием того, что протоколы данных следственных действий будут обладать свойством допустимости. Кроме того, письменная форма поручения позволяет достоверно передать требования следователя органам дознания, дает возможность проконтролировать своевременность выполнения задания следователя и обеспечить его полноту, дисциплинирует самого следователя и мобилизует его на своевременную дачу заданий органам дознания.

Срок исполнения поручения не регламентируется законом. Он должен определяться самим следователем с учетом конкретных обстоятельств уголовного дела, объема и характера поручаемых действий, а также с учетом оставшегося для расследования процессуального срока.

Расширение такой формы расследования преступлений, как дознание, требует организационного выделения во всех предусмотренных законом органах дознания самостоятельных, специализированных подразделений, свободных от выполнения иной деятельности (оперативно-розыскной, административной и т. п.), так как квалифицированное расследование могут обеспечить только штатные дознаватели. Поэтому они должны стать единственными должностными лицами органов дознания (в том числе, органов внутренних дел), осуществляющими предварительное расследование в форме дознания.

Представляется, что внесенные в УПК РФ изменения, связанные с созданием следственного комитета при Прокуратуре РФ, являются предпосылками преобразования подразделений дознания в самостоятельно действующее подразделение в структуре МВД РФ. Создание единой службы производства дознания по типу «Главного Управления дознания МВД РФ» способно значительно повысить его эффективность, обеспечить законность, полноту и всесторонность исследования обстоятельств совершенного преступления.

Перспективы развития дознания как формы предварительного расследования предполагают не только совершенствование его процедуры, но и организационных сторон деятельности подразделений дознания, четкого определения их статуса в системе органов МВД РФ, в том числе создания корректной системы их подчинения и взаимодействия с другими подразделениями органов дознания.

В качестве основных направлений совершенствования деятельности подразделений дознания ОВД РФ в приказе МВД РФ № 606 от 03.08.2006 г. названы совершенствование организации и управления деятельностью подразделений дознания, ее нормативно-правового регулирования, совершенствование кадрового обеспечения, повышение уровня профессиональной подготовки и развитие системы материально-технического и информационного обеспечения специализированных подразделений дознания.

Анализ и обобщение практики деятельности дознавателей свидетельствует о том, что причинами недостатков в их работе являются чрезмерная загрузка дознавателей, неудовлетворительная система их взаимодействия с иными подразделениями органов дознания, отсутствие достаточного количества квалифицированных кадров, системы дополнительной подготовки и переподготовки сотрудников подразделений дознания.

В связи с осуществляемой реформой следственных органов и перспективой создания единого Следственного комитета, представляется, что в органах внутренних дел останется лишь один отдел расследования преступлений — специализированное подразделение дознания, подследственность которого составят преступления небольшой и средней тяжести. Необходимость деятельности следственных органов в системе министерства внутренних дел, равно как и осуществление следователем дознания представляется нам нецелесообразной. В целом же органами, наделенными полномочиями производства расследования преступлений, вероятно, должны остаться единый Следственный Комитет и специализированные подразделения дознания в органах внутренних дел.

Важное место в совершенствовании организации управления подразделениями дознания занимает вопрос о соотношении процессуального положения начальника органа дознания и начальника подразделения дознания, а также о процессуальных взаимоотношениях дознавателя с начальником подразделения дознания и начальником органа дознания. Этот вопрос затрагивает важнейшее общее начало деятельности по расследованию преступлений — процессуальную самостоятельность лиц, ее осуществляющих.

Процессуальный статус дознавателя ныне урегулирован законом недостаточно. Отсутствует ясное различие между положением дознавателя специализированного подразделения дознания и иных должностных лиц органа дознания, на которых могут быть возложены соответствующие процессуальные полномочия. В то же время, исходя из положений УПК РФ, можно утверждать, что фактически процессуальный статус дознавателя функционально равен процессуальному статусу следователя. Никаких методологических предпосылок для качественного различия указанных процессуальных фигур ныне не существует.

Законом от 6.06.07 г. о внесении изменений и дополнений в УПК РФ был введен новый участник уголовно-процессуальной деятельности — начальник подразделения дознания, который является должностным лицом органа дознания, возглавляющим соответствующее специализированное подразделение дознания. Отношения начальника подразделения дознания и начальника органа дознания носят характер субординации. С другими же сотрудниками органа дознания взаимоотношения начальника подразделения дознания носят координационный характер, так как его полномочия ограничены лишь сферой дознания, и его руководство распространяется только на находящихся в его подчинении дознавателей.

С точки зрения организации деятельности подразделения дознания, в задачи начальника данного подразделения входит обеспечение улучшения организации работы подчиненных дознавателей, качества предварительного расследования преступлений, сокращение сроков производства, разработка мероприятий по повышению эффективности использования имеющихся сил и средств, оказание помощи сотрудникам в организации работы. Начальник подразделения дознания также наделен полномочиями по возбуждению уголовных дел и производству дознания в полном объеме.

В соответствии с УПК РФ начальник подразделения дознания осуществляет в основном организационные полномочия в отношении подчиненных дознавателей: распределяет между ними уголовные дела, поручает дознавателям проверку поступивших сообщений о преступлении и последующее принятие по ним необходимых мер, изымает уголовные дела у одного дознавателя и передает другому. Кроме того, начальник подразделения дознания осуществляет и некоторые (достаточно ограниченные) процессуальные полномочия по руководству деятельностью специализированного подразделения дознания: отменяет необоснованные постановления дознавателя о приостановлении дознания, проверяет материалы уголовного дела, дает дознавателям указания о направлении расследования, производстве определенных следственных действий, избрании меры пресечения, о квалификации преступления и объеме обвинения, вносит прокурору ходатайства об отмене незаконных и необоснованных постановлений дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела.

Эти его полномочия в определенной степени пересекаются с надзорными полномочиями прокурора в отношении дознавателей. Для повышения процессуального статуса начальника подразделения дознания и равномерного распределения контроля за законностью осуществления дознания между ним и прокурором, было бы целесообразно наделить его дополнительными полномочиями: предоставить ему право отстранять дознавателя, с уведомлением прокурора, от дальнейшего производства предварительного расследования, в случае нарушения им требований уголовно-процессуального законапродлять срок рассмотрения заявления или сообщения о преступлении до 10 сутоксамостоятельно отменять незаконные или необоснованные постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, вынесенные дознавателемпринимать решения о соединении уголовных дел.

Повышению эффективности дознания, уменьшению нагрузки дознавателей будет способствовать их специализация на расследовании дел определенных категорий, которая позволит равномерно распределить уголовные дела между дознавателями, совершенствовать их профессиональное мастерство, повысить производительность труда. Следствием этого должна явиться активизация деятельности дознавателей, рационализация организационной структуры подразделения дознания, улучшение организации труда и его ритмичности.

Направлениями такой специализации могут являться предметная (выделение дознавателей, специализирующихся на расследовании определенных категорий преступлений) и функциональная (выполнение дознавателями определенных процессуальных действий). При осуществлении специализации сотрудников подразделений дознания целесообразно закрепить за отдельными дознавателями производство дознания по уголовным делам, возбужденным в отношении неустановленных лиц и в отношении конкретных лиц, а также осуществить специализацию дознавателей по расследованию дел о преступлениях, совершенных несовершеннолетними.

При отсутствии четкой специализации в расследовании преступлений, дознаватель, имея у себя в производстве дела различных категорий, вынужден тратить значительное время на подготовку к проведению следственных действий. Поэтому при оценке деятельности подразделения дознания необходимо учитывать не только количество расследованных дел, а и их сложность, а также выполнение поручений начальника подразделения, не относящихся к деятельности сотрудника по производству расследования преступлений.